Entwicklungshilfe Reform in der Sackgasse

Doppelte Verwaltung, verschwendete Steuergelder. Die deutsche Entwicklungshilfe gönnt sich mit dem Nebeneinander zweier Förderorganisationen beispiellose Ineffizienz - im Namen der Armutsbekämpfung. Nun werden die Pläne zur Zusammenlegung begraben. Verlierer sind die Steuerzahler.

Berlin - Für die Unternehmensberater von PriceWaterhouseCoopers war es ein Großauftrag. Stattliche 168.000 Euro hatte Entwicklungshilfeministerin Heidemarie Wieczorek-Zeul für die Ausarbeitung eines Plans überwiesen, wie die zersplitterte deutsche Entwicklungshilfe mit über 30 öffentlichen Entwicklungsinstitutionen harmonisiert werden kann. Die Berater präsentierten mehrere Modelle, die in einer Empfehlung gipfelten: Die wichtigsten Säulen der Entwicklungshilfe, die Entwicklungsbank der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), sollen unter einem Dach vereint werden.

Die Ergebnisse des Gutachtens liegen seit fast zwei Jahren vor, passiert ist bislang jedoch nichts. Auch der Bundesrechnungshof hat sich schon mit der Angelegenheit befasst und auf die Reform gedrängt - vergeblich. In Berlin schwindet nun die Hoffnung. "Es wird keine Reform mehr kommen", glaubt der FDP-Entwicklungspolitiker Hellmut Königshaus. "Im Ministerium wurde unprofessionell gearbeitet."

Dabei wäre eine Zusammenlegung dringend notwendig. In keinem anderen Land ist das Institutionengewirr so groß, die Effizienzverluste so eklatant. "Deutschland steht weltweit alleine da mit der Doppelstruktur", sagt der Vorsitzende des Entwicklungshilfeausschusses des Bundestages, der Grünen-Abgeordnete Thilo Hoppe. Seit den siebziger Jahren existieren KfW und GTZ als Entwicklungsorganisationen nebeneinander. "Mittlerweile sind beide Organisationen in nahezu allen Bereichen von Gesundheit bis zu Wasserprojekten parallel tätig", sagt Franz Nuscheler, emeritierter Politikprofessor der Universität Duisburg-Essen.

Es geht um beträchtliche Summen. Der Bundeshaushalt für die von KfW und GTZ dominierte staatliche Entwicklungszusammenarbeit beläuft sich für 2008 auf über drei Milliarden Euro. Ein erheblicher Teil davon wird für doppelte Planungsstäbe und Verwaltung vergeudet.

Für den Entwicklungsexperten Nuscheler ist der Handlungsbedarf offensichtlich. "Dass GTZ und KfW nebeneinander ineffizient arbeiten, ist auch in Berlin mittlerweile Konsens", sagt er. "Allenfalls die GTZ-Spitze wehrt sich aus Eigeninteresse noch gegen diese Feststellung." Aus eigener Erfahrung spricht SPD-Entwicklungspolitiker Sascha Raabe: "Selbst die GTZ-Fachkräfte vor Ort sagen doch mittlerweile: Legt das endlich zusammen!"

Bundesrechnungshof bemängelt doppelte Verwaltung

Der Bundesrechnungshof präzisiert in seinem Gutachten die Verschwendung. Mit jeweils eigenen Mitarbeitern werde "Personal, Länder, Fach und Themen bezogene Arbeit" geleistet und es würden "eigene Außenstrukturen in den Partnerländern" unterhalten. Der Blick ins Detail gibt zu denken. Alleine der doppelte Einsatz von Personal im Bereich Länderstrategien beläuft sich nach Angaben des Rechnungshofes auf 360 Personen, die in den Organisationen und dem Ministerium nebeneinander her arbeiten.

Ähnlich sieht es in den Fachbereichen aus: Hier sind insgesamt 1000 Mitarbeiter teils mit den selben Fragestellungen von Brunnenbau bis Dezentralisierung befasst. Damit nicht genug: "Schließlich ergeben sich Einsparmöglichkeiten bei der Unternehmensteuerung, bei Personal, Finanzwesen, Beschaffung und Justiziariat". Die Prüfer folgern einstimmig: "Der damit verbundene Koordinierungsaufwand ließe sich durch eine Zusammenführung verringern."

Bei der riesigen GTZ ist der Reformbedarf am größten. 11.000 Mitarbeiter in In- und Ausland planen und verwalten Projekte, organisieren und evaluieren. Offiziell gibt man sich zurückhaltend: "Wir geben keine Statements zur Reform ab, dies ist Sache der Politik", heißt es dort. Die Rolle als durchführende Organisation scheint den Hessen aber nicht mehr auszureichen. Massiv wird Druck auf die Politik ausgeübt, um eigene Interessen durchzusetzen - und Einfluss auf die deutsche Entwicklungsagenda zu nehmen.

Gegenüber den etwa 500 Ministerialbeamten des Entwicklungshilfeministeriums hat der Riese aus Eschborn dabei leichtes Spiel. Die meisten Beamten sind in ihren Themen Einzelkämpfer. "Die Leute von der GTZ verhöhnen doch mittlerweile das Ministerium, weil dort ohne sie keine Politik mehr gemacht werden kann" sagt Experte Nuscheler. "Etliche Mitarbeiter der GTZ wurden sogar schon vom Ministerium abgeworben, damit überhaupt noch etwas entschieden werden kann." Für Nuscheler ist klar: "Die GTZ macht doch, was sie will."

Parteipolitisches Gerangel um Posten und Positionen

Mit dem vom Ministerium angestoßenen Gutachten kam 2006 der Reformprozess endlich in Gang - scheinbar. Selbst internationale Organisationen wie die OECD hatten zuvor Deutschland aufgefordert, die Strukturen der Entwicklungspolitik zu reformieren und sich damit an die Vereinbarungen der Paris-Deklaration zu halten. In dieser hatte sich Deutschland unter anderem verpflichtet, durch bessere Koordinierung überflüssige Bürokratie zu beseitigen, in der Jahr für Jahr Millionen Entwicklungshilfegelder versickern.

Doch seit Monaten stockt der Prozess. Zwar werden aus der Führungsebene des Ministeriums in regelmäßigen Abständen "politische Entscheidungen" für die nahe Zukunft angekündigt. Bislang jedoch ohne Ergebnis. Außerhalb des Ministeriums sorgt dies zunehmend für Kopfschütteln. "Der Prozess ist ein Lehrstück, wie man eine Reform nicht anpacken sollte", heißt es aus Parlamentskreisen.

Der Grund für das Zögern im Ministerium: In den Führungsetagen der Entwicklungshilfe geht es neben Armutsbekämpfung und Wasserversorgung vor allem um parteipolitisches Gerangel um Posten und Interessen. Gilt die KfW mit ihrer sozialdemokratischen Vorstandssprecherin Ingrid Matthäus-Maier als eher ministeriumsnah, kann die GTZ mit dem christdemokratischen Geschäftsführer Bernd Eisenblätter sich auf die tatkräftige Unterstützung der CDU verlassen.

Mit dem ersten Anzeichen einer Reformdiskussion wurden auch die Propagandamaschinen angeworfen: "Von vornherein haben sich GTZ und KfW nicht wirklich auf ernsthafte Diskussionen eingelassen", beklagt der Grüne Hoppe. Die Lobbyisten hatten Hochkonjunktur im Deutschen Bundestag. "Besonders einige Führungspersönlichkeiten der GTZ haben alles getan, damit es ausgeht wie das Hornberger Schießen".

Auch im Finanzministerium gibt es Abwehrreflexe. Ein Modell sieht nämlich die Zusammenlegung der beiden Organisationen zu einer gleichberechtigten Entwicklungsagentur unter dem Dach des Ministeriums von Wieczorek-Zeul vor. Das Finanzministerium verlöre in diesem Fall die Zuständigkeit für die KfW-Entwicklungsbank.

Das Ministerium kapituliert

Die Alternative, die GTZ unter die Leitung der KfW zu stellen, hingegen macht die CDU nicht mit. Derart eingeklemmt schweigt das Entwicklungshilfeministerium seit Monaten. Das Parlament wird indes ungeduldig: Der Ball liege bei Wieczorek-Zeul, kritisieren mehrere Abgeordnete fraktionsübergreifend. "Die Ministerin strengt sich nicht mehr besonders an", heißt es jedoch aus Insiderkrisen. Für Experten wie Nuscheler ein Zeichen von Führungsschwäche: "Es ist völlig unverständlich, warum das Ministerium bisher nicht den Mut hatte, eine Reform durchzusetzen."

Hinter verschlossenen Türen sucht man in Berlin nun nach einer "kleinen Lösung". "Der Abstimmungsprozess läuft" heißt es nichtssagend aus der Pressestelle des Ministeriums. Im Klartext: Man hat kapituliert - eine Zusammenführung von KfW und GTZ ist so gut wie vom Tisch. Stattdessen könnten die kleineren Vorfeldorganisationen wie der Deutsche Entwicklungsdienst (DED) und die Bonner Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH (InWEnt) in die GTZ eingegliedert werden.

Damit wäre die Idee einer auch nach außen hin sichtbar einheitlichen deutschen Entwicklungspolitik in Form einer Entwicklungsagentur wohl auf Jahre nicht mehr durchsetzbar. "Es ist tragisch. Wir hinterlassen verbrannte Erde." heißt es in Expertenkreisen. Für den Grünen-Entwicklungspolitiker Hoppe ist die "kleine Lösung" ein "reines Projekt der Gesichtswahrung", das vom Scheitern der Reform ablenken soll. Ähnlich sieht es Nuscheler: "Eine Neuordnung dieser Art wäre typische Symbolpolitik."

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