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»Die Könige des Kapitolhügels«

Unkontrollierte Macht in Staat und Industrie: Washingtons große Rechtsanwälte Sie üben, im Rechtsstaat USA, gewaltige, nirgends normierte Macht aus, sie beeinflussen die Gesetzgebung zugunsten ihrer Klientel, der Industrie: große Washingtoner Rechtsanwälte. Einer von ihnen, Lloyd Cutler, beurteilt als Berater Präsident Carters unter anderem die juristischen Fragen des Olympia-Boykotts.
aus DER SPIEGEL 5/1980

Im dunkelgetäfelten Sitzungssaal erstarrte das Publikum, als der Senator den Anwalt annahm. »Ich bin schockiert, daß Sie nicht einmal rot werden«, dröhnte in einem Hearing über die amerikanische Arzneimittelindustrie der demokratische Senator Gaylord Nelson gegen den Anwalt Lloyd Cutler, der kleiner zu werden schien.

Cutler nämlich hatte dem Senatsausschuß gerade wortreich dargelegt, daß es Rechtens sei, wenn die pharmazeutische Firma, die er vertrat, die nachgewiesenen, unter bestimmten Umständen lebensgefährlichen Nebenwirkungen eines ihrer Präparate in ausländischen Anzeigen unterschlage: Die Gesetze dieser Länder verlangten einen solchen Hinweis schließlich nicht ausdrücklich.

Senator Nelson: »Sollte dieses der ethische Maßstab Ihrer Industrie sein, dann sage ich Ihnen Schwierigkeiten voraus. Dieses Land wird eine solche Haltung nicht dulden.«

Das war 1967. Heute überschwemmen amerikanische Firmen noch immer ausländische Märkte mit Medikamenten, die in den USA verboten sind. Und Wirtschaftsanwalt Lloyd Cutler ist keineswegs in Schwierigkeiten geraten. Er vertritt nach wie vor eine Auslese führender amerikanischer Großunternehmen in Washington, unter anderen IBM, General Motors, Ford, American Express oder Kaiser Industries -- und er streitet noch immer für die Arzneimittelindustrie.

Aber nicht nur das: Seit dem 1. Oktober sitzt er im Weißen Haus, als Rechtsberater Jimmy Carters, einer der ganz wenigen mit unmittelbarem Zugang zum Präsidenten, beauftragt etwa damit, Carter in Fragen des Olympia-Boykotts rechtlich zu informieren.

Der Verbraucheranwalt Ralph Nader sah in der Erhebung Lloyd Cutlers zum Präsidentenberater eine »Einladung an die Macht der Korporationen, das Weiße Haus zu übernehmen«; Cutler sei der »personifizierte Interessenkonflikt«.

Nur ein Jahr zuvor hatte sich Jimmy Carter noch ganz ähnlich erklärt: Versehen mit den unermeßlichen Mitteln ihrer Auftraggeber, dienten Anwälte von der Machart Lloyd Cutlers nur einer Minderheit, allenfalls »zehn Prozent des amerikanischen Volkes«.

Er klagte darüber, daß amerikanische Großunternehmen in ihren unablässigen Prozessen gegen den Staat 24 Milliarden Dollar jährlich allein für die Dienste ihrer Anwälte in Washington zahlten -- zwölfmal soviel wie die bedrängte Regierung auf der Gegenseite dafür ausgeben könne. Er bezweifelte, sagte Carter, ob »derart dem Rechtssystem und der Gerechtigkeit für das ganze Volk gedient sei«.

Aber dann revidierte Jimmy Carter nach der Klausur in Camp David im Juli 1978 seinen Führungsstil. Und dabei ließ er sich unter anderem davon überzeugen, daß es wichtig sei, einen dieser von ihm selbst denunzierten Anwälte an Bord zu haben: jemanden, der die seit jeher schütteren Beziehungen seiner Administration zum wirtschaftlichen und politischen Establishment Washingtons, zu den eigentlichen Drahtziehern in der Stadt, pflegen könne.

Lloyd Cutler schien wie gemacht für den Job.

Der Anwalt, ein geborener New Yorker, der sein Jura-Studium mit 21 Jahren magna cum laude an der Yale-Universität abgeschlossen hatte, praktiziert seit den vierziger Jahren in Washington. Seine Firma, Wilmer, Cutler & Pickering, beschäftigt zur Zeit 100 Advokaten. Sie gehört zu einer Gruppe von großen Anwaltsfirmen in der Stadt, die im Auftrag ihrer potenten Klientel die Politik, die hier gemacht wird, derart beeinflussen, daß sie eine »andere Regierung« geworden sind -so der Nader-Schüler Mark Green in seiner grundlegenden, 1978 erschienenen Studie über ihre Rolle.

Da sind, außer Cutlers Firma, Namen wie Covington & Burling, die Kanzlei, der Trumans Außenminister Dean Acheson angehörte und in die er nach seinem Ausscheiden aus dem Amt wieder zurückkehrte. Oder Clifford, Warnke, Glass, McIlwain & Finney, deren Büroräumen an der Connecticut Avenue das Weiße Haus buchstäblich zu Füßen liegt.

Anwalt Clark Clifford ist der Inbegriff einer grauen Eminenz in Washington. Er war seit John F. Kennedy enger Berater sämtlicher Präsidenten, vor allem Verteidigungsminister Lyndon Johnsons, und er gehörte zu jener Gruppe von »Weisen«, die der Präsident im vorigen Sommer ins Weiße Haus gebeten hatte, damit sie ihn in der selbstgeschaffenen Krise wegen der Anwesenheit sowjetischer Truppen auf Kuba berieten.

Da gibt es weiterhin Arnold & Porter oder Hogan & Hartson -- eine Gruppe von rund 30 Anwaltsfirmen insgesamt, die, obwohl die Öffentlichkeit ihre Namen S.136 kaum kennt, das Leben der Amerikaner grundlegend beeinflussen: welche Nahrungsmittel oder Medikamente sie schlucken; wie die Autos beschaffen sind, die sie fahren, und die Luft, die sie atmen, was sie zu lesen und im Fernsehen zu sehen bekommen; welche und wieviel Steuern sie zahlen.

Und diese Tätigkeit der Super-Anwälte vollzieht sich ohne einen Auftrag der Allgemeinheit, ohne daß diese eine Kontrollmöglichkeit hätte, ohne daß die Rolle der geballten Macht im Rechtsstaat USA irgendwo normiert wäre. Sie sind, schrieb die Zeitschrift »The Washingtonian«, die »Könige des Kapitolhügels«.

Zwar gleicht das, was sie zu tun haben, im Grunde den Aufgaben prominenter Wirtschaftsanwälte überall auf der Welt. Wie alle Großunternehmen in den westlichen Industriegesellschaften müssen auch die amerikanischen tagtäglich in einem schwer durchschaubaren Dickicht gesetzlicher Vorschriften lavieren.

Da ist bei Fusionen mit den Anti-Trust-Gesetzen zu rechnen, deren Vollzug das Justizministerium, wenn auch nicht sehr wirksam, beaufsichtigt; Millionenverträge mit dem Pentagon oder anderen Ministerien sind auszuhandeln; einer Springflut neuer Umwelt-, Sicherheits- und Personalbestimmungen (SPIEGEL 41/1979) ist zu begegnen.

In den USA wie überall auf der Welt wird dafür ein Heer von Fachleuten gebraucht. Was aber die Macht der großen Anwälte von der ihrer Kollegen anderswo auf der Welt unterscheidet, ist ihr symbiotisch enges Verhältnis zum Regierungsapparat.

Washingtons »Superanwälte« -- so lautet der Titel einer weiteren Studie über ihre Rolle -- kennen und interpretieren nicht nur die Gesetze und Regierungsvorschriften, sie schreiben sie vielfach mit. Als Anwalt für den Verband der pharmazeutischen Industrie hat Lloyd Cutler zum Beispiel an geschlossenen Senatssitzungen über das erste große Medikamentengesetz in den USA teilgenommen, wobei es ihm gelang -- so ein Anwalt von der Regierungsseite -- den Entwurf »völlig umzudrehen«.

Mit ihren hochqualifizierten, gutbezahlten Mitarbeiterstäben können Washingtons Anwälte jeden Anwalt der staatlichen Seite »ausüberlegen, ausargumentieren, überdauern« (Mark Green).

Das gelingt ihnen vor allem, und darin liegt der Angelpunkt ihres Einflusses, weil sie dem Regierungsapparat während ihrer Karriere selbst meist mehrmals angehörten. Sie pendeln hin und her zwischen öffentlichem Dienst und dem für die Privatwirtschaft, und je öfter sie dieses tun, desto höher steigt ihr Kurswert in beiden Bereichen.

Dieses Wechselspiel, »Drehtür-Prinzip« genannt, ist begründet in der Tatsache, daß der Staatsdienst in den USA traditionell kein sehr hohes Ansehen genießt. Aufstrebende Amerikaner ergreifen selten die Regierungslaufbahn, was zur Folge hat, daß sich der Staat seine Kräfte immer wieder aus der Privatwirtschaft ausborgen muß.

So recht erst in Schwung gekommen ist der Pendelverkehr mit der Gründung der großen amerikanischen Aufsichtsbehörden seit Franklin D. Roosevelts New Deal in den dreißiger Jahren.

Seither hat sich auch die Zahl der Anwälte in Washington vervielfacht: 3700 waren es vor 20 Jahren, rund 17 000 sind es heute, ein Zuwachs von mehr als 350 Prozent. Aus dieser Fülle vielfach besonders fähiger und ehrgeiziger Juristen, die die Aussicht auf glänzende Karrieren in die Bundeshauptstadt zieht, rekrutiert sich ein Großteil der Mitarbeiter für neugegründete Aufsichtsbehörden oder der Kandidaten für hohe Staatsposten.

Und daraus ergibt sich dann immer wieder eine dem Allgemeinwohl kaum zuträgliche Situation: Männer, die eben noch im Dienst des Staates neue Regierungsauflagen ausgetüftelt haben, lassen sich wenig später von der Industrie anheuern, »um ihr beizubringen, wie man sie umgeht«, so schrieb »The New S.137 Republic« in einem kritischen Kommentar zur Ernennung Lloyd Cutlers.

Die Zeitschrift weiter: »Je mehr Erfahrung (diese Anwälte) in der Regierung gesammelt haben, desto besser können sie ihre Kunden vor ihr verteidigen, desto größer ist auch die Zahl ihrer Kontakte in den Behörden -- was ihnen hilft zu erreichen, was sie wollen.«

Denn sie haben Zugang. Ihre Anrufe werden prompt erwidert. Sie kennen das Terrain. Sie wissen, wer wen mag oder nicht, sie wissen, wie taktiert werden muß, damit man etwas durchsetzt. Und so können sie, sagt John Kenneth Galbraith, »gute Gesetze schon im Entstehen zu Fall bringen oder ihre Ausführung verhindern, alles im Auftrag ihrer reichen Unternehmerklientel«.

Im Klima der Selbstbesinnung nach Watergate wurde in Washington versucht, die verfilzte Grauzone zwischen Regierungsapparat und Privatinteressen freizuräumen und die »Drehtüren« stillzulegen.

Nach dem 1978 beschlossenen Ethics-in-Government Act sollte ehemaligen Beamten für die Dauer von zwei Jahren nach ihrem Ausscheiden aus dem Amt der professionelle Kontakt mit ihren alten Behörden untersagt werden. Doch in dem Ausschuß, der das Gesetz ausfeilte, gab es genug Rechtsanwälte, die Kenntnisse besaßen, die nötigen Schlupflöcher einzubauen.

In einer revidierten Fassung des Gesetzes ist jetzt der Umgang nur in jenen Bereichen verboten, in denen der ehemalige Beamte »persönlich und substantiell« involviert war, was freilich auslegungsfähig ist. Die Drehtür schwingt also weiter.

Dafür sorgt auch die bemerkenswerte soziale und ideologische Übereinstimmung zwischen denen, die in der Regierung Einfluß haben, und den Superanwälten, die mit dem Einfluß handeln.

Sie wohnen in den gleichen teuren Gegenden, sie sehen sich auf den gleichen Partys, sie sprechen die gleiche Sprache. Anders als die großen Anwälte von Wall Street in New York, die meistens Republikaner sind, hat die Zunft in Washington überwiegend demokratische Färbung: Weil es in den letzten fünfzig Jahren weitaus mehr demokratische als republikanische Administrationen gab, haben demokratische Superanwälte bessere Chancen auf immer neue Regierungsposten oder auf immer neue Industrie-Mandate gegen die Regierung.

Lloyd Cutler ist ein Demokrat mit musterhaft liberaler Gesinnung, die er oft unter Beweis gestellt hat, indem er »pro bono publico«, unentgeltlich, »für das öffentliche Wohl«, für die Bürgerrechtsbewegung zum Beispiel, arbeitete.

Für Joseph Laitin, Staatssekretär im Finanzministerium, ist Cutler daher beides zugleich: sowohl ein »korporativer Teufel« als auch ein altmodischer »Liberaler im Stil der dreißiger Jahre«.

Da vertritt Cutler auf der einen Seite »Common Cause«, eine Organisation, die den Bürger vor der Übermacht von Staat und Wirtschaft schützen soll, oder das »Anwaltskomitee für Bürgerrechte«.

Auf der anderen Seite hat er als führender Anwalt der amerikanischen Autoindustrie deren erbitterten Kampf gegen die staatlichen Umwelts- und Sicherheitsvorschriften angeführt.

Seit langem steht zum Beispiel fest, daß der Einbau von Luftsäcken in Autos Menschenleben retten kann. Doch die Autoindustrie hat es geschafft, die gesetzliche Einführung dieser Luftsäcke auf eine ferne Zukunft zu verschieben: in einer rechtlichen Feldschlacht, die im wesentlichen von Lloyd Cutler geführt und gewonnen wurde.

Cutler selbst sieht keinen Gegensatz zwischen seiner liberalen Gesinnung, die den staatlichen Schutz des Allgemeinwohls vor den Profitinteressen der Wirtschaft verlangt, und dem Umstand, daß er sich dann auch wieder für die Durchsetzung eben dieser Interessen verdingt.

Er findet, daß ein Anwalt »jedwede Sache vertreten sollte, für die sich ein schlüssiges und verantwortliches Argument finden läßt« ("The Washington Post"), pragmatisch eingefärbtes Anwalts-Ethos überall auf der Welt.

Im übrigen meint er, daß kaum ein Anwalt »ohne weiteres auf Anhieb feststellen könnte, wo in einem Rechtsstreit über eine Regierungsauflage oder ein neues Gesetz das öffentliche Interesse denn nun wirklich liegt«.

Das ist sicher nicht immer so eindeutig, wie es in empörten Protesten der Anhänger von Ralph Nader zuweilen klingt, und genausowenig konnte Lloyd Cutlers Berufung zum Präsidenten-Berater in holzschnittartigem Schwarzweiß beurteilt werden.

Aber bezeichnend für die Amtsführung dieser Administration war sie eben doch: Jimmy Carter war als Außenseiter angetreten, als der kleine ehrliche Mann aus Plains, der ohne das als korrupt geltende Establishment von Washington regieren werde. Mit diesem Vorhaben ist er gescheitert.

Die Aufnahme eines Mannes in seinen engsten Beraterkreis, der das Establishment von Washington geradezu verkörpert, zeugt von sogenanntem Realitätssinn im Weißen Haus, der sich von dem früherer Adminstrationen kaum noch unterscheidet. Und so lobte der liberale Kolumnist Joseph Kraft Carters Entscheidung auch, weil Cutler »das Verbindungsstück zwischen politischer Vorstellung und politischer Praxis« herstellen könne.

Demgegenüber steht dann wieder das Urteil von Benjamin Gordon, Mitarbeiter im US-Senat: »Wann immer Lloyd Cutler eine Vertretung übernimmt, weiß ich, daß es nicht im öffentlichen Interesse ist.«

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