Grundsatzentscheidung Wie das Rauchverbot die Verfassungsrichter ins Dilemma stürzt

Rauchen ist gefährlich, Nichtraucher gehören geschützt: Das ist inzwischen Konsens in Deutschland. Doch werden Raucher heute stärker eingeschränkt, als es nötig wäre? Das Verfassungsgericht urteilt jetzt über die Verbotsgesetze der Länder - und muss den richtigen Ausgleich finden.

Von , Karlsruhe


Im Ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts haben Raucher inzwischen einen schweren Stand. Von den acht Richtern rauchen sechs nicht. Nur zwei zeigen sich mehr oder weniger als Freunde des Nikotins .

Der Qualmfrei-Trend im höchsten Gericht Deutschlands gefällt nicht jedem: Ernst Benda, von 1971 bis 1983 Präsident des Bundesverfassungsgerichts, beschwerte sich in einem publizistischen "Zwischenruf", dass die Gebäude per Gesetz zur rauchfreien Zone erklärt wurden. Aber, fragte Pfeifenraucher Benda, wie soll man bei einem Rauchverbot, das sogar im eigenen Arbeitszimmer gilt, "noch einen klaren Gedanken fassen?"

Früher wurde sogar während der Beratungen hemmungslos gequarzt. Einem nichtrauchenden Kollegen, der sich ausnahmsweise einmal über starken Qualm aus Bendas Pfeife beschwerte, habe er erklärt, dies sei "mein Mittel, um ihn ruhigzustellen", so der Ex-Gerichtspräsident. Kein Wunder, dass Benda die Ansicht kolportierte, dass die "so zustande gekommene Rechtsprechung besser war als die heutige", oder, wie er ergänzte, "noch besser".

Ob noch besser oder nicht: Zu Bendas Zeiten wäre eine Entscheidung des Verfassungsgerichts zum Rauchverbot in Gaststätten vermutlich ganz anders ausgefallen. Die Akzeptanz der Zigarette ist drastisch gesunken, sowohl gesellschaftlich als auch politisch. Auch jenseits persönlicher Neigungen kann diese Tendenz am Verfassungsgericht nicht spurlos vorübergehen.

"Folgen des Rauchens allgemein bekannt"

Schon 1997 erklärten die Richter des Zweiten Senats die Warnhinweise auf Zigarettenschachteln für zulässig, damals unter Vorsitz von Jutta Limbach. Die Gesundheitsgefährdung durch Rauchen und Passivrauchen sei "allgemein bekannt" - so begründeten die Verfassungsrichter ihre Entscheidung ausdrücklich.

Auch in der jetzigen Verhandlung schenkten Bendas Nachfolger den Gesundheitsschützern ausgiebig Gehör. Vor allem dem Leiter des Heidelberger Krebsforschungszentrums Otmar Wiestler, der unermüdlich auf die jährliche Zahl von 3300 Todesfällen unter Passivrauchern verweist - und auf das "Vielfache dieser Zahl an Gesundheitsstörungen und entsprechenden Erkrankungen".

Doch so sehr die jetzt geltenden Rauchverbote aus gesundheitspolitischer Sicht zu begrüßen sind: Sie müssen mit dem Grundgesetz vereinbar sein. Und jeder Grundrechtseingriff bedarf nach der Verfassung einer Rechtfertigung.

Dabei muss ein solches Verbot dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen - ob es die Raucher nun selbst in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit betrifft oder Wirte in ihrem Grundrecht der Berufsfreiheit.

Ein solcher Eingriff ist vor allem dann unverhältnismäßig und damit verfassungswidrig, wenn das Verbot nicht notwendig ist, um den erstrebten Gesundheitsschutz zu erreichen. Sprich: wenn es andere gleich geeignete, aber weniger belastende Maßnahmen gibt - sogenannte mildere Mittel.

Möglicherweise müssen also weitere Ausnahmen von den Rauchverboten zugelassen werden, wenn dadurch die über Umsatzeinbußen klagenden Wirte weniger belastet werden und dem Nichtraucherschutz trotzdem Rechnung getragen wird.

Entscheidend für das Urteil dürfte sein, dass die von den Ländern erlassenen Rauchverbote Nichtraucher vor den Gefahren des Passivrauchens schützen - nicht aber Raucher generell am Rauchen hindern sollen.

Vor diesem Hintergrund erscheint es durchaus konsequent, dass die meisten Länder Gaststätten, die über mehrere Räume verfügen, die Einrichtung eines Raucherraums erlauben. Nichtraucher werden naheliegenderweise den Nichtraucher- und Raucher den Raucherraum aufsuchen - das ist die Überlegung. Dass mangels Plätzen oder durch Gruppenzwang Nichtraucher auch in den Raucherraum ausweichen, schien den meisten Landesgesetzgebern ein hinnehmbares Risiko zu sein.

Ist das "spanische Modell" die Lösung?

Die drei Kläger, die für das Urteil in Karlsruhe exemplarisch ausgewählt wurden, machen deshalb zum einen geltend, dass für Discotheken dieselbe Ausnahme gelten müsste - und zum anderen, dass Einraumkneipen mangels Alternative vom Verbot ausgenommen sein sollten. Der Tübinger Kneipenwirt Ulrich Neu und Patrick Geis, der Geschäftsführer der Heilbronner Großdisco "Musikpark", wurden für ihre Klage vom Gaststätten- und Hotelverband Dehoga unterstützt. Die Wirtin der Berliner Kneipe "Doors" Sylvia Thimm klagte auf eigene Faust.

Das Verfassungsgericht muss dabei prüfen, ob solche Ausnahmen dem Nichtraucherschutz genauso Rechnung tragen - also zum Beispiel, ob es immer noch ein ausreichendes Angebot an Nichtraucherlokalen gäbe. Oder ob der Druck auf Nichtraucher wachsen würde, zumindest in Gesellschaft von Rauchern ein Raucherlokal oder einen Raucherraum aufzusuchen.

Die von der Dehoga unterstützten Kläger plädieren für die sogenannte "spanische Lösung" - dass also Gastwirten, die nur über einen Raum und maximal hundert Quadratmeter Gastfläche verfügen, die Wahl überlassen wird, ob sie eine Raucher- oder Nichtrauchergaststätte betreiben wollen.

Doch wirklich überzeugen wird diese Variante die Verfassungsrichter vermutlich nicht. In Spanien hat sie dazu geführt, dass nur wenige Gaststätten als Nichtraucherlokale geführt werden. Teilweise darf sogar in Gaststätten mit mehreren Räumen überall geraucht werden. Die Wirte haben einfach jeden Raum als separaten Betrieb deklariert - und verfügen durch diesen Trick für jeden Raum über die Lizenz zum Rauchenlassen.

Staatliche Förderung der Eckkneipe?

Denkbar wäre zwar auch eine Selbstverpflichtung der Gastronomie, genügend Nichtraucherplätze und -kneipen bereitzustellen - doch das hat schon in der Vergangenheit nicht funktioniert. Der Juraprofessor Heinrich Amadeus Wolff, der die Berliner Wirtin Thimm in Karlsruhe vertrat, hält es auch für möglich, dass man nur Speisegaststätten mit einem Rauchverbot belegt. Zwingend wäre dies wohl eher nicht. Schließlich hat die Gesundheitsgefährdung des Rauchen nicht zwangsläufig etwas mit Essen zu tun.

Ebenso könnte man die sogenannten "inhaberbetriebenen Einraumgaststätten", also die klassischen kleinen Bierkneipen, vom Rauchverbot ausnehmen. Auf Klagen von Wirten hatten immerhin schon Verfassungs- und Verwaltungsgerichte mehrerer Länder diese Gruppe vorläufig vom Rauchverbot ausgenommen - im Saarland ist das ohnehin Gesetz.

Mit Sicherheit würde es auch mit einer solchen Lösung weit mehr komplett oder teilweise rauchfreie Gaststätten geben als vor dem Verbot. Allerdings: Auch diese Varianten könnten letztlich nicht mit Sicherheit verhindern, dass die typischen kleinen Bierkneipen fast ausnahmslos Raucherlokale werden oder bleiben. Und dass ein Nichtraucher sein Feierabend-Pils entweder in einer größeren, womöglich unpersönlicheren Gaststätte konsumieren muss oder notgedrungen zu Hause.

Auch dieser Mangel ließe sich aber beheben, indem man wie von Wolff ebenfalls vorgeschlagen den Betrieb einer Rauchergaststätte "von einer Genehmigung abhängig" macht. Bei einer solchen Lizenz ließe sich zum Beispiel berücksichtigen, ob es in einer Stadt oder sogar einem Viertel genügend vergleichbare Nichtraucherlokale gibt. Und man könnte die Konzession zusätzlich an bestimmte Voraussetzungen knüpfen. Zum Beispiel dass der Wirt eine leistungsfähige Lüftung einbaut - was etliche Kneipenbesitzer schon vor Inkrafttreten der Nichtraucherverbote gemacht hatten.

Um ein ausreichendes Angebot an qualmfreien Lokalen sicherzustellen, hält es Wolff sogar für denkbar, Nichtrauchergaststätten staatlich zu fördern. Und zwar über eine Abgabe, die von den Betreibern der Raucherlokale erhoben wird. Der "mögliche Verwaltungsaufwand" rechtfertigt es Wolff zufolge jedenfalls nicht, eine "die Grundrechte geringer belastende Regelung" zurückzustellen. Denn der Staat könnte ja auch diesen Aufwand auf die Gaststättenbetreiber abwälzen.

Konsequent wäre ein Rauchverbot zu Hause

Wollte man ein gänzlich ausnahmsloses Rauchverbot erreichen, wie es vor allem die Nichtraucher-Vertreter bei der Verhandlung in Karlsruhe forderten, ließe sich das zwar ebenfalls mit dem Nichtraucherschutz begründen. Denn solange es irgendwo Raucherräume in Kneipen gibt, muss man eben immer auch den Gruppenzwang für Nichtraucher einkalkulieren. Dann müsste man allerdings konsequenterweise auch das Rauchen zu Hause verbieten.

Denn im Familien- und Freundeskreis sind die Gruppenzwänge wohl kaum geringer. Ein derart weitgehender Eingriff in die Privatsphäre könnte dann allerdings doch über das verfolgte Ziel hinausschießen - oder, wie es im Juristendeutsch heißt, das "Übermaßverbot" verletzen.

Im Prinzip könnte der Nichtraucherschutz vielleicht sogar auf eine Variante hinauslaufen, die nicht geplant war, sich aber in Bayern nolens volens als relativ praktikabel erwiesen hat: die Einrichtung von Raucherclubs mit Mitgliedsausweis und Eingangskontrolle. Jedenfalls dann, wenn dies streng umgesetzt wird, wären der Organisationsaufwand und die abschreckende Wirkung auf Nichtraucher vermutlich so hoch, dass es sich jeder Wirt gut überlegen müsste, bevor er zu einem solchen Schritt greift.

Wenn die Raucherclubs nicht überhand nehmen, wäre genau das erreicht, was auch Verfassungsgerichtspräsident Benda vorschwebte - wenn auch auf großzügigerem Wege: "So würden die feindlichen Brüder voneinander getrennt, und jeder Gast könnte sich frei entscheiden, ob er ohne oder mit Rauch speisen will."



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