Joachim Behnke

Wahlrechtsreform Ein Gesetz für Wahlgewinner

Joachim Behnke
Ein Gastbeitrag von Joachim Behnke
Die Union bezeichnet ihre neuen Vorschläge zur Reform des Wahlrechts zwar als Kompromiss, tatsächlich dienen sie vor allem der Union. Das sinnvollste Konzept hingegen hat die geringsten Chancen - es stammt von der Opposition.
Sitzung des Deutschen Bundestags, 29. Mai 2020

Sitzung des Deutschen Bundestags, 29. Mai 2020

Foto: Britta Pedersen/ dpa

Seit nunmehr ungefähr sieben Jahren gibt es die Einsicht, dass das derzeitige Wahlgesetz einer Reform bedarf. Denn aufgrund der 2013 eingeführten Ausgleichsmandate für die Überhangmandate kommt es zu einer starken Vergrößerung des Bundestags, 2017 vergrößerte er sich um mehr als ein Sechstel auf 709 Sitze. Schon zwei Parlamentspräsidenten haben auf die Dringlichkeit und Notwendigkeit der Reform hingewiesen. Doch die Parteien selbst haben kein eigenes Interesse an einer Verkleinerung des Parlaments, das heißt einer Rückführung desselben auf die reguläre Größe von 598.

Das unstrittige öffentliche Interesse, dass der Bundestag nicht unmäßig über seine reguläre Größe hinaus anwächst, gerät so in den Konflikt mit dem Eigennutz der Parteien, bislang zum offenkundigen Nachteil des öffentlichen Interesses. Im September 2019 brachten daher 100 Staatsrechtler in einem offenen Brief ihre "Sorge um das Ansehen der Demokratie" bei einer ausbleibenden Reform zum Ausdruck, da der Eindruck entstehe, dass den Abgeordneten "das eigene Hemd … wichtiger sei als der Gemeinwohlrock". Zuletzt hat auch Thomas Oppermann darauf hingewiesen, dass die Vergrößerung des Bundestags von den Bürgern nicht als systembedingte Notwendigkeit, sondern "als Selbstbedienung der Parteien" verstanden werde.

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Zeppelin University

Joachim Behnke, Jahrgang 1962, ist Inhaber des Lehrstuhls für Politikwissenschaft an der Zeppelin Universität Friedrichshafen. Seine Forschungs- und Lehrschwerpunkte betreffen Politische Philosophie, die Analyse von Wahlsystemen und Entscheidungs- und Spieltheorie. Joachim Behnke ist Parteimitglied bei Bündnis 90/Die Grünen.

Allerdings ist die Verantwortung für das bisherige Scheitern der Reform keineswegs gleichmäßig verteilt. Neben einem Gesetzentwurf der drei Oppositionsparteien FDP, Linke und Grüne gibt es noch Vorschläge der SPD und der AfD, die zumindest als Grundlage für eine seriöse Diskussion dienen könnten, da sie alle Parteien gleichermaßen fair behandeln. Erst am Anfang dieser Woche gelangten zwei Vorschläge vonseiten der CDU beziehungsweise des Fraktionsvorsitzenden Brinkhaus und der CSU an die Öffentlichkeit, am Dienstag dieser Woche gab es dann auch einen gemeinsamen Vorschlag der Unionsfraktion.

Aufgrund dieser neuen Vorschläge hat die Union nun die Abstimmung über den Gesetzentwurf der drei Oppositionsfraktionen FDP, Linke und Grüne zur Wahlrechtsreform, die an diesem Freitag, dem letzten Sitzungstag vor der Sommerpause des Bundestags, stattfinden sollte, verhindert, weil weiterer Beratungsbedarf bestünde. Allerdings fällt es schwer, diese Vorschläge als taugliche Beiträge für die Debatte einzuordnen, denn auch wenn diese Vorschläge von der Union selbst als "Kompromissvorschläge" bezeichnet werden, so kranken sie zu offensichtlich daran, dass sie die Reformdebatte zu einer Erlangung eines eigenen Vorteils zu instrumentalisieren versuchen.

Brinkhaus' Vorschlag ist kein Kompromiss

Nach dem Vorschlag von Brinkhaus soll der Bundestag auf maximal 750 Sitze vergrößert werden. Dann noch bestehende Überhangmandate würden zur Hälfte unausgeglichen stehen bleiben, während die andere Hälfte gekappt wird, indem eine entsprechende Anzahl von Direktmandaten nicht vergeben würde. Gekappt würden dabei die Direktmandate mit den schlechtesten Ergebnissen in den Wahlkreisen.

Der "Kompromiss" aus Sicht von Brinkhaus soll darin bestehen, dass dieser Vorschlag das Element der Kappung, das auch im SPD-Entwurf und bei dem AfD-Vorschlag enthalten ist, mit dem Element der nicht ausgeglichenen Überhangmandate, mit denen die Union sympathisiert, kombiniert. Im Sinne der Verhandlungstheorie besteht ein Kompromiss aber darin, dass jede der beteiligten Parteien von ihrer Ausgangsposition abweicht und der Gegenseite entgegenkommt.

Beide Seiten geben also teilweise ihre Interessen auf, um den Interessen der jeweils anderen Seite entgegenzukommen. Der Verhandlungsdruck entsteht hierbei dadurch, dass eine Einigung beiden Seiten eine Beteiligung an gemeinsamen Kooperationsgewinnen ermöglicht, so wie bei Lohnverhandlungen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften eben die aufgrund des Produktivitätszuwachses erzielten zusätzlichen Gewinne zwischen diesen aufgeteilt werden. Allerdings existieren bei den Verhandlungen zur Reform des Wahlgesetzes keine solchen Gewinne, die für alle gemeinsam realisiert werden könnten. Denn "Gewinner" einer Verkleinerung wäre der an den Verhandlungen nicht beteiligte Dritte, das Gemeinwohl, also das öffentliche Interesse der Bürger.

Verhandlungsdruck kann somit nur in dem Maß entstehen, in dem sich die Parteien zur Wahrnehmung des öffentlichen Interesses verpflichtet sehen. Wenn eine Partei dennoch einen Vorteil für sich erzielen will, dann muss dies zwangsläufig auf Kosten der anderen Parteien gehen. Ein Drohpotenzial, die Verhandlungen bei Nichtakzeptanz des eigenen Vorschlags platzen zu lassen, kann so nur entstehen, wenn man davon ausgeht, dass die andere Seite mit deren Verantwortungsgefühl gegenüber dem Gemeininteresse unter Druck gesetzt werden kann. Dies scheint, so seltsam dies auf den ersten Blick anmuten mag, dennoch momentan die Strategie der Union zu sein.

Kappungsmodelle, wie von der SPD und der AfD vorgeschlagen, verschaffen keiner Partei einen Vor- oder Nachteil, weil sie lediglich einen spezifischen Mechanismus darstellen, der dafür sorgt, dass alle Parteien genau so viele Mandate erhalten, wie ihnen aufgrund ihrer Zweitstimmen zustehen. Sie verwirklichen lediglich das in der Verhältniswahl angelegte grundlegende Fairnessgebot. Unausgeglichene Überhangmandate hingegen würden gegenüber dem Status quo zu einer relativen Verbesserung der Union im Verhältnis zu allen anderen Parteien führen. Unter Umständen kann dies sogar dazu führen, dass so Mehrheiten an Sitzen entstehen, denen keine Mehrheit an Stimmen entspricht.

In einer Simulation  zeigte sich, dass es schon bei nur sieben unausgeglichenen Überhangmandaten, wie es ein anderer Vorschlag von Brinkhaus vorsieht, mit einer Wahrscheinlichkeit von fast einem Viertel zu einer Veränderung der Mehrheitsverhältnisse kommt, sodass neue Mehrheitskoalitionen entstehen, die weniger Stimmen erhalten haben als die ihnen dann gegenüberstehende Opposition. Unausgeglichene Überhangmandate bergen also die Gefahr des typischen Defekts von Mehrheitswahlsystemen, dass sie "falsche" Mehrheiten an Sitzen produzieren. Das folgenreichste Beispiel ist die letzte Präsidentschaftswahl in den USA, bei der Donald Trump aufgrund des Mehrheitswahlsystems mehr Wahlmänner gewinnen konnte als Hillary Clinton, obwohl er 3 Millionen weniger Stimmen als sie erhielt.

Während die Kappung die relativen Stärkeverhältnisse der Parteien unberührt lässt, führen unausgeglichene Überhangmandate zu Veränderungen der Stärkeverhältnisse mit wesentlichen machtpolitischen Konsequenzen, die als demokratietheoretisch problematisch angesehen werden müssen. Der "Tausch" von Kappung versus unausgeglichenen Überhangmandaten ist also alles andere als ein Quidproquo oder fair.

Der Widerspruch von Kappung und unausgeglichenen Überhangmandaten

Außerdem muss bezweifelt werden, dass es eine technische Lösung der Kombination der beiden Elemente Kappung und unausgeglichene Überhangmandate geben könnte, die nicht in unauflösbare Widersprüche verstrickt wäre. Denn die Möglichkeit der Kappung, also der Streichung von nicht durch Zweitstimmen gedeckten Direktmandaten, setzt voraus, dass im Wahlgesetz keine Passage enthalten sein darf, die einen von den Zweitstimmen losgelösten autonomen Mandatsanspruch aufgrund einer relativen Mehrheit von Erststimmen im Wahlkreis begründen würde.

Der Kandidat mit den meisten Erststimmen im Wahlkreis wäre dann eben nicht mehr der "Sieger", dem auch das Wahlkreismandat als dazugehörige Trophäe zusteht, sondern eben einfach nur der Kandidat mit einer relativen Mehrheit, und der dabei erzielte Stimmenanteil wäre lediglich das Kriterium, nach dem entschieden wird, ob der Kandidat bei der Verteilung der Sitze seiner Partei berücksichtigt wird. Gegner des Kappungsmodells, die auf seine angebliche Verfassungswidrigkeit hinweisen, machen dabei regelmäßig den Fehler, dass sie auf seine Unverträglichkeit mit der Systemlogik des aktuellen Systems hinweisen.

Dies ist zwar an sich richtig, zugleich aber völlig belanglos, weil ein Modell mit Kappungselementen eben in dieser Hinsicht eine andere Systemlogik hätte, mit der es aber im Sinne der berüchtigten Folgerichtigkeit dann ganz und gar konsistent wäre. Auch ein Kappungsmodell wäre aber in jedem Fall immer noch dem Typus der personalisierten Verhältniswahl zuzurechnen und würde diesen sogar ungebrochener verwirklichen als ein System mit unausgeglichenen Überhangmandaten.

Da in einem Modell mit Kappungselementen die relative Mehrheit im Wahlkreis in Bezug auf die Erreichung von Sitzansprüchen bedeutungslos wäre, ist nicht klar, kraft welcher argumentativen Konstruktion es dann möglich sein sollte, unausgeglichene Überhangmandate zu begründen. Auf diesen internen Widerspruch im Design eines Systems, das beide Elemente in Kombination zulassen würde, haben auch in der Anhörung des Innenausschusses am 25. Mai mehrere Experten hingewiesen.

Der CSU-Vorschlag: Wir behalten alles

Noch einen Schritt weiter beim Versuch, die Reformdebatte zur Gewinnung eines Vorteils zu gebrauchen, geht die CSU. Sie schlägt eine Deckelung bei 699 Sitzen vor. Diese soll dadurch gewährleistet werden, dass im Falle dann noch bestehender Überhangmandate alle Fraktionen zur Kompensation derselben so viele ihrer Listenmandate abgeben, bis die Obergrenze erreicht ist. Die CSU würde dabei häufig überhaupt keine Mandate abgeben müssen, da in der Regel alle oder fast alle ihre Mandate Direktmandate sind und sie daher gar keine oder fast keine Listenmandate mehr erhält.

Selbst die CDU hätte momentan fast keine Listenmandate zur Kompensation zur Verfügung. Den Preis für die Kompensation für die Überhangmandate der Union hätten also vor allem die Oppositionsparteien zu bezahlen. Nicht nur behielte die Union alle ihre Überhangmandate, die sie bei 699 Sitzen noch besäße, darüber hinaus würden den Oppositionsparteien noch zusätzlich Listenmandate abgezogen. Dieser Vorschlag nimmt daher nicht gerade eine Favoritenrolle bei der Vergabe eines Preises für sportliches Denken ein.

Der Vorschlag der CSU ist explizit nur als Übergangslösung für die Wahl 2021 gedacht. Für 2025 ist eine geringfügige Absenkung der Anzahl der Wahlkreise vorgesehen, wobei gleichzeitig der Ausgleich der Überhangmandate ganz gestrichen werden soll. Beide Vorschläge der CSU sind daher eindeutig verfassungswidrig, weil sie in der Regel den Proporz durch unausgeglichene Überhangmandate stärker verzerren würden, als es nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 2012 erlaubt wäre.

Ein Staatsstreich namens Grabenwahlsystem

Unausgeglichene Überhangmandate stellen einen Verstoß gegen das Verhältniswahlsystem dar. Ein Teil der Union spricht sich sogar für eine dedizierte Abschaffung der Verhältniswahl aus, nämlich der Einführung des Grabenwahlsystems. Auch der Abgeordnete Philipp Amthor hat sich dafür in der letzten Aktuellen Stunde des Bundestags zu diesem Thema dafür ausgesprochen.

Ein Grabenwahlsystem sieht vor, dass die Hälfte der Mandate über die Wahlkreise nach relativer Mehrheitswahl verteilt wird, die andere Hälfte nach Proporz, es findet aber kein Verhältnisausgleich mehr zur Aufrechterhaltung des Gesamtproporzes statt. In einem Grabenwahlsystem würden die FDP, die Linke, die Grünen, die SPD und die AfD circa 140.000 Wählerstimmen für ein Mandat benötigen. Soweit die Parteien noch einzelne Direktmandate gewinnen, würde die durchschnittliche Stimmenzahl leicht darunter liegen.

Die Union hingegen erhielte für die gleiche Anzahl von Wählern, die sie unterstützen, drei bis vier Mandate. Mit einem Grabenwahlsystem hätte die Union daher bei den Ergebnissen der letzten drei Wahlen eine bequeme absolute Mehrheit gehabt und eine Einparteienregierung bilden können. Wenig verwunderlich daher, dass der bekannte Verfassungsrechtler Peter Badura schon in den Sechzigerjahren dieses System als "staatsstreichartige politische Entscheidung im Mantel des Wahlrechts" bezeichnet hat.

Zwar weist das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen auf den breiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers hin, der auch die Errichtung eines Grabenwahlsystems grundsätzlich beinhalte. Aber auch innerhalb des verfassungsrechtlich gesetzten Rahmens wäre ein solcher Eingriff in ein gewachsenes Parteiensystem mit Wählern, die über Jahre und teilweise Jahrzehnte hinweg eine Loyalität zu bestimmten Parteien entwickelt haben, ein klarer Manipulationsversuch, bei dem sich die CDU mithilfe eines Gesetzes die Mehrheiten zurückzuholen versuchte, die sie zuvor aufgrund von souveränen Wählerentscheidungen schon lange verloren hat.

Eine Stärkung des Elements der Mehrheitswahl muss allein vor dem Hintergrund ihres offensichtlichen Versagens in den USA und in Großbritannien als befremdlich angesehen werden. Dies gilt umso mehr, als die relative Mehrheit, mit denen Wahlkreismandate gewonnen werden können, inzwischen schon mit einem Viertel der Stimmen errungen werden kann. Die Begründung eines Sitzanspruchs aufgrund solcher Ergebnisse steht daher auf so wackeligen Beinen wie noch nie zuvor. Mit derart niedrigen relativen Mehrheiten steigt auch die Wahrscheinlichkeit, dass der Gewinner einer relativen Mehrheit nicht der "wahre" Sieger ist, weil es einen anderen Kandidaten gibt, der ihm gegenüber sogar von einer absoluten Mehrheit der Wähler vorgezogen worden wäre. Es kann nicht einmal ausgeschlossen werden, dass der Gewinner der relativen Mehrheit aus Sicht einer absoluten Wählermehrheit der schlechteste aller Kandidaten ist, dem sie jeden anderen Kandidaten vorgezogen hätten.

"Reformen", bei denen eine Partei mit dem Gedanken spielt, die Stimmengewichte der eigenen Wähler aufzuwerten und die der Wähler der anderen Parteien abzuwerten, würden als klarer Machtmissbrauch gebrandmarkt werden und auf einen Aufschrei des Protests stoßen, wenn sie von einem Viktor Orbán oder Jaroslaw Kaczynski durchgesetzt würden, und das mit Recht. Es ist auch keinerlei Mehrheit im Bundestag erkennbar, mit der ein derartiger Eingriff in das Wahlsystem verabschiedet werden könnte. Die öffentliche Liebäugelei mit dem Grabenwahlsystem mag daher einem strategischen Kalkül geschuldet sein, die unausgeglichenen Überhangmandate den anderen Parteien, nachdem diese genügend mürbe gemacht sind, leichter als "Kompromiss" verkaufen zu können. Aber der Verzicht auf einen illegitimen Machtmissbrauch kann so wenig ein Kompromiss sein, wie es ein Kompromiss wäre, wenn ein Straßenräuber sein Opfer zuerst damit bedroht, ihm mit seinem Messer Gewalt anzutun, dann aber als "Kompromiss" anbietet, sich mit seiner Geldbörse zu begnügen.

Der Königsweg aus dem Dilemma

Eine Stärkung des Prinzips der Mehrheitswahl auf Kosten der Verwirklichung des Proporzes, wie es ein Grabenwahlsystem vorsieht und in der schwächeren Form von unausgeglichenen Überhangmandaten die aktuellen Vorschläge der Union, wäre demokratietheoretisch problematisch. Will man am Proporz festhalten und gleichzeitig eine Vergrößerung des Bundestags vermeiden, bleibt dann aber - bei ansonsten gleichen Hintergrundbedingungen - nur noch die Kappung von überschüssigen Direktmandaten, die nicht durch die Zweitstimmen gedeckt werden können. Dies wäre, bei entsprechenden Formulierungen des Grundcharakters des Wahlsystems, verfassungsrechtlich unproblematisch umzusetzen, erweckt aber dennoch spontanen Widerspruchsgeist, weil es eingefahrenen Gewohnheiten zuwiderläuft. Es gibt allerdings einen Königsweg aus diesem Dilemma, der an den Hintergrundbedingungen ansetzt.

Dem Konflikt lässt sich leicht entgehen, wenn man beim Kern des Problems selbst ansetzt, nämlich den Überhangmandaten, indem man schon deren Entstehung verhindert. Genau darauf läuft der aktuelle Gesetzentwurf der drei Oppositionsfraktionen FDP, Linke und Grüne hinaus. Kernstück des vorgeschlagenen Modells ist die Reduktion der Anzahl der Wahlkreise von derzeit 299 auf 250. Damit würde die Anzahl der entstehenden Überhangmandate drastisch reduziert und der Ausgleich entsprechend verringert.

Der insbesondere von der CSU gern vorgebrachte Vorwurf, dieser Entwurf benachteilige einseitig die Union, weil diese die überwiegende Gewinnerin der Direktmandate sei, ist unbegründet. Denn alle Parteien würden genau denselben Beitrag für die Verkleinerung leisten, indem sie auf denselben Anteil ihrer Mandate verzichten würden . Da die CSU nur Direktmandate besitzt, muss bei ihr logischerweise dieser Mandatsverzicht in Form von Direktmandaten auftreten. Dabei verliert die CSU aber nicht mehr Mandate als alle anderen Parteien und sie "verliert" auch keine Wahlkreise, denn sie erhielte ja vermutlich weiterhin alle oder annähernd alle Direktmandate der neu zugeschnittenen Wahlkreise.

Wenn die CSU tatsächlich meinen sollte, dass ihr allein schon durch die absolute Verringerung ihrer Wahlkreismandate ein unfairer Schaden zugefügt würde, dann könnte dies nur einer Wahrnehmung geschuldet sein, dass die bestehenden Wahlkreise und die ihnen entsprechenden Mandate ihr Eigentum darstellten, in das nicht eingegriffen werden kann. Diese subjektive Eigentumswahrnehmung dürfte aber verfassungsrechtlich wohl als eher weniger überzeugend eingestuft werden. Auch der Einwand, durch die geografisch vergrößerten Wahlkreise kämen die Wahlkreiskandidaten an die Grenzen ihrer Belastbarkeit, überzeugt nicht. Aktuelle Erkenntnisse über Nebentätigkeiten von Wahlkreisabgeordneten belegen zudem glaubhaft, dass diese durchaus noch über freie (oder gerade wieder frei gewordene) Ressourcen für eine geringfügig erhöhte Betreuung ihres Wahlkreises verfügen.

Da selbst die CSU und die CDU in ihrem gemeinsamen Vorschlag nun auch schon für 2021 eine Reduktion der Wahlkreise vorsehen, kann diese kein grundsätzliches Problem mehr darstellen. Sämtliche juristischen Experten, auch die von der Union selbst ins Spiel gebrachten, sehen zudem in dieser maßvollen Reduktion der Wahlkreise, keine verfassungsrechtlichen Probleme. Die technischen Möglichkeiten in Form mathematischer Algorithmen, einen solchen Neuzuschnitt noch zeitnah umzusetzen, liegen vor. Es liegt also nur am politischen Willen und der Bereitschaft, den Eigennutz dem Gemeininteresse unterzuordnen, ob die Abgeordneten dem Gesetzentwurf der drei Oppositionsfraktionen zustimmen möchten.

Wenn sich die drei Parteien FDP, Linke und Grüne, die sich programmatisch nicht stärker unterscheiden könnten, auf einen gemeinsamen und fairen Vorschlag einigen können, hätte es eigentlich auch der SPD und der Union nicht allzu schwerfallen dürfen, hier im Sinne des öffentlichen Interesses über ihren Schatten zu springen.

Auch der neueste Vorschlag der Unionsfraktion, der die Reduktion auf 280 Wahlkreise und sieben unausgeglichene Überhangmandate vorsieht, krankt an den schon erwähnten Kritikpunkten und ist dem Drei-Fraktionen-Entwurf eindeutig unterlegen. Grundsätzlich bedeutet eine Reduktion auf 280 Wahlkreise keinen geringeren technischen Aufwand als eine auf 250 Wahlkreise, sie ist aber naturgemäß deutlich weniger effizient. Ausgehend von den aktuellen Umfrageergebnissen zum Beispiel würde nach dem Unionsvorschlag der Bundestag immer noch eine Größe von circa 700 bis 710 Sitzen besitzen, während der Drei-Fraktionen-Vorschlag bei einer Bundestagsgröße von circa 630 Sitzen landen würde. Die sieben unausgeglichenen Überhangmandate verringerten die Bundestagsgröße lediglich um weitere 10 bis 12 Sitze, wofür aber mit einem hohen Preis zu zahlen wäre, weil damit das Risiko einer "falschen" Sitzmehrheit in Kauf genommen werden müsste, die von vielen als illegitime Mehrheit betrachtet würde.

Wie die anderen Vorschläge handelt es sich auch hier um alles andere als einen Kompromiss, weil die Union durch die fast vernachlässigbare Verringerung der Anzahl der Wahlkreise keinerlei Nachteil erfahren würde, für die sie nichtsdestotrotz als "Gegenleistung" von den anderen Parteien etwas fordert, das ihr einen einseitigen Vorteil bietet. Schade um die verlorene Zeit. Ein endgültiges Scheitern einer sinnvollen und effektiven Reform ist nun noch wahrscheinlicher geworden.

 

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