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REGIERUNG »Die Idee ist grundfalsch«

Unions-Fraktionschef Wolfgang Schäuble gilt als möglicher Kanzler einer CDU-geführten großen Koalition. In seinem neuen Buch »Und sie bewegt sich doch« plädiert der Politiker aber gegen eine gemeinsame Regierung der großen Volksparteien. Auszüge:
aus DER SPIEGEL 25/1998

Schritt für Schritt Politik zu machen ist glanzlos und mühsam im Vergleich zu den scheinbar glasklaren großen Entwürfen. Doch kleine Bewegungen in die richtige Richtung sind immer noch besser als trotziges Beharren auf der umsetzungsresistenten reinen Lehre.

Das Bekenntnis zum reformistischen Ansatz in der Politik ist aber nicht nur sachgemäß im Sinne der Vernunft; und es ist nicht nur der richtige Weg, um Mäßigung, Ausgleich und innere Stabilität zu gewährleisten. Der bescheidene Ansatz reflektiert auch die begrenzten Gestaltungsmöglichkeiten der Politik. Er ist damit die Bedingung einer Ordnung der Freiheit schlechthin, die nicht nur das angemessene Ethos einer humanen Gesellschaft begründet, sondern die auch am besten geeignet ist, Effizienz, Motivation, Kreativität, Innovations- und Anpassungsfähigkeit freizusetzen.

Allerdings sind wir gegenwärtig recht weit von einem solchermaßen erwünschten Zustand entfernt. Als ein großes Problem erweist sich dabei auch, daß die seit den sechziger Jahren immer wieder thematisierte »Herrschaft der Verbände« sich zwar verändert hat, jedoch in ihrem Grundübel nicht beseitigt ist. Nun liegt die Legitimation von Interessenverbänden natürlich gerade darin, daß sie die spezifischen Belange ihrer Klientel möglichst effektiv zu bündeln und durchzusetzen versuchen müssen. Dieses aber in der Rücksichtslosigkeit egomanischer Beutezüge zu betreiben, ohne Blick für den Gesamtzusammenhang, der doch erst die Partizipation von Verbänden ermöglicht, ist unverantwortlich.

Und die demokratietheoretische Arbeitsteilung, daß Interessenverbände nur partikulare Interessen besorgen, die Politik hingegen für das »bonum commune« zuständig ist, funktioniert heute schlechter denn je, weil in unserer Medienwelt auch interessengeleitete Kritik ungleich stärker transportiert wird als Zustimmung, das Vertrauen in Politik aber eher abgenommen hat.

Bislang hat es nicht viel geholfen, daß die Ursachen der retardierenden Elemente allgemein bekannt und zwischen den unterschiedlichen politischen Parteiungen eigentlich nicht einmal grundsätzlich um-

stritten sind. Doch wenn es ernst wird und es darum geht, die notwendigen Strukturreformen einzuleiten, die Eigeninitiative und Freiheit einengende Regulierungsdichte auszudünnen, das Verhältnis zwischen den verschiedenen Ebenen unseres Staates neu zu gestalten, hoheitliche Tätigkeit subsidiär zu verlagern, immer dann zucken viele zurück und suchen bequemere Wege.

Ein schönes Beispiel bietet der alle Wochen wieder erklingende Ruf nach einer großen Koalition, die allein die notwendigen Reformen auf den Weg bringen könne. Hierzu ist zunächst einmal anzumerken, daß kein vernünftiger Mensch eine große Koalition ausschließen sollte, sofern sich im Verfassungsbogen keine andere parlamentarische Mehrheit rechnet. Aber so sind die Spekulationen über oder der Wunsch nach einem Bündnis der großen Parteien ja auch nicht gemeint. Vielmehr stecken dahinter drei Ideen, die ich für grundfalsch halte und die allesamt das besonders in Deutschland so stark ausgeprägte, vorpolitische Bedürfnis nach übergroßer Harmonie und stickigem Konsens à la Wilhelm II. widerspiegeln.

Am problematischsten ist der Anschlag, den eine große Koalition auf das Prinzip des Wettbewerbs bedeutet. Für die Politik gilt das gleiche wie für Wirtschaft und Gesellschaft: Konkurrenz belebt das Geschäft, die besseren und innovativeren Lösungen finden sich immer im Prozeß des Wettstreits um die bessere Idee. Eine große Koalition hingegen brächte vielleicht kurzfristig die Erträge eines Kartells, mittel- und langfristig aber mit Sicherheit alle Nachteile der Kartellierung: die Abtötung der Kräfte der Kreativität und der produktiven Anstrengung. Dies bliebe unter den Bedingungen unserer gegenwärtig vielgestaltigen Parteienlandschaft im übrigen auch nicht ohne Folgen für die eine solche Koalition tragenden Partner.

Das Beispiel des Berliner Senats oder der österreichischen SPÖ/ÖVP-Regierung zeigt, daß aus großen Koalitionen sehr schnell kleine Koalitionen werden können, wenn eine hinreichende Zahl von Menschen das Gefühl bekommt, ein solches Mehrheitsbündnis schreite nicht voran, sondern belauere und blockiere sich bis hin zur Bewegungsunfähigkeit. Der Akzeptanzschwund schlägt sich unmittelbar in den Ergebnissen der Demoskopie nieder.

Tendenziell begünstigen große Koalitionen außerdem das Anschwellen radikaler Opposition, den Aufwuchs extremistischer Parteien und eine Verlagerung der politischen Vertretungsmacht in außerparlamentarische Formen. Im Endergebnis spricht also vieles dafür, daß einem kleinen politischen Ertrag eine große Destabilisierung, vielleicht sogar eine dauerhafte Beschädigung unserer parlamentarisch-demokratischen Ordnung gegenüberstünden.

Irreführend ist, zweitens, auch die Behauptung, daß die zur Bewältigung großer Probleme nötigen Entscheidungen große parlamentarische Mehrheiten haben sollten. Der Blick auf die Geschichte der Bundesrepublik legt eher den umgekehrten Schluß nahe. Ob Adenauers Westpolitik oder Brandts Ostpolitik, ob Einführung und Umsetzung der Marktwirtschaft oder Durchsetzung des Nato-Nachrüstungsbeschlusses: Viele der wichtigsten Weichenstellungen und Zukunftsentscheidungen in Nachkriegsdeutschland sind mit knappen Mehrheiten zustande gekommen. Und sie waren nicht nur trotzdem richtig, sondern auch dauerhaft tragfähig.

Drittens wird gemutmaßt, daß eine große Koalition bei unterschiedlicher Mehrheitsverteilung in Bundesrat und Bundestag die sich daraus ergebende Blockadeversuchung zerstreuen und bestehende Blockaden aufbrechen könne. Soweit es sich dabei um rein parteipolitisch motivierten Mißbrauch einer Sperrmöglichkeit handelt, mag das realistisch erscheinen.

Doch auch gegen diese Annahme spricht die historische Erfahrung. Trotz des Bündnisses aus CDU/CSU und SPD gelang es Ende der sechziger Jahre nicht, die eigentlich geplante umfassende Finanzreform zu verabschieden. Mit letzter Anstrengung, kurz vor den Bundestagswahlen 1969, drückte man lediglich eine Rumpfreform durch das Gesetzgebungsverfahren. Den großen Wurf verhinderten indes die Länder, die ungeachtet der Parteizugehörigkeit ihrer Regierungen einigermaßen geschlossen gegen die gleiche Farbenformation im Bundestag standen.

Fast alles spricht dafür, daß wir diese historische Erfahrung ein weiteres Mal machen würden. Das liegt zum einen daran, daß die Länder sich heute noch mehr als in früheren Zeiten in schwerbefestigten Bastionen einer Besitzstandskultur eingerichtet haben, die nicht so sehr der Verteidigung gesetzgeberischer Kompetenzen dienen - dafür könnte man noch Verständnis haben -, sondern in Zeiten enger Haushaltsspielräume für alle öffentlich- rechtlichen Gebietskörperschaften der Durchsetzung ihrer finanziellen Interessen zu Lasten des Bundes, nach dem ebenso eingängigen wie für die Gemeinschaft gefährlichen Prinzip, daß einem das Hemd allemal näher ist als der Rock.

Zweitens sind die Begehrlichkeiten der Länder, grundsätzlich im Bund mitzumischen, größer geworden. Wenn sich heute Mitglieder von Landesregierungen rühmen, in Kabinettssitzungen mehr als die Hälfte der Zeit über bundes- und europapolitische Themen zu sprechen, so stellt sich die Frage, ob sie ihrer Aufgabe zu Hause angesichts der Lust zum Mitregieren in Bonn und Brüssel noch gerecht werden.

Bundesrecht bricht Landesrecht, so bestimmt es das Grundgesetz. Aber, die Mütter und Väter unserer Verfassung waren in den Beratungen in Herrenchiemsee und beim Parlamentarischen Rat auch weise genug, den Ländern überall dort ein Mitspracherecht einzuräumen, wo ihre Interessen durch Bundesgesetzgebung berührt waren. Daher gibt es seit Beginn der Bundesrepublik Gesetze, die zustimmungspflichtig durch die Vertretung der Länder, also den Bundesrat, sind.

Diese zweifellos sinnvolle Regelung ist, darauf hat (der Verfassungsrichter -Red.) Dieter Grimm eindrucksvoll hingewiesen, in den vergangenen Jahrzehnten schleichend ausgedehnt worden. Das Grundgesetz sah ursprünglich in dreizehn Fällen die Zustimmung des Bundesrats vor. Bis 1980 hatte sich diese Zahl schon verdreifacht. Das Bundesverfassungsgericht ist an dieser Entwicklung nicht unschuldig, hat es doch festgestellt, daß eine einzige zustimmungspflichtige Vorschrift in einem Gesetzeswerk ausreicht, um es insgesamt zustimmungspflichtig zu machen. Diese Rechtsprechung und eine Reihe von Verfassungsänderungen, bei denen die Länder neue Zustimmungspflichten durchgesetzt haben, sind dafür verantwortlich, daß heute fast zwei Drittel aller vom Bundestag verabschiedeten Gesetze die Zustimmung des Bundesrats benötigen.

Die verfassungspolitisch unerfreuliche Pointe dabei ist: Die Zustimmungsrechte des Bundesrats, die ja nicht in unterschiedlich nutzbarer Weise den einzelnen Ländern, sondern der Ländergesamtheit zugute kommen, bedeuten im Ergebnis nicht vermehrte Eigenständigkeit der Län-

der, sondern vermehrter Ländereinfluß auf die Bundespolitik. »Soweit das Zustimmungsrecht des Bundesrats reicht«, resümiert Grimm, »kann die Bundesratsmehrheit die Politik der Bundestagsmehrheit blockieren.«

Die scheinbar bequeme Lösung einer großen Koalition im Bund würde an dieser Schwierigkeit nichts ändern. Eine Koalition könnte noch so groß sein - wenn die wichtigste aller politischen Strukturreformen, nämlich die Neuregelung des Bund-Länder-Verhältnisses, angegangen würde, bliebe die Aussicht, die Zustimmungsbastion der Länder zu schleifen, vermutlich dennoch gleich Null.

Also muß die Lösung in anderer Richtung gesucht werden, und die betrifft unser föderales Grundverständnis. Wie sehr die Verwirrung fortgeschritten, ja, wie grundverkehrt der gegenwärtig vorherrschende Denkansatz ist, zeigt bereits der Umgang mit dem Begriff des Föderalismus. Es hat sich nämlich eingebürgert, hierunter nur die Selbstbehauptung der Bundesländer gegen den Bund zu verstehen.

Schon vom Wortsinn her müßte es genau umgekehrt sein. Denn Föderalismus bedeutet nicht, daß die Länder dem Bund Kompetenzen abringen, sondern einen Zusammenschluß der Länder zum Bund, zu einer Föderation, der die alle Länder gleichermaßen interessierenden, nur gesamt- oder bundesstaatlich organisierbaren Aufgaben und Vorhaben aus eigenem Recht obliegen sollten.

Von diesem Ideal haben wir uns weit entfernt. Dort, wo es sinnvoll wäre, den Bund durch Verantwortungsübertragung auf die Länder zu entlasten, sperren sich diese. Statt dessen regieren die Länder über den Bundesrat voller Mißtrauen gegenüber dem Bund immer mehr in Bereiche hinein, die von der Sache gar nicht anders als durch Bundessouveränität zu lösen wären.

Aber einseitige Schuldzuweisungen sind nicht angebracht, da auch der Bund seinen Anteil am Durcheinander des föderalen Systems hat. Die fatale Ausweitung des Katalogs der konkurrierenden Gesetzgebung hat der Bund letztlich nur um den Preis erweiterter Zustimmungsrechte der Länder erreichen können. Und auch im Verteilungskampf zwischen Bund und Ländern ist es nicht immer der Sinn für föderale Funktionszusammenhänge, der die Auseinandersetzungen prägt.

Der Umstand, daß viele Bundesgesetze von den Bundesländern und nicht vom Bund vollzogen werden müssen, trägt gleichfalls nicht zu einer Auflösung des immer komplizierter verstrickten Wirrwarrs bei. Hier hat sich insbesondere durch die Neigung rot-grüner Landesregierungen, aus politischen Gründen den Vollzug von unliebsamen Gesetzen entweder nur schleppend zu organisieren oder sogar offen Vollzugswiderstand zu leisten, ein Ärgernis ersten Ranges ausgebildet. Die Unverfrorenheit, mit der dabei manchmal die Pflicht zur Bundestreue ignoriert wird, hat insbesondere im Bereich des Atomrechts Kosten in Milliardenhöhe verursacht.

Wo wir heute stehen und was zu tun ist, läßt sich somit knapp zusammenfassen: Unser System des kooperativen Föderalismus steckt in einer Krise. Das Prinzip der gliedstaatlichen Dezentralität als solches hat sich zwar bewährt, und anders als noch in den Krisenzeiten der Weimarer Republik stellt dies niemand in Frage.

Der Reformbedarf ist gleichwohl beträchtlich. Insbesondere die unsaubere Trennung der Zuständigkeits- und Verantwortungssphären von Bund, Land und Kommunen ist zum Problem geworden, die vielfältigen Verschränkungen der Rechtssetzungs- und Entscheidungsbefugnisse sowie der fiskalischen Kompetenzen müssen neu geordnet werden.

Was in der Frühgeschichte der Bundesrepublik noch eine durchaus sinnvolle (Selbst-)Bindung der unterschiedlichen politischen Instanzen durch »checks and balances« auf und zwischen allen Regierungsebenen war, ist nunmehr als Beschränkung der Aktionsmöglichkeiten und unklare Verteilung von Verantwortlichkeiten problematisch geworden.

Keine Instanz, kein einzelnes Gremium, geschweige denn einzelne Personen sind letztverantwortlich und haben Durchsetzungskompetenzen, an deren Umsetzung sie für den Wähler zu messen wären.

Das aktuellste Beispiel ist die vorläufig gescheiterte große Steuerreform, in deren Folge sich alle Beteiligten ohne Furcht vor Widerlegung gegenseitig der Obstruktion bezichtigen konnten. In der Wahrnehmung der Öffentlichkeit war am Ende sogar das Opfer schuld an der Tat: Die allein auf Baisse spekulierende Blockade der SPD-Mehrheit im Bundesrat hat nicht dazu geführt, daß der Stillstand in der Steuerpolitik den Ländern angelastet wurde, sondern der Bundesregierung.

Gerade dieses Beispiel, bei dem es sich nicht nur um eine politische Pokerpartie mit Gewinner und Verlierer handelt, sondern in dem es um eine entscheidende Frage der Zukunftsfähigkeit des Standorts Deutschland geht, offenbart das Elend einer strukturellen Fehlentwicklung im föderalen System. Der Maßstab für das, was getan werden muß, ist dabei einfach und klar.

Denn wenn wir es ernst mit dem Bemühen um eine Ordnung der Freiheit meinen, dann kann auch für die verschiedenen Ebenen unserer Staatlichkeit die Antwort nur Subsidiarität und Eigenverantwortung heißen - was konkret bedeutet: eine bessere Trennung der Aufgaben und Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern, die Wiederherstellung des Zusammenhangs von Zuständigkeit und Folgenverantwortung und damit schließlich auch die Stärkung des Wettbewerbsprinzips im Verhältnis zwischen Bund und Ländern einerseits sowie zwischen den Ländern andererseits.

Eine Reform unseres kooperativen Föderalismus, die diesen Postulaten folgte, würde im übrigen eine entscheidende Stärkung des demokratischen Prinzips bedeuten. Wahlen wären mehr als heute Entscheidungen über die Gesamtausrichtung und Leistungsfähigkeit von regierenden beziehungsweise opponierenden Landesparteien.

Eine derartige Re-Politisierung der Landtagswahlen hätte auch den positiven Nebeneffekt, daß dem Unfug, in jeder Wahl eines Landesparlaments sogleich eine »Testwahl« für den Bund zu betrachten, ein wenig der Boden entzogen würde.

(c) 1998 Siedler Verlag GmbH, Berlin. - Das Buch »Und sie bewegtsich doch« erscheint diese Woche; 256 Seiten; 39,90 Mark.* Im Park des Kanzleramtes.

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