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PARLAMENTARIER Diener zweier Herren

aus DER SPIEGEL 35/1962

Eine Lobby besonderer Art unterwandert die Volksvertretungen der elf westdeutschen Länder und bildet - quer durch die politischen Parteien - in sämtlichen Landtagen die geschlossenste und mächtigste Fraktion: Die Beamten, zu Abgeordneten gewählt, schikken sich an, von Staatsdienern zu Staatslenkern zu avancieren. In zwei Bundesländern - Bayern und Bremen - haben sie die Macht schon ergriffen.

Von den Landtagsabgeordneten in Westdeutschland und Westberlin stammen 31,8 Prozent aus dem öffentlichen Dienst des Bundes, der Länder und Kommunen sowie der öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten. Mit 17,2 Prozent ist der Anteil der Staatsdiener an der Volksvertretung in Niedersachsen am geringsten und in Hessen, mit der absoluten Mehrheit von 50,9 Prozent, am höchsten; Bremen folgt mit 47, Baden-Württemberg mit 40 Prozent.

Auch unter den Bundestagsabgeordneten stieg der Prozentsatz von Bediensteten der öffentlichen Hand seit 1949 von 16,8 auf heute 23 Prozent, während die Vertretung anderer Berufsgruppen rapide abnahm.

Insbesondere die Freiberufler scheuen den Zeitaufwand, der mit der Parlamentsarbeit verbunden ist, weil er - trotz der erheblich angestiegenen Diäten - ihr Einkommen schmälert und das Fortkommen im Konkurrenzkampf erschwert.

Die Beamten dagegen sehen im Parlamentarier-Job offenbar eine Entspannung von der Ochsentour. Sie reizt das gesellschaftliche Prestige, das mit dem Visitenkartenaufdruck »MdB« oder

»MdL« verbunden ist: über 500 westdeutsche Staatsdiener sind Abgeordnete.

Konsequenz dieser Entwicklung: Der Beamte, der zugleich Gesetzgeber ist, besoldet, befördert und pensioniert sich am Ende selbst; das Parlament, in dem die Bürokraten überhand nehmen, hört auf, die Bürokratie zu kontrollieren, nachdem es schon die Regierung nicht mehr kontrolliert.

Der Trab der Beamten ins Parlament begann bereits in der Weimarer Republik. Anders als im Kaiserreich wurden die neuen Minister nicht mehr der Beamtenschaft entnommen. Sie zogen,

da ihnen Fachwissen und Verwaltungsroutine fehlten, Parteifreunde ins Ministerium und in die Volksvertretung nach, um mit den altgedienten Bürokraten fertig zu werden. So gehörte von den rund 500 Reichstagsabgeordneten durchweg mindestens ein Drittel dem Beamtenstand an.

Unvereinbarkeit ("Inkompatibilität") zwischen Amt und Mandat war dem deutschen Rechtsdenken und daher auch dem Parlamentsrecht weitgehend fremd. Im Kaiserreich durften nur

- die Bundesratsbevollmächtigten* und die Mitglieder der Preußischen

Oberrechnungskammer (die gleichzeitig Rechnungshof des Reiches war) dem Reichstag nicht angehören.

Auch die Weimarer Republik kannte nur eine sehr begrenzte Inkompatibilität. Dem Reichstag durften

- der Reichspräsident und

- laut Reichshaushaltsordnung die Mitglieder des Rechnungshofes nicht angehören.

Die Erfahrungen, die man in der ersten deutschen Demokratie mit Staatsdienern im Parlament machte, waren wenig ermutigend: Die Beamten sahen sich vielfach unlösbaren Konflikten zwischen der vom Beamtenrecht vorgeschriebenen Subordination gegenüber der Regierung und dem von der Partei geforderten Gehorsam gegenüber der Satzung ausgesetzt.

So gut wie alle Staatsrechtler der Weimarer Zeit fanden es daher »am richtigsten ... wenn der Berufsbeamte überhaupt der aktiven Politik, soweit es die Parteipolitik ist, fernbliebe« (Professor Hans Nawiasky, 1926).

Und der preußische SPD - Ministerpräsident Otto Braun resümierte nach 14jähriger Dienstzeit als Minister: »Die Erfahrungen, die ich ... sammeln konnte, haben mich zu einem Gegner des passiven Wahlrechts der Beamten gemacht.« Grund: »Die Parlamentarisierung der Verwaltung nimmt ihr ... die unerläßliche Stabilität.«

Um in Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg Amt und Mandat zu trennen und die Inkompatibilität einzuführen, mußten die Besatzungsmächte intervenieren. Durch das Militärregierungsgesetz Nummer 20 korrigierten sie das Wahlgesetz zum ersten Bundestag, um möglichst alle Beamten aus dem Parlament fernzuhalten.

Erst unter dem Druck der Alliierten bequemte sich der Bund, das »Gesetz über die Rechtsstellung der in den Deutschen Bundestag gewählten Angehörigen des öffentlichen Dienstes« (kurz: »Rechtsstellungsgesetz") zu erlassen.

Dieses heute noch geltende Gesetz spricht die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat insofern aus, als Beamte und Richter nach der Annahme der Wahl zum Bundestag mit vollen Dienstbezügen in den Ruhestand treten, Nur die Hochschullehrer und die Wahlbeamten auf Zeit - etwa Landräte - dürfen ihr Amt behalten.

Bonn tat noch ein übriges: Es verpflichtete die Länder im Beamtenrechtsrahmengesetz von 1957, dieser von den Alliierten gewünschten Regelung zu folgen, was Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und das Saarland auch beherzigten. Rheinland-Pfalz dehnte die Inkompatibilität sogar auf alle Beamten, also auch auf die Hochschullehrer, aus.

Wesentlichere Abweichungen erlaubten sich

- Hessen, wo alle politischen Beamten

und alle Leiter selbständiger Behörden ihr Amt nach der Wahl beibehalten dürfen;

- Hamburg, das alle Hoheitsträger

nach deren Wahl in die Bürgerschaft ohne Bezüge beurlaubt;

- Baden-Württemberg, das die Inkompatibilität für die Dienstränge vom Amtmann an aufwärts einführte, und

- Berlin, wo die Landesbeamten nach der Wahl nicht nur beurlaubt oder in den Ruhestand versetzt werden, sondern aus dem Beamtenverhältnis überhaupt ausscheiden müssen.

In zwei Bundesländern dagegen hat die Beamten-Lobby jeden Versuch verhindert, die Doppelfunktion des Beamten-Abgeordneten abzuschaffen: In Bremen, wo 47 Prozent der Parlamentarier, und in Bayern, wo 39,7 Prozent aus dem Staatsdienst stammen.

Bayern ist sogar zu einem Schlaraffenland für Beamte geworden. Von den 204 Landtagsabgeordneten gehören 65 dem öffentlichen Dienst an. Hinzu kommen als sogenannte kommunale Wahlbeamte 13 Landräte und drei Oberbürgermeister, insgesamt also 81 Staatsdiener im weiteren Sinn.

Den zwölf Ausschüssen des Bayrischen Landtags sitzen nur Abgeordnete vor, die entweder im öffentlichen Dienst stehen oder gestanden haben. Von den zwölf stellvertretenden Vorsitzenden der Ausschüsse kommt noch jeder zweite aus dem Staatsdienst. Im Landtagsausschuß für Beamten- und Besoldungsrecht schließlich haben die Beamten, die hier über ihre eigenen Interessen entscheiden, sogar die absolute Mehrheit.

Die personelle Verfilzung zwischen Legislative und Exekutive wurde in Bayern erstmalsundurchdringlich in der Person des Dr. jur. Franz Heubl, der jahrelang Oberregierungsrat im Kultusministerium und zugleich im Landtag

Vorsitzender des Kulturpolitischen Ausschusses war, von dem das Kultusministerium kontrolliert wird.

Heubl ist auch heute noch Diener zweier Herren: Im Landtag leitet er die CSU-Fraktion, in der Verwaltung betätigt er sich als Staatssekretär der Staatskanzlei. Die Staatskanzlei weiß daher ihre Interessen bei der Volksvertretung wohlverwahrt.

Zur Haushaltsrede des Justizministers Haas nimmt gelegentlich für die CSU-Fraktion der Abgeordnete Ludwig Huber Stellung, der als amtierender Staatsanwalt demselben Minister unterstellt ist, den er als Landtagsabgeordneter zu kontrollieren vorgibt.

Da in Bayern wie in Bremen der Beamten-Abgeordnete formell aktiver Beamter bleibt, kann für ihn keine Ersatzkraft eingesetzt werden; andere Beamte müssen seine Arbeit übernehmen. Dazu der »Verband der bayrischen Verwaltungsbeamten des höheren Dienstes e.V.": »Dies ist auch für die Öffentlichkeit nachteilig, weil sich dadurch die Behandlung der Verwaltungsaufgaben vielfach verzögert.«

Für die beamteten Volksvertreter hat die bayrisch-bremische Wirklichkeit allerdings beträchtliche Vorteile: Ein Oberregierungsrat, der ins Parlament eintritt, hebt dadurch sein Einkommen auf mehr als das Doppelte an.

Neben den vollen Dienstbezügen von brutto 1862,77 Mark (Endgehalt bei Ortsklasse S und 2 Kindern) bekommt er in Bayern - und ähnlich in Bremen - weitere 2117 Mark Parlaments-Gelder, nämlich

- den Diäten-Grundbetrag von 667

Mark,

- eine Unkostenpauschale von 750 Mark

und

- Sitzungsgelder bis zu 700 Mark, da

er als Beamter Zeit für jede Sitzung hat.

Der sogenannte Diäten-Grundbetrag soll an sich den Verdienstausfall wettmachen, den Abgeordnete durch die Parlamentsarbeit erleiden. Der Beamte indes, der voll besoldet wird, erleidet keinerlei Einbuße.

Dieser Grundbetrag hat außerdem den Vorteil, dynamisch, das heißt, in demselben Maß anzusteigen wie die Beamtengehälter. Beschließt der Landtag beispielsweise eine Erhöhung der Beamtengehälter um sechs Prozent, kassieren die Beamten-Abgeordneten - im Gegensatz zu ihren Beamten-Kollegen, die nicht Volksvertreter sind - zu den sechs Prozent Besoldungserhöhung noch den um sechs Prozent erhöhten Grundbetrag.

Mehr noch: Obwohl der Beamten-Abgeordnete nach dem Ausscheiden aus dem Parlament wieder in den Staatsdienst übernommen werden muß und obwohl die Jahre, die er im Landtag absitzt, beamtenrechtlich für Besoldung und Versorgung als Dienstzeit gelten, bekommt der Doppelverdiener beim Verlust des Mandats in Bayern sogar ein Übergangsgeld in Höhe der dreifachen Unkostenpauschale zuzüglich des dreifachen Grundbetrages.

Dieser Notgroschen war für solche Abgeordnete - etwa freiberufliche - gedacht, die der Arbeit in der Volksvertretung eventuell ihre private Karriere geopfert haben und in vorgerücktem Alter ihren Lebensabend nicht zu sichern vermögen.

Selbst außerhalb des bayrisch-bremischen Beamten-Paradieses kassieren die in den einstweiligen Ruhestand versetzten Parlaments-Staatsdiener zu ihren Diäten noch 50 bis 80 Prozent ihrer Beamtenbezüge, ausgenommen in Hamburg, wo sie ohne Dienstbezüge beurlaubt, und in Berlin, wo sie entlassen werden.

Daß in den konstant sozialistisch regierten Bundesländern Hessen und Bremen der Zug der Beamten zur Diätenkasse noch stärker ist als in Bayern, wo - im Verhältnis zu Hessen - höhere Doppelbezüge winken, hängt mit der Personalpolitik der SPD zusammen, die altgediente Genossen gern doppelt belohnt: Sie werden mit Versorgungsposten im öffentlichen Dienst und mit einem Mandat sozial gesichert.

In der alten Arbeiter-SPD, der die sogenannten gebildeten Schichten lange Zeit fernblieben, waren Laufbahnbeamte des gehobenen oder gar höheren Dienstes immer Mangelware gewesen. Konsequenz: Arrivierte Fachkräfte aus der Verwaltung, die sich der Partei verschrieben hatten, wurden sämtlich in die Parlamente gehoben.

Der neu-westdeutsche Parlaments-Mißstand rief erst in neuester Zeit Kritiker auf den Plan, obschon er gleichermaßen gegen

- das Grundgesetz und

- das Beamtenrecht

verstößt.

Laut Verfassung ist die Trennung der Gewalten, vor allem von Exekutive und Legislative, ein Grundprinzip des Rechtsstaates, das - formell - selbst in Bayern und Bremen unbestritten gilt,

aber nicht nur in Bayern und Bremen verletzt wird.

Kaum einer der westdeutschen Beamten-Abgeordneten hat außerdem bislang daran Anstoß genommen, daß sein Doppelstatus mit grundlegenden Vorschriften des Beamtenrechts nicht zu vereinbaren ist. So muß der Beamte laut Bundesbeamtengesetz

- »sich mit voller Hingabe« seinem Beruf widmen und die Dienstzeiten einhalten;

- bei politischer Betätigung »diejenige Mäßigung und Zurückhaltung wahren«, die sich aus seiner Stellung als Diener der Gesamtheit - nicht eines Teils, etwa der Fraktion - ergeben.

»Mit voller Hingabe« widmet sich der Beamten-Abgeordnete in erster Linie der Aufgabe, Partei- und Staatsfunktionen zweckmäßig zu vermischen. So kann er durch seine dienstlichen Beziehungen zu Ämtern und Behörden amtliche Akten auswerten, die ihn im Wahlkampf besser informiert erscheinen lassen als die nichtbeamteten Mitbewerber.

Dafür ist das Interesse des Beamten-Abgeordneten, Mißständen in der Verwaltung nachzugehen, meist von Natur schwach entwickelt und erlischt spätestens am Tage nach der Wahl. Kaum ein Beamter mag gegen eine Regierung opponieren, von der seine weitere Karriere abhängt.

Tadelte der Publizist Günter Triesch, Sozialexperte des Kölner Deutschen Industrieinstituts, in dem Fachblatt »Die politische Meinung": »Durch den Widerstand der Beamten auf den Parlamentsbänken werden Verwaltungsreformen erschwert, Besoldungsreformen nicht so sorgfältig geprüft ... und schließlich zeigt es sich, daß der beamtete Parlamentarier häufig zum Lobbyisten seines Ministeriums oder seiner Dienststelle wird.«

Tatsächlich erscheint der Vormarsch der Beamten gefährlicher als die Lobby anderer Verbände, weil diese regelmäßig durch ebenso mächtige Anti-Interessenten - etwa die Industrie durch die Gewerkschaften - neutralisiert oder doch gehemmt wird. Die Beamten hemmt niemand.

Der einzige, von den bayrischen Volksvertretern Riedel und Leichtle gestartete Versuch, wenigstens das Elysium der Beamten-Abgeordneten im Freistaat Bayern zeitgemäß einzuschränken, ist zum Scheitern verurteilt.

Riedel, freiberuflicher Steuerberater, hatte sich erkühnt, ein Gesetz zu entwerfen, nach dem auch in Bayern Staatsdiener mit der Wahl zum Abgeordneten in den Ruhestand - bei mindestens 50 Prozent der Dienstbezüge - eintreten sollten.

Indes, nicht nur im Münchner Landtagsausschuß für Beamtenrecht, sondern auch im Rechts- und Verfassungsausschuß verfügen die Beamten-Abgeordneten über die absolute Mehrheit. Und der Vorsitzende des Beamtenausschusses, CSU-Abgeordneter Vilgertshofer, hat bereits angekündigt, daß er das Riedel-Gesetz - sollte es je den Landtag passieren - vor dem Staatsgerichtshof anfechten werde. Vilgertshofer: »Das Gesetz wird nie rechtskräftig.«

Volksvertreter Vilgertshofer ist aktiver Ministerialrat.

* Der Bundesrat war nach der Reichsverfassung von 1871 die Vertretung der Einzelstaaten, Im Gegensatz zum Reichsrat der Weimarer Republik und zum Bonner Bundesrat jedoch das eigentliche Gesetzgebungsorgan.

Volksvertreter Riedel

Die Beamten ergreifen die Macht

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