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»Ein unmöglicher Job«

Der Dauerkonflikt zwischen US-Außenminister und Sicherheitsberater
aus DER SPIEGEL 3/1981

Friedlich schlummerte hoch über dem Pazifik, auf einem Flug von Honolulu nach Washington, Hodding Carter III., Sprecher des amerikanischen Außenministers Cyrus Vance.

Eine Stewardeß tippte ihn an: »Das tut mir aber leid«, sagte sie, »diese schreckliche Sache mit der Kommando-Aktion.«

Hodding Carter, plötzlich hellwach: »Welche Kommando-Aktion?« Die Stewardeß: »Ach Gott, da sprechen Sie am besten mal mit dem Kapitän.«

Und so -- zufällig und zu spät -erfuhr der Mann, der vor der Öffentlichkeit die amerikanische Außenpolitik darzustellen hatte, von deren schmählichstem Debakel: dem im April vorigen Jahres fehlgeschlagenen Versuch seines Landes, die amerikanischen Geiseln in Teheran per Hubschrauber-Kommando zu befreien.

Als dieser Plan im Weißen Haus diskutiert wurde, hatte sich Außenminister Cyrus Vance leidenschaftlich dagegen gewandt. Sein Gegenspieler aber, Sicherheitsberater Zbigniew Brzezinski, Waghalsigem aus Passion zugeneigt, wollte die Tat und behielt, wie so oft, die Oberhand.

Der milde Vance, überraschend mit dem Beschluß, am 24. April loszuschlagen, konfrontiert, trat zurück.

In einer ätzenden Abrechnung mit der Amtsführung Jimmy Carters in der nächsten Ausgabe des »Playboy« läßt Hodding Carter keinen Zweifel daran, wen er für den Schurken in dem zerstörerischen Dauerkonflikt zwischen Carters Sicherheitsberater und dem Außenministerium hält -- und vermittelt einer verwirrten Welt einen nachhaltigen Eindruck vom Chaos in der amerikanischen Außenpolitik.

Für ihn ist Brzezinski ein »zweitklassiger Denker«, der wie ein »Drahthaarterrier ... nach den Knöcheln von S.95 Vance schnappte«, wenn er einmal den kürzeren zog, um dann durch seine »Höflinge« verbreiten zu lassen, er habe doch gewonnen.

Das mag den ungebärdigen Brzezinski zutreffend beschreiben, doch an den tieferen Ursachen für den chronischen Konflikt in den Beziehungen zwischen Außenminister und Sicherheitsberater schießt auch der Kenner Hodding Carter vorbei, indem er sie personalisiert.

Nicht in unvereinbaren Charakteren liegt der Kern des Übels, schrieb das angesehene »National Journal«, sondern in den »Institutionen, die in den USA Außenpolitik formen und ausführen«.

Daß auch sie das vielleicht glauben, haben die Männer, die jetzt dabei sind, Ronald Reagans Regierungsmaschine zusammenzusetzen, durchaus erkennen lassen. So haben sie dem Amt des Beraters für Nationale Sicherheit das herausragende Profil abgeschliffen und seine Sichtbarkeit reduziert. Richard Allen, 45, Reagans designierter Sicherheitsberater, wird keinen Pressesprecher haben, nicht in eigenen, großen Fernsehauftritten brillieren.

Der Wirtschaftsfachmann Allen war schon außenpolitischer Berater Nixons und gehörte auch ein knappes Jahr zum Stab des Nationalen Sicherheitsrats, als Kissinger der Boss war.

Der exklusive Zugang des Sicherheitsberaters zum Präsidenten soll nun geschmälert werden. Allen wird zum Beispiel seinen Morgenvortrag nicht mehr allein, sondern nur im Beisein anderer Präsidentenberater halten. »Richard Allen wird die Außenpolitik nicht formulieren -- er soll sie koordinieren«, lautet die vom Übergangsteam erdachte Formel.

Und im State Department, sitzt kein Cyrus Vance, sondern der selbstbewußte General Alexander Haig, einst Stabschef im Weißen Haus unter Nixon, ein genauer Kenner der dort herrschenden Machtstrukturen.

Der grundsätzliche Widerspruch im Amt des Nationalen Sicherheitsberaters ist aber weder durch das Zurückschneiden des Amts noch durch den neuen Amtsinhaber beseitigt. Der hat nämlich im Grunde zwei miteinander kaum zu vereinbarende Aufträge:

* Auf der einen Seite soll er Ratgeber des Präsidenten sein, der ihm mit dezidierten Meinungen bei außenpolitischen Entscheidungen hilft, also Anwalt eines bestimmten Standpunktes.

* Auf der anderen Seite ist es seine Aufgabe, den außenpolitischen Entscheidungsprozeß im Weißen Haus neutral zu managen, indem er dafür sorgt, daß dem Präsidenten fair auch gegensätzliche Meinungen dargestellt werden.

Wenn der Präsident entschieden hat, müßte sein Sicherheitsberater den Beschluß an die beteiligten Ministerien und Regierungsstellen zurückleiten, damit dort die erforderlichen Schritte zur Durchführung unternommen werden; er hätte über den Vollzug zu wachen und darauf zu achten, daß schließlich die Verwirklichung der Präsidenten-Entscheidung aus der Addition der Einzelmaßnahmen in den verschiedenen Bereichen zustande kommt.

Er wäre mithin ein Erfüllungsgehilfe, entbehrlich möglicherweise für den Entwurf von Außenpolitik, unabdingbar aber für ihren Vollzug.

Christine Dodson, die Mitarbeiterin des Nationalen Sicherheitsrats im Weißen Haus war: »Theoretisch ist es ein Traumjob für jeden, der sich für das Funktionieren von Verwaltung begeistern kann.«

In der Praxis aber hat der Job des Sicherheitsberaters noch fast jeden, der ihn innehatte, dazu verführt, statt zu managen, mitzumachen bei der Formulierung von Außenpolitik und so zu einer Art Gegen-Außenminister im Weißen Haus zu werden.

Schwer vorstellbar ist, daß sich Richard Allen dieser Versuchung nicht ausgesetzt sehen wird. Reagan kennt ihn lange und schätzt seinen Rat -- so sehr, daß er nicht von Allen ließ, nachdem in amerikanischen Zeitungen beschrieben worden war, daß der seinen Job im Weißen Haus unter Nixon für private Geschäfte ausgenutzt habe.

Wie seinen Vorgängern wird auch Allen ein hochqualifizierter Apparat zur Verfügung stehen, der Stab des Nationalen Sicherheitsrates. Und da ihm der Lageraum des Weißen Hauses untersteht, in dem sämtliche für den Präsidenten der USA wichtigen Nachrichten aus allen Ministerien, von den Botschaften in aller Welt und von den Geheimdiensten einlaufen, ist er dem Herrn über ein Einzelressort, dem Außenminister, an Information immer voraus.

Wenn er nun Kraft seines Amtes gehalten ist, dem Präsidenten eine außenpolitische Meinung zu liefern, kann er kaum zugleich ehrlicher Makler unterschiedlicher Standpunkte sein. Insofern hat er, schreibt der Politologe I. M. Destler in der Zeitschrift »Foreign Policy«, einen unmöglichen Job, »der nicht funktioniert«.

Ihm widerspricht in der gleichen Nummer von »Foreign Policy« ein zweiter außenpolitischer Experte, Peter Szanton. Doch was er zu sagen hat, unterstreicht im Grunde das Dilemma, das Destler beschreibt. Szanton fordert nämlich, daß aus dem einen Amt zwei gemacht werden sollten:

* Das eine wäre für einen unabhängigen außenpolitischen Berater des Präsidenten.

* Das andere Amt müßte einem neutralen Manager der außenpolitischen Entscheidungsvorgänge vorbehalten werden, einem »Verkehrspolizisten« S.96 im Meinungsgedränge um den Präsidenten.

Das letztere hatte Präsident Eisenhower eigentlich nur gewollt, als er 1953 das Amt des Sicherheitsberaters einführte. Doch schon McGeorge Bundy, Sicherheitsberater unter Kennedy und Johnson, erlag der Versuchung, mitmischen zu wollen, statt nur zu verwalten. Er wurde ein Anwalt der Eskalation des Vietnam-Krieges, und das hatte unter anderem zur Folge, daß »Leute mit abweichender Meinung sich andere Wege der Kommunikation mit Johnson suchen mußten« (Destler).

Am gründlichsten wertete Henry Kissinger unter Richard Nixon seinen Beraterjob auf, indem er den Außenminister William Rogers absichtlich über wichtige außenpolitische Entscheidungen ununiformiert hielt.

Kissinger gefiel sich in der Glamour-Rolle eines Super-Sonderbotschafters, der auf der Jagd nach Blitzerfolgen um den Erdball flog. Als unabhängiger außenpolitischer Berater hätte Kissinger seinen Präsidenten vor den Bravour-Stücken des Doktor Henry K. warnen müssen.

So sieht es Kissinger in der Tat heute selbst. Der Sicherheitsberater des Präsidenten, sagte er in einem Interview mit »Time«, sollte Außenpolitik nicht selbst machen wollen. Er sollte vielmehr Optionen anbieten und »sicherstellen, daß jedermann fair gehört wird«. Kissinger reumütig: »Als ich selbst diesen Posten innehatte, habe ich jede einzelne dieser Regeln verletzt.«

Dabei repräsentiert Kissinger -- der gerade wieder als selbsternannter Superdiplomat durch den Nahen Osten schweift -- ein Prinzip der Außenpolitik, das ins 19. Jahrhundert gehört: die Vorstellung nämlich, daß einzelne, weise Staatsmänner am geopolitischen Schachbrett in genialen Zügen das Schicksal ihrer Länder in der Welt lenken könnten.

Außenpolitik in den achtziger Jahren aber ist komplexer, irrationaler, unberechenbarer geworden, als sie sogar noch zu Kissingers Amtszeit war. Auch das entwertet den Außenminister und hebt die Bedeutung des Sicherheitsberaters im Weißen Haus.

Vieles deutet daraufhin, daß in der Außenpolitik der neuen Administration auch mit solchen Waffen gefochten werden soll, die nicht zum Arsenal des Außenministeriums gehören: mit der Vergabe oder dem Entzug von Lebensmitteln, mit rüstungspolitischen Maßnahmen oder mit der Wühlarbeit von Agenten gegen nicht willfährige Regierungen.

Vor diesem Hintergrund klingt die Einschätzung des »Christian Science Monitor« von voriger Woche realistisch: »Das State Department wird -- leider -- wohl zu einem Museum der in den achtziger Jahren weniger wichtigen Werkzeuge von Staatskunst werden. Es ist nicht mehr konkurrenzfähig.«

S.94Mit Patricia Allen und Patricia Haig.*

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