Kontrolle der Regierung Die Skandal-Ausschüsse

Der Skandal um Wirecard soll in einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestags aufgeklärt werden. Wie arbeitet so ein Gremium? Und was kann es leisten?
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Der Antrag steht, der Untersuchungsausschuss zur Wirecard-Affäre kann kommen. Es braucht Aufklärung im Finanzskandal um den Zahlungsdienstleister, darüber sind sich FDP, Grüne und Linke einig. Wer wusste wann von den Milliarden-Scheinbuchungen? Was lief schief? Um solche Fragen zu beantworten, zieht die Opposition im Bundestag nun ihr, wie es heißt, schärfstes Schwert der parlamentarischen Kontrolle.

Wenn Kleine und Große Anfragen, Fragestunden oder Anhörungen von Regierungsvertretern nicht reichen, um Licht ins Dunkel zu bringen, sind parlamentarische Untersuchungsausschüsse häufig das letzte Mittel. Damit die Minderheit auch zum Zuge kommt, braucht es für den Antrag je nach Landes- und Bundesparlament nur ein Viertel oder ein Fünftel der Abgeordneten.

Zu den regelmäßigen Sitzungen treffen sich Abgeordnete aller vertretenen Fraktionen, entsprechend der Mehrheitsverhältnisse im Parlament. In der Regel bestehen die Ausschüsse aus 5 bis 15 Mitgliedern, wie eine SPIEGEL-Auswertung aller seit 1946 in Deutschland eingesetzten U-Ausschüsse ergibt. Die Anzahl der Sitzungen variiert je nach Komplexität des Themas - in seltenen Fällen sind es unter zehn oder über 100 Treffen.

Das Gremium soll Affären, Ursachen von Katastrophen oder Missstände aufklären. Dafür hat es besondere Rechte. Auf der Suche nach einem politischen Verantwortlichen laden die Mitglieder Zeugen vor und lesen teilweise als geheim eingestufte Akten. Bei unwahren oder grundlos verweigerten Aussagen drohen Geld- oder Haftbußen. Teilweise hören Abgeordnete, meist in öffentlichen Sitzungen, mehr als 100 Zeugen. Allein im Ausschuss zum VW-Abgasskandal kamen gut 2400 Beweisakten zusammen.

Konkrete Untersuchungsfragen grenzen das Thema ein. Der aktuell tagende Maut-Ausschuss im Bundestag zum Beispiel soll unter anderem klären, wer welche finanziellen Risiken mit der gescheiterten Pkw-Maut auf deutschen Autobahnen eingegangen ist.

Wichtig zu wissen: Ein Untersuchungsausschuss hat zwar gewisse Ähnlichkeiten mit einem Gericht, aber kann niemanden bestrafen. Der Ausschuss spricht kein Urteil und hat nicht die Macht, jemanden zu entlassen. Aber er kann die Beweislast und den medialen und politischen Druck so stark erhöhen, dass dies Folgen der Untersuchung sind.

Ein Beispiel dafür ist der Rücktritt des Bundestagspräsidenten Rainer Barzel (CDU) 1984 nach seiner Vernehmung durch den Flick-Untersuchungsausschuss. Damals wurde der Vorwurf laut, auch Barzel sei in die Spendenaffäre um Zuwendung der Industrie an Parteien verwickelt. Politische Einflussnahmen nach Zahlungen an eine Anwaltskanzlei, für die er tätig war, ließen sich jedoch nicht bestätigen. Schon vor der Befragung durch den Ausschuss war Bundeswirtschaftsminister Otto Graf Lambsdorff (FDP) zurückgetreten - ihm drohte allerdings auch ein Gerichtsverfahren.

Trotz all der Vorteile und vergleichsweise geringen Hürden berufen Parlamente im Schnitt nur zwei Untersuchungsausschüsse pro Wahlperiode ein. Bisher traten in allen Landesparlamenten und im Bundestag insgesamt 523 Gremien zusammen. Allein auf Bundesebene gab es bisher 62 Ausschüsse, wobei sich 16 aus dem Verteidigungsausschuss heraus entwickelten. Bei Themen zur Bundeswehr oder zur Verteidigung hat dieser ständige Ausschuss als einziger die Befugnis, sich zum Untersuchungsausschuss zu wandeln. In der aktuellen Wahlperiode musste so auch Ursula von der Leyen (CDU), frühere Verteidigungsministerien, zur sogenannten Berateraffäre aussagen.

Spendenskandale, Steuerbetrug, Spionagefälle, Anschläge und Amtsmissbrauch sind klassische Untersuchungsthemen. Dass Parlamente in manchen Jahren mehr Sonderausschüsse einsetzen als in anderen, hängt auch damit zusammen, dass diese mit Ende der Legislaturperiode automatisch auslaufen und in der folgenden neu beantragt werden müssen. Je früher ein Ausschuss zusammentritt, desto mehr Zeit bleibt ihm. Üblich sind Laufzeiten zwischen einem und drei Jahren.

Besonders in der ersten Wahlperiode der Parlamente schien das Kontrollinstrument gefragt. Die alten Bundesländer arbeiteten Nachwirkungen des Nationalsozialismus auf, die neuen Bundesländer jene der DDR. Strategische Überlegungen führten dann zu einem Rückgang der Zahlen, sagt Sven Siefken, Politikwissenschaftler an der Martin-Luther-Universität Halle: "Das Parlamentsverständnis hat sich verändert und die Abgeordneten haben festgestellt, es bringt nichts, zu jedem Skandälchen einen Untersuchungsausschuss einsetzen."

Mit dem Einzug der Grünen und der Linken als neue Oppositionsparteien stieg die Zahl in den Achtziger- und Neunzigerjahren wieder an. Im vergangenen Jahrzehnt bildeten die bundesweit 13 Ausschüsse zum sogenannten Nationalsozialistischen Untergrund (NSU) und die vier Gremien zum Terroranschlag am Berliner Breitscheidplatz Untersuchungsschwerpunkte.

Der Aufwand muss sich lohnen

Parteien überlegen sich die Einsetzung also gut, denn so ein Ausschuss kostet Ressourcen. Abgeordnete arbeiten sich ins Thema ein, stellen andere Arbeiten zurück. Die Opposition hofft, dass allein die Drohung die Regierung kooperativer macht. Von insgesamt 440 Untersuchungsausschüssen, bei denen die antragstellenden Fraktionen vorliegen, war in 71 Prozent der Fälle die Opposition alleiniger Antreiber einer Untersuchung.

Wenn Regierungsfraktionen eine parlamentarische Untersuchung beantragen, dann oft, um frühere Skandale aufzurollen, als sie selbst noch in der Opposition saßen. Oder aber eine Affäre wird in der Öffentlichkeit immer intensiver diskutiert, Rücktrittsforderungen werden laut: "Wenn Abgeordnete das Gefühl haben, der Zug fährt ab, dann kann es sinnvoll sein, sich an die Spitze der Bewegung zu setzen", erklärt Siefken.

Für den Politikwissenschaftler geht es nur in wenigen Fällen vordergründig um detaillierte Sachfragen. Untypisch seien etwa die Ausschüsse zum NSU und zur National Security Agency (NSA) gewesen. Letzterer fand zum Beispiel Belege dafür, dass der Bundesnachrichtendienst europäische Partner ausgespäht hat.

Deutlich häufiger stehe dem objektiven Erkenntnisgewinn aber Symbolpolitik gegenüber. Siefken nennt als Beispiel den Edathy-Untersuchungsausschuss, bei dem es unter anderem darum ging, ob und durch wen der frühere SPD-Abgeordnete Sebastian Edathy von Ermittlungen wegen Kinderpornografie-Vorwürfen gegen ihn erfuhr, sowie den Visa-Ausschuss, in dem die Aussagen des früheren Außenministers Joschka Fischer ausnahmsweise sogar live übertragen wurden.

Die Regierung möchte in solchen Fällen zeigen, dass sie Missstände offen angeht. Die Opposition präsentiert sich als Problemlöser und will ihrem Gegner schaden. Doch Siefken betont: Auch symbolische Untersuchungen könnten am Ende Grundlage für Veränderungen und neue Gesetze sein.

Untersuchungsausschüsse sollen also Skandale aufarbeiten und Öffentlichkeit erzeugen. Aber wie selten sich das Parlament einig über die Ergebnisse ist, zeigt das Beispiel NSU: Im Bundestag verständigten sich erstmals in der Geschichte nach über 50 Untersuchungen alle Fraktionen auf einen Großteil der Schlussfolgerungen. In den allermeisten Fällen dagegen beschreiben die mittlerweile Roman-dicken Abschlussberichte zwar die Fakten, aber Bewertungen und Empfehlungen will jede Partei selbst geben.

Solch abweichende Beurteilungen sind auch im Fall Wirecard denkbar. Das Image des großen Aufklärers ist für eine Partei im Wahlkampfjahr von Vorteil. Kein Wunder also, dass nach prominenten Zeugen wie Angela Merkel oder Olaf Scholz gerufen wird. Bis zum Juni, so hofft die Opposition, soll der Abschlussbericht vorliegen - wenige Wochen vor der Wahl.

Woher stammen die Daten?

Die Daten zu den einzelnen Untersuchungsausschüssen stammen aus Abschlussberichten, Zwischenberichten, Anträgen und Parlamentsprotokollen aller 16 Landesparlamente sowie des Bundestags. Dabei wurden nur die Ausschüsse berücksichtigt, die sich auch tatsächlich konstituiert haben und nicht nur vom Parlament eingesetzt wurden.

Für die thematische Auswertung entstand ein eigens entwickeltes Kategoriensystem, das sich vordergründig an den Zuständigkeiten verschiedener Ministerien orientiert.

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