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Urteil zum Sondergremium Rüffel für die Euro-Retter

Es ist ein Sieg für den einfachen Abgeordneten: Das Verfassungsgericht sieht im Sondergremium des Bundestags einen Verstoß gegen das Grundgesetz. Die Parlamentarier sollen künftig mehr Einfluss bei der Euro-Rettung bekommen, verlangen die Karlsruher Richter.

Eigentlich sollten Bundesregierung und Bundestag längst wissen, was das Bundesverfassungsgericht davon hält, wenn in europäischen Fragen die Rechte der Abgeordneten beschnitten werden sollen: nicht viel.

So war es schon beim Urteil zum Europäischen Haftbefehl, zum EU-Reformvertrag von Lissabon und zum ersten Euro-Rettungsschirm. Und so ist es auch jetzt, im Urteil zum erweiterten Euro-Rettungsschirm (EFSF). Während es beim vorherigen Rettungsschirm-Verfahren noch um das "Ob" der Parlamentsbeteiligung ging, sagte Bundesverfassungsgerichtspräsident Andreas Voßkuhle in seiner Einführung zur Urteilsverkündung, mussten sich die Verfassungsrichter jetzt mit dem "Wie" der Parlamentsbeteiligung auseinandersetzen.

Ihre klare Ansage: Der Bundestag darf seine "haushaltspolitische Gesamtverantwortung" auch im Rahmen von zwischenstaatlichen Mechanismen wie dem Euro-Rettungsschirm nur bei Vorliegen ganz besonderer Gründe auf ein kleineres Gremium übertragen. Beschlüsse über wesentliche haushaltspolitische Fragen, so die Botschaft, dürfen nicht generell in Hinterzimmern des Parlaments getroffen werden. Nur wenn es gar nicht anders geht, wenn quasi die Befassung des gesamten Parlaments den Erfolg der Maßnahme von vornherein vereiteln würde, ist auch die Beschlussfassung durch ein kleineres Gremium überhaupt denkbar.

Wieder einmal waren es also zwei Abweichler - die SPD-Abgeordneten Peter Danckert und Swen Schulz - , die gegen die Beschlüsse des Bundestages und ihrer eigenen Fraktion wichtige Abgeordnetenrechte erkämpfen mussten. Man habe schon manchmal den Eindruck, so Danckert nach der Urteilsverkündung, dass die Abgeordneten "sich von den Fraktionsführungen in eine bestimmte Richtung drängen lassen". Er habe sich dagegen das Recht herausgenommen, die Frage der Parlamentsbeteiligung "eigenständig zu prüfen".

Verfassungsrechtler Oliver Sauer vom Centrum für Europäische Politik in Freiburg sieht durch das Urteil die Politik düpiert. "Wieder einmal musste das Verfassungsgericht dafür sorgen, dass die Rechte des Bundestagsabgeordneten gestärkt werden", sagt er. "Karlsruhe verhindert, dass die Euro-Rettung weitgehend unter Ausschluss der parlamentarischen Öffentlichkeit verhandelt wird."

Das Bundesverfassungsgericht ist jedoch nicht ganz unschuldig daran, dass die Bundesregierung - und die breite Mehrheit des Bundestags - die parlamentarischen Entscheidungsbefugnisse im Rahmen des EFSF auf ein aus nur neun Bundestagsabgeordneten bestehendes Gremium übertragen wollten. Denn in ihrem Urteil vom 7. September 2011, zum ersten Euro-Rettungsschirm, mahnten die Verfassungsrichter lediglich an, dass die Bundesregierung vor der Übernahme von Gewährleistungen verpflichtet sei, die vorherige Zustimmung des Haushaltsausschusses einzuholen - und das auch nur dann, wenn dem keine "zwingenden Gründe" entgegenstehen. Folglich, so die Schlussfolgerung von Bundesregierung und der Parlamentsmehrheit, könnte in Fällen, in denen eine Befassung des Haushaltsausschusses aus zwingenden Gründen nicht möglich sei, auch ein noch kleineres Gremium für zuständig erklärt werden.

Nun machte das Verfassungsgericht aber deutlich, dass das keinesfalls so großzügig gemeint war: Das Gericht habe sich dabei nur auf den konkreten Fall einer "besonders gelagerten", an detaillierte Voraussetzungen und "zeitlich eng befristeten Gewährleistungsübernahme" bezogen, betonte der nun als Berichterstatter zuständige Verfassungsrichter Peter M. Huber. Soweit Abgeordnete durch "Übertragung von Entscheidungsbefugnissen" auf einen "beschließenden Ausschuss" von der Mitwirkung an der parlamentarischen Entscheidungsfindung ausgeschlossen werden sollten, so ein Leitsatz des Urteils, sei dies "nur zum Schutz anderer Rechtsgüter mit Verfassungsrang und unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig".

Große Anerkennung der Richter für die beiden Kläger

Dass die Beschlüsse zur Euro-Rettung wegen regelmäßig vorliegender "Eilbedürftigkeit" von dem Neuner-Gremium zu treffen seien, ließen die Verfassungsrichter so nicht gelten. Weder im Gesetzgebungsverfahren noch in der mündlichen Verhandlung vor dem Verfassungsgericht, so die Richter, seien "Gründe erkennbar geworden, deretwegen ein 'kleinstmögliches' Gremium notwendig sein soll, um besonders rasch zusammentreten zu können". Im Klartext: Die Vertreter von Regierung und Bundestag haben dazu keine stichhaltigen Argumente präsentiert. Im Gegenteil: Da das Gremium ohne Stellvertreter auskommen solle, wäre es beschlussunfähig, wenn nur wenige Mitglieder verhindert sind - so dass dessen Befassung, wie die Verfassungsrichter leicht süffisant anmerkten, "einer besonderen Eilbedürftigkeit gerade zuwider liefe". Und selbst wenn es einmal eilbedürftige Konstellationen gäbe, so die Verfassungsrichter, käme "allenfalls die Befassung des Haushaltsausschusses in Betracht".

Auch die im Gesetz ebenfalls angeführte Wahrung der "Vertraulichkeit" genüge in aller Regel nicht, um solche Entscheidungen auf ein kleineres Gremium zu delegieren: Denn diese lasse sich auch mit der vom Bundestag erlassenen "Geheimschutzordnung", deren Verletzung strafbar ist, für "die allermeisten Fallgestaltungen" ausreichend sichern. Eine Ausnahme erkannten die Verfassungsrichter dann aber doch an: nämlich dann, wenn über Maßnahmen entschieden werden muss, bei denen "nicht nur der Inhalt der Beratung, sondern auch die Tatsache der Beratung und der Beschlussfassung an sich" geheim gehalten werden müsse, um den Erfolg einer Maßnahme "nicht von vornherein unmöglich zu machen".

Konkret billigten die Richter das aber nur für den Ankauf von Staatsanleihen auf dem sogenannten Sekundärmarkt, weil "ein Bekanntwerden auch nur der Planung eine solchen Notmaßnahme geeignet wäre, den Erfolg derselben zu vereiteln". Da deshalb schon die Vorbereitung einer solchen Notmaßnahme "absoluter Vertraulichkeit" unterliegen müsse, liegt es auf der Hand, dass selbst die Befassung des Haushaltsausschusses "Risiken birgt", angesichts der mit der Einladung seiner 42 Mitglieder verbundenen umfangreichen organisatorischen Vorbereitungen.

Und auch an der Zusammensetzung des Neuner-Gremiums hatte das Gericht etwas zu bemängeln: Zwar habe die gesetzliche Regelung den Grundsatz der "Spiegelbildlichkeit" gewahrt - dass also alle Fraktionen entsprechend ihrer Größe, jedenfalls so weit möglich, auch in einem verkleinerten Gremium des Bundestags abgebildet sein müssen. Allerdings habe der Bundestag bei der Wahl der Ausschussmitglieder gegen diese Anforderung verstoßen, weil die CDU/CSU-Fraktion auf einen der ihr zustehenden vier Sitze verzichtete und damit der FDP einen zusätzlich Sitz zukommen ließ.

Die Richter fällten ihr Urteil einstimmig

Zwar wird das selbst von Mitgliedern der Opposition für wenig bedenklich gehalten. Solche Geschenke seien "in der Parlamentspraxis schon lange üblich", erklärte der Grünen-Abgeordnete Volker Beck nach der Urteilsverkündung. Dem Parlament dürfte es aber in Zukunft sehr schwer fallen, sich im Konsens aller Fraktionen um verfassungsrechtliche Vorgaben herumzumogeln.

Denn die Verfassungsrichter machten in ihrem Urteil deutlich, dass die Abgeordnetenrechte untrennbar mit dem Wahlrecht der Bürger verbunden sind. "Differenzierungen in Bezug auf den Abgeordnetenstatus", so die Richter, unterlägen daher denselben Anforderungen, die sich auch aus dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit ergäben. Sie bedürften daher "eines besonderen Grundes, der durch die Verfassung legitimiert und von einem Gewicht ist, das der Gleichheit der Abgeordneten die Waage halten kann". Diese Forderung ist in dieser Form ein Novum, und erhält auch deswegen besonderes Gewicht, weil das Verfassungsgericht dies ausdrücklich mit einer "strengen verfassungsgerichtlichen Kontrolle" unterlegt.

Die Verfassungsrichter - die wegen zweier Richterwechsel diesmal nur zu sechst entscheiden konnten - fällten ihr Urteil "einstimmig". Das zeigt, dass Voßkuhles Senat auch künftig bei dieser Linie bleiben wird. Auch wenn das Urteil den ständigen europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), dessen Prozedere und Bedingungen zur Zeit ausgehandelt werden, nicht ausdrücklich erwähnt, ist doch klar, dass auch für die Beteiligung des Bundestags an diesem neuen Mechanismus nichts anderes gelten kann.

Denn ausdrücklich spricht das Urteil davon, dass diese Grundsätze "auch bei der Wahrnehmung der haushaltspolitischen Verantwortung" in einem "System intergouvernementalen Regierens" gelten. Dadurch, so der Göttinger Völkerrechtler Frank Schorkopf, sei "auch alles einbezogen, was außerhalb der Strukturen der Europäischen Union geschieht" - also etwa der geplante Fiskalpakt, der Euro-Plus-Pakt, und eben auch der Stabilitätsmechanismus ESM. Damit werde durch dieses Urteil auch bei der Ausgestaltung des künftigen ESM "einer Vernachlässigung der parlamentarischen Mitbeteiligung ein Riegel vorgeschoben".

Wie groß die Anerkennung der Richter für die beiden Kläger war, die sich als einzige ihre parlamentarischen Rechte auch von der Mehrheit nicht nehmen lassen wollten, zeigt die sogenannte Kostenentscheidung am Ende des Urteils. Wer in welcher Höhe seine Anwalts- und Verfahrenskosten zu tragen hat, ist bei Verfassungsbeschwerde-Verfahren ein Zeichen für das Maß von Sieg oder Niederlage.

Wenn, wie hier, im sogenannten Organstreit die Vertreter von Staatsorganen gegeneinander klagen, hat dagegen normalerweise jede Seite ihre Kosten zu tragen - egal, wie die Sache ausgeht. Dass der Verlierer dem Sieger auch im Organstreit seine Kosten erstatten muss, kommt "nur ausnahmsweise in Betracht", wenn es aus besonderen Gründen angemessen ist, so das Verfassungsgericht: "Dies ist her der Fall."

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