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REFORMEN Die neuen Ost-Zonen

Niedrigsteuern, Lohnsubventionen, weniger Vorschriften - mit ihren Vorschlägen für eine »Sonderwirtschaftszone Ost« hat die Dohnanyi-Kommission eine heftige Debatte um die Zukunft der neuen Länder ausgelöst. Einigkeit besteht nur in einem Punkt: Ein radikaler Neuanfang ist nötig.
aus DER SPIEGEL 16/2004

Er ist in Halle geboren. Es war seine Heimat, und er wusste, wie er die Menschen erreichen konnte. »Muss es wirklich sein, dass wir im Osten alle Vorschriften des Westens übernehmen?«, rief Hans-Dietrich Genscher im November 1990 in der Eissporthalle. Es war ein Heimspiel für ihn. »Ist es wirklich nötig, dass man dann für den Bau einer Garage mehr Genehmigungen braucht als in anderen Ländern für den Bau eines Hochhauses?«

Dann folgte Teil zwei seines Plans: »Ich bin dafür, dass wir die fünf Bundesländer zu einem Niedrigsteuergebiet machen, damit Investoren und damit gute Arbeitsplätze herkommen.« Die Menschen jubelten. Eine Sonderwirtschaftszone für den Osten. Das kam im Wahlkampf an. Und es war seine Idee.

Wochen später erreichte die FDP bei der ersten gesamtdeutschen Bundestagswahl im Dezember 1990 mit elf Prozent ein Rekordergebnis, doch in den anschließenden Koalitionsverhandlungen scheiterte Genschers Idee am erbitterten Widerstand der Union unter CDU-Kanzler Helmut Kohl. Der Außenminister war so frustriert, dass er überlegte, das Kabinett zu verlassen.

Er blieb. Fortan konnte er mitverfolgen, wie Kohl jeden Neuanfang in der Einheitspolitik verhinderte. Eine Sanierungspolitik der Treuhand, ein Lohnstopp, staatliche Lohnsubventionen, die Beteiligung der Ostdeutschen am Firmenvermögen im Gegenzug für einen Lohnverzicht? Kohl lehnte alles ab - und versuchte stattdessen ebenso kostspielig wie vergebens, mit gewaltigen Subventionen den Lebensstandard im Ostteil des Landes auf Westniveau zu wuchten.

14 Jahre und 1,25 Billionen Euro später ist klar, dass diese Politik desaströs gescheitert ist. Länger als ein Jahrzehnt war es dem gefeierten Kanzler der Einheit und seinem SPD-Nachfolger Gerhard Schröder gelungen, die Realität auszublenden. Milliarden versickerten weitgehend wirkungslos, die Wahrheit über die ökonomische Katastrophe wurde systematisch in Expertenzirkel verbannt. Warum auch sollte man den Wählern die Aufbau-Illusion zerstören?

Doch spätestens seit der SPIEGEL in der vorigen Ausgabe ein unter Verschluss gehaltenes Papier bekannt machte, ist eine Debatte über die Zukunft der Einheitspolitik entbrannt. Das Papier stammt von einem vertraulichen Beraterkreis um die Minister Wolfgang Clement sowie Manfred Stolpe und trägt den Namen »Für eine Kurskorrektur des Aufbau Ost«.

Nun wird mit neuer Heftigkeit über die richtigen Antworten auf die alten Fragen gestritten: Wie kann der Osten wiederbelebt werden, ohne dass der Westen auf Dauer leidet? Wie sinnvoll ist die Idee einer Sonderwirtschaftszone Ost mit niedrigen Steuersätzen und radikalem Bürokratieabbau? Sind womöglich staatliche Lohnzuschüsse das probate Mittel? Ist es richtig, die Fördermilliarden auf eine Reihe von »Wachstumskernen« zu beschränken?

Jene »Schweigespirale« zum Zustand Ostdeutschlands, die Sachsens Ministerpräsident Georg Milbradt (CDU) vor kurzem noch verbittert beklagt hatte, scheint durchbrochen. »Die Diskussion war überfällig«, sagt Brandenburgs CDU-Chef Jörg Schönbohm. Mecklenburg-Vorpommerns Minister für Arbeit, Bau und Landesentwicklung, Helmut Holter (PDS), hofft: »Die Tür zu neuen Lösungen ist offen.« Und CDU-Fraktionsvize Friedrich Merz sagt im SPIEGEL-Gespräch (siehe Seite 26): »Man kann nur hoffen, dass das Thema jetzt dahin rückt, wo es hingehört, nämlich ins Zentrum der politischen Diskussion in Deutschland.«

Schonungslos hatten die Regierungsberater - unter ihnen Hamburgs früherer Bürgermeister Klaus von Dohnanyi, der ehemalige DDR-Staatsbanker Edgar Most und DGB-Vorstand Heinz Putzhammer - mit 14 Jahren Aufbau Ost abgerechnet: »Die Lage ist zutiefst beunruhigend. Und es ist erschreckend, dass sich dies nicht in der Politik des Bundes widerspiegelt.«

Trotz geringer Wachstumsraten müsse der Westen Jahr für Jahr vier Prozent seines Bruttoinlandsprodukts für den Unterhalt des Ostens aufbringen - und verzehre damit seine Substanz: »Der ungebrochene innerdeutsche Ost-West-Transfer und andere Folgen der deutschen Vereinigung sind zu etwa zwei Dritteln für die heutige Wachstumsschwäche Deutschlands direkt oder indirekt ursächlich.«

Doch die knapp 90 Milliarden Euro, die allein im vergangenen Jahr in den Osten flossen, sind weitgehend wirkungslos versickert. Die Arbeitslosigkeit in den neuen Ländern erreicht die »katastrophale Größe von durchschnittlich nahezu 20 Prozent«, vor allem junge Menschen ziehen weg und verschärfen so die Krise. Das Wohlstandsgefälle zwischen Ost und West nimmt zu.

Den entscheidenden Fehler hatten die Politiker gleich zu Beginn der Wiedervereinigung gemacht, indem sie die westdeutschen Standards eins zu eins auf die neuen Länder übertrugen. Was nach Gleichheit aussehen sollte, schuf in Wahrheit Ungleichheit in den Startbedingungen:

* Dieselben Steuersätze für Unternehmensgewinne benachteiligten die Ostbetriebe; deren Kapitalstock war nach 40 Jahren Sozialismus verschwindend gering. Das richtige Konzept wäre gewesen, den Firmen in den neuen Ländern gleich zu Beginn niedrigere Steuersätze einzuräumen.

* Die schnelle Lohnangleichung überforderte die Betriebe, weil ihre Produktivität weit hinter Westniveau zurückblieb. Folglich hätten die Löhne nur in dem Umfang steigen dürfen, wie die Wirtschaft leistungsfähiger wurde.

* Die Bürokratie des Westens passte nicht zur ostdeutschen Umbruchsituation nach der Wende. Statt das komplette Rechtssystem per Einheitsvertrag auf die neuen Länder zu übertragen, hätten Gesetze und Vorschriften an die Ostverhältnisse angepasst werden müssen.

* Ostdeutsche Rentner hatten bald im Durchschnitt ein höheres Rentenniveau als die im die Westen. Besser wäre es gewesen, die Sozialtransfers den niedrigeren Produktivitätsverhältnissen anzupassen.

Für Clements Berater ist die logische Antwort auf diese Versäumnisse der Anfangszeit eine »Sonderwirtschaftszone Ost« mit Steuersenkungen für Unternehmen, Lohnkostenzuschüssen im Niedrigsektor und der Konzentration der Fördergelder auf »Wachstumskerne«. Auch das Bau-, Arbeits- und Umweltrecht soll zeitweise ausgehebelt werden, um Investoren nach Ostdeutschland zu locken. Dahinter steckt die Idee, dass der Osten nur dann zu neuer Dynamik finden kann, wenn die aus dem Westen importierten Standards sinken.

Die Vorschläge sind naturgemäß umstritten. In einem Punkt aber scheint Einigkeit zu herrschen: Beim Aufbau Ost ist ein radikaler Neuanfang nötig. Doch wie?

In Sachsen, Thüringen und Brandenburg stehen in diesem Jahr Landtagswahlen an. Und so nutzen die Parteien die frisch aufgeflammte Ostdebatte, um ihren Landsleuten mit »Innovationskonzepten« oder »Masterplänen« einen neuen Aufbruch zu verheißen. So wollen die Länder Thüringen, Sachsen und Sachsen-Anhalt eine Bundesratsinitiative starten mit dem Ziel, Verwaltungsvorschriften und Gesetze West im Osten auszusetzen.

Der Schweriner Arbeitsminister Helmut Holter etwa wirbt in einem siebenseitigen Thesenpapier für ein »Innovationsprojekt Ost« und listet jede Menge Vorschläge auf. Holter fordert unter anderem den »Neubau großer Forschungseinrichtungen« sowie eine »bessere Universitätsausbildung in innovationsrelevanten Bereichen«.

Sachsens Ministerpräsident Milbradt hingegen lässt in seinem Strategiepapier ("Zukunft Ost") ebenfalls keine Zweifel aufkommen, dass die Förderung von 156 Milliarden Euro bis zum Jahr 2019 wie geplant fließen muss. Doch zugleich fordert er für die neuen Länder »mehr Eigenverantwortung« und eine neue Beweglichkeit jenseits der alten Westrituale - vor allem am ostdeutschen Arbeitsmarkt. So will sich Milbradt von dem »bisher wenig flexiblen« Flächentarifvertrag verabschieden, den Kündigungsschutz lockern und einen staatlich geförderten Niedriglohnsektor für Dauerarbeitslose schaffen.

Auch die meisten Ökonomen fordern mehr Freiraum für abweichende gesetzliche Regelungen und eine effizientere Wirtschaftsförderung für den Osten. So könne die Region zwischen Elbe und Oder zu einem »Modell für jene Veränderungen werden, wie sie über kurz oder lang in ganz Deutschland notwendig sind«, hofft der Kölner Ökonom Johann Eekhoff.

Stärker als bisher müsse die Förderung in den neuen Ländern auf Wachstumsregionen und Unternehmensinvestitionen gelenkt werden. Bislang flossen etwa zwei Drittel der Transfers von rund 1,2 Billionen Euro in den Konsum, für Sozialtransfers an Frührentner, Arbeitslose und in einen hoffnungslos überbesetzten Öffentlichen Dienst.

Noch immer arbeiten in den Verwaltungen der neuen Länder etwa 30 Prozent mehr Beschäftigte je Erwerbstätigen als im Westen. Das bläht nicht nur die öffentlichen Haushalte auf; es belastet auch die wenigen privaten Unternehmen, die sich mit Heerscharen von Bürokraten auseinander setzen müssen. Auf jeden Selbständigen kommen in Ostdeutschland laut Statistik beinahe zwei Beschäftigte im Öffentlichen Dienst, im Westen ist es nur etwas mehr als einer.

Das bisherige Gießkannenprinzip führt da nicht weiter: Diese Strategie sei »eine Illusion«, sagt der Ökonom Rüdiger Pohl aus Halle. Notwendig sei vielmehr, die »begrenzten Ressourcen auf wenige Standorte in den großen Städten zu konzentrieren«.

Wie das ganzen Regionen zu mehr wirtschaftlicher Dynamik verhelfen kann, zeigen die wenigen Erfolgsbeispiele ostdeutscher Ansiedlungspolitik. So wächst die sächsische Industrie, die sich in den vergangenen Jahren vor allem im Umfeld neuer Automobilstandorte in Leipzig und Dresden niedergelassen hat, derzeit mit »Tiger-Wachstum« (Ifo-Institut) um sieben Prozent.

Im thüringischen Jena machte der frühere baden-württembergische Ministerpräsident Lothar Späth aus dem Traditionsunternehmen Carl Zeiss Jena einen der wenigen ostdeutschen Spitzenbetriebe. Gebraucht würden regionale Cluster, so Späth, also Ballungen, die durch den Verbund mit Hochschulen und Forschungseinrichtungen »Sogwirkung« entfalteten.

Geht es nach Ostexperten wie Dohnanyi oder Späth, sollen die neuen Länder künftig generell dem Jena-Prinzip folgen. Doch wer soll darüber entscheiden, welches die neuen Wachstumskerne und die dazu passenden Industrieprojekte sind und wie die Fördergelder dann verteilt werden? Sachsens Wirtschaftsminister Martin Gillo denkt an einen »Zukunftsrat Ost«, dem seine Kollegen aus den neuen Ländern sowie der Berliner Ressortchef Wolfgang Clement angehören sollen.

Dabei wäre die mühsame Suche nach Ideen und Wegen zu ihrer Umsetzung freilich überflüssig, hätten die Politiker schon 1990 den Mut gehabt, neue Wege zu gehen. Ideen dazu gab es.

Es war im Sommer 1990, und Hans-Dietrich Genscher suchte Rat. Er fand ihn bei Karl Schiller, dem legendären Superminister für Wirtschaft und Finanzen, der 1972 im Streit mit Kanzler Willy Brandt das Kabinett verlassen hatte. In Schillers Wohnzimmer in Hamburg entwickelten die beiden Männer einen Plan.

Genscher wollte nach dem Vorbild der Berlin-Förderung mit Niedrigsteuern westdeutsche Firmen dazu bewegen, zumindest Teile ihrer Produktion in den Osten zu verlagern. Schiller entwickelte die Idee weiter: Man sollte für einen begrenzten Zeitraum die Mehrwertsteuer für ostdeutsche Produkte erlassen. Doch der Plan scheiterte am Widerstand der Union.

Was gleich nach der Wende womöglich Wunder gewirkt hätte, gilt heute - nach 14 Jahren Investitions- und Ostförderung - als nicht mehr praktikabel. Gut verdienende Ostbetriebe, die bereits jahrelang staatliche Investitionshilfen eingestrichen haben, kämen genauso in den Genuss der Steuervorteile wie die findigen Steuerabteilungen großer Westkonzerne, die ihre Gewinne auf Briefkastenfirmen in die neuen Länder übertragen könnten. »Arbeitsplätze bringt das nicht«, prognostiziert Karl Brenke, Ostexperte beim Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW).

Auch eine niedrigere Mehrwertsteuer in den neuen Ländern biete wenig Erfolgsaussichten, heißt es in einem Vermerk von Ostminister Stolpe. Solche Präferenzen führten »in der Regel nicht zur Belebung der Binnennachfrage«.

Und selbst wenn: Die Europäische Kommission würde einem neuen Steuerparadies im ohnehin massiv geförderten Osten kaum zustimmen. Zwar kann Brüssel grundsätzlich nicht verhindern, dass EU-Mitgliedstaaten ihre Unternehmensteuern senken, denn das ist nationales Recht. Doch bei regionalen Sondersteuern darf Brüssel ein Veto einlegen.

So prüft die Kommission stets peinlich genau, ob einzelne Vergünstigungen mit EU-Recht vereinbar sind. Werden bestimmte Obergrenzen überschritten, schaltet sich die Behörde ein, um Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der Union zu verhindern. Großzügige Ausnahmen erlaubt Brüssel allenfalls für besonders rückständige Randregionen der Gemeinschaft wie etwa die portugiesischen Azoren, und da auch nur für neue Investitionen. Auf diesen Status können die neuen Länder jedoch nicht hoffen.

Schließlich war es die Bundesregierung selbst, die im Zuge der anstehenden EU-Osterweiterung in Brüssel darauf gedrängt hat, dass die Beitrittsländer ihre Steuervergünstigungen an europäisches Niveau anpassen müssen. Die Zeiten, in denen Unternehmer in polnischen Sonderwirtschaftszonen praktisch keine Steuern zahlten, sind deshalb womöglich bald vorbei.

Mehr Handlungsfreiheit tut sich beim Bürokratieabbau auf: Es war ein schwerer Fehler der deutschen Einheitspolitik, die in 50 Jahren gewachsenen Standards der alten Bundesrepublik eins zu eins auf die neuen Länder zu übertragen. »Wir sind eingemauert in einer Rahmengesetzgebung«, klagt etwa Sachsen-Anhalts Ministerpräsident Wolfgang Böhmer.

Was liegt also näher, als den Ostländern endlich stärkere Abweichungen von den Weststandards zu erlauben - zum Beispiel auf dem Arbeitsmarkt? Zwar haben die Flächentarife im Osten schon heute nicht die Bedeutung für die Lohnhöhe wie im Westen, doch zu messbaren Kostenvorteilen hat das kaum geführt.

Denn die ostdeutschen Löhne liegen zwar nur bei 77 Prozent des Westniveaus, auch die Arbeitsproduktivität bewegt sich auf ähnlicher Höhe. Erst seit kurzem, so hat jüngst das Institut für Wirtschaftsforschung in Halle berechnet, liegen die Lohnstückkosten in der ostdeutschen Industrie auf dem Niveau im Westen.

Doch nun achtet das eingespielte Kartell der westdeutsch dominierten Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände darauf, dass daraus keine Kostenvorteile für den Osten entstehen, sonst könnten sich die billigeren Ostbetriebe zur ernsthaften Konkurrenz der etablierten West-Standorte entwickeln.

Gleichwohl sehen viele Ökonomen im Tarif- und Arbeitsrecht Chancen für einen Sonderweg im Osten. »Anstelle der heute schwerfälligen Praxis«, so fordert die Dohnanyi-Kommission, müsse im Osten ein »pragmatisch angepasster Flächentarifvertrag« mit »breiten Öffnungsklauseln« stehen.

Die Frage ist nur, ob es jetzt, fast sechs Jahre nach Kohl, Politiker gibt, die neue Wege entschlossen gehen wollen. Wolfgang Clement, dessen Berater die neue Debatte ausgelöst haben, scheint nicht von diesem Schlag zu sein.

Es war im Dezember 2002, da meldete die »Financial Times Deutschland": »Clement plant Sonderwirtschaftszonen in Ostdeutschland«. Er lasse sein Ministerium prüfen, ob es verfassungsrechtlich möglich sei, bestimmte Bundesgesetze im Osten zeitweilig außer Kraft zu setzen.

Wenig später ruderte der sonst so forsche Minister zurück: Man müsse das gesamte Land, nicht nur den Osten, entbürokratisieren. Im Januar 2003 kam der erneute Schwenk: Wieder wurde vermeldet, dass Clement Sonderwirtschaftszonen einrichten wolle. Angeblich war er so weit, entsprechende Gesetze ins Bundeskabinett einzubringen.

Niemand vernahm seitdem mehr jenes Wort von der speziellen Zone, das im Osten einen unangenehmen Klang hat. Wenigstens sprachlich schien eine Lösung gefunden - statt von »Sonderwirtschaftszonen« war nun von »Innovationsregionen« die Rede. Doch auch diesem Clement-Vorschlag folgten keine Taten - wie die Landesregierung Thüringens feststellen musste.

Im August 2003 bewarb sich der Freistaat schriftlich bei Clement als Testregion. Mehr als eine Eingangsbestätigung hat man seither nicht aus Berlin bekommen.

Ministerpräsident Dieter Althaus (CDU) fordert deshalb von der Bundesregierung, »vor neuen Versprechungen erst einmal das zu tun, was sie vorher schon zugesagt hat«. STEFAN BERG,

KONSTANTIN VON HAMMERSTEIN,

TINA HILDEBRANDT, ROLAND NELLES, SVEN RÖBEL, MICHAEL SAUGA, STEFFEN WINTER

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UMFRAGE: Sonderwirtschaftszone TNS Infratest für den Was halten Sie von der Forderung, die neuen Bundesländer in eine Sonderwirtschaftszone mit niedrigeren Steuern und mehr Freiräumen für Unternehmer umzuwandeln?

* Mit Ehefrau Doris am 7. April, seinem 60. Geburtstag.

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