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FINANZEN Einheit ohne Rückgrat

Die Südländer wollen nicht mehr für den Rest der Republik zahlen. Per Verfassungsklage stellen Bayern, Baden-Württemberg und Hessen den Finanzausgleich zwischen den Ländern in Frage. Der Vorstoß trifft Ostdeutschland am härtesten.
Von Karen Andresen
aus DER SPIEGEL 39/1999

Dreimal musste Jutta Limbach am Mittwoch vergangener Woche neu ansetzen, bis sie endlich alle vor dem Bundesverfassungsgericht erschienenen Ländervertreter im Protokoll hatte. Sie sei von dem Andrang geradezu »überwältigt«, spottete die Präsidentin.

Acht Regierungschefs und 13 Minister waren mit einem Tross von Fachbeamten und Rechtsberatern nach Karlsruhe gereist, um in der zweitägigen Anhörung zum Länderfinanzausgleich die heimischen Interessen zu verteidigen. Es geht wieder mal um die Milliarden der Steuerbürger, und es geht um das Kräfteverhältnis zwischen armen und reichen Bundesländern, letztlich geht es um den föderalen Aufbau des Staates.

Auf Antrag der Länder Bayern, Baden-Württemberg und Hessen prüft das höchste deutsche Gericht, ob der Länderfinanzausgleich, eine Art Unterstützungskasse für arme Länder, rechtens ist oder ob die reichen Kläger zu sehr geschröpft werden. Von dem Urteil, das erst in einigen Monaten folgen wird, erhoffen sich nicht nur die Kläger eine bessere Kassenlage. Auch Bundesfinanzminister Hans Eichel spekuliert auf einige Milliarden für sein Sparprogramm.

Auf dem Prüfstand in Karlsruhe steht ein Stück Selbstverständnis der Bundesrepublik - die Frage, ob der Bund und die reichen Länder auch weiterhin so viel Geld an die armen Provinzen der Republik abgeben müssen, dass diese bei Schulen und Polizeiwachen, bei Straßen und Grünanlagen mithalten können. Oder ob es in Deutschland künftig so etwas wie den Mezzogiorno in Italien geben wird - verarmte Landstriche ohne Entwicklungschancen.

Über 50 Milliarden Mark werden derzeit jährlich zwischen Bund und Ländern hin und her geschoben. Rund 80 Prozent davon gehen nach Berlin und in die neuen Bundesländer - das Programm ist zum Instrument im Aufbau Ost geworden. Im Westen profitieren vor allem noch Bremen, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und das Saarland von den Unterstützungsgeldern.

Auch das Klageland Bayern hat 38 Jahre lang kassiert. Seit sich der Freistaat jedoch vom Bauernland zum Hightech-Standort entwickelt hat, muss auch er für die Län-

* Am vergangenen Mittwoch vor dem Bundesverfassungsgericht.

dersolidarität zahlen - im vergangenen Jahr 2,9 Milliarden Mark. Nun passt Ministerpräsident Edmund Stoiber die ganze Richtung nicht mehr. Das System, findet der Bayern-Chef, sei »leistungsfeindlich«.

Unterstützung bekommen die Bayern von Baden-Württembergs Regierungschef Erwin Teufel (CDU), der 1998 rund 3,5 Milliarden Mark für die föderalen Habenichtse aufbringen musste, und von Hessens neuem CDU-Regierungschef Roland Koch, der mit 3,4 Milliarden Mark dabei war. Wie Stoiber wollen auch sie in Karlsruhe einen Nachlass durchsetzen.

Damit der Vorstoß jedoch nicht nur nach kleinlicher Rabattfeilscherei aussieht, begründet Bayern seine Klage mit einem neuen Republikmodell - dem »Wettbewerbsföderalismus«. Nur wenn die Länder untereinander konkurrieren, so die Klageschrift aus München, hätten die Armen überhaupt einen »Anreiz zu eigener Initiative und zur Leistungssteigerung«.

Wer sich als nicht konkurrenzfähig erweist, dem raten die Kläger zu möglichst geräuschloser Selbstaufgabe. Von »lebens- unfähigen Ländern« spricht Baden-Württemberg in seiner Vorlage für Karlsruhe.

Vielleicht können die kleinen Weststaaten wie Bremen oder das Saarland ihre öffentlichen Defizite tatsächlich senken, wenn sie den Regierungs- und Beamtenapparat mit einem größeren Land teilen würden. Aber Länderneugliederungen durch Aushungern sieht das deutsche Verfassungsrecht nicht vor. Und den Hauptnutznießern des Systems hilft eine Fusion ohnehin wenig: Selbst beim Zusammenschluss der fünf neuen Länder entstünde keine blühende Provinz.

Sie sollten sich nicht zum »Hebel« im innerstaatlichen Verteilungskampf benutzen lassen, beschwor der rheinland-pfälzische Finanzminister Gernot Mittler (SPD) am vergangenen Mittwoch die Richter.

Der Appell richtete sich wohl vor allem an Paul Kirchhof. Der konservative Jurist, dem als Berichterstatter eine Schlüsselstellung in dem Verfahren zukommt, greift gern kräftig in die Politik ein. Anfang dieses Jahres schrieb er Parlament und Re-

* Oben: Paul Kirchhof (3. v. l.), rechts neben ihm Präsidentin Jutta Limbach, am vergangenen Mittwoch; unten: mit Bremens Bürgermeister Henning Scherf während der Anhörung zum Finanzausgleich.

gierung penibel vor, wie sie, allen Sparzwängen zum Trotz, mit vielen zusätzlichen Milliarden ihre Familienpolitik zu gestalten haben.

Jetzt hat Kirchhof wieder so eine Gelegenheit, seine Macht zu zeigen, und er scheint sie nutzen zu wollen. Der Finanzausgleich sei sehr »kompromissanfällig«, ließ der Jurist mit der Vorliebe für detaillierte gerichtliche Vorgaben die Länderfürsten zu Beginn der Anhörung wissen.

Die ärmeren Länder halten den Heidelberger Rechtsprofessor, der Ende des Jahres in Karlsruhe ausscheidet, seit langem für voreingenommen. Kirchhof hatte schon 1981 in einem Gutachten für das Land Baden-Württemberg gefunden, der Finanzausgleich nehme den reichen Ländern zu viel weg.

Mitte der achtziger Jahre vertrat er die Stuttgarter Landesregierung sogar vor dem Bundesverfassungsgericht. Damals konnte er sich an seiner späteren Wirkungsstätte nicht durchsetzen. Umso mehr drängt es ihn nun, sich selbst Recht zu geben.

Der Versuch Bremens, Niedersachsens und Schleswig-Holsteins, den Verfassungsrichter deshalb als befangen aus dem Verfahren zu drängen, scheiterte im Juli.

Siegesgewiss präsentieren sich seither Stoiber, Teufel und Koch in der Öffentlichkeit. Wenn ein Bundesland eine Million Mark mehr an Steuern einnehme, hätte es nach dem jetzigen Ausgleichssystem am Ende nur noch magere 13 000 Mark zusätzlich in der Kasse, kritisieren sie.

Das Finanzsystem ist in der Tat kompliziert bis hin zur Unkenntlichkeit - da bleibt der Bezug zur Leistung wie zur Bedürftigkeit der Beteiligten auf der Strecke. Zudem spielt bei dem großen Verteilungskampf auch noch die Bundesregierung mit. Denn Bund und Länder finanzieren sich weitgehend aus den gleichen Steuerquellen - vor allem aus den Einnahmen der Umsatz-, Einkommen- und der Körperschaftsteuer.

Die Steuer-Milliarden werden an- schließend zwischen Bund und Ländern hin und her geschoben - ein für Laien kaum zu durchschauendes Labyrinth. Da geht es um »Einwohnerveredelung« und »Umsatzsteuervorwegausgleich«, um »Steuerzerlegung« und »Bundesergänzungszuweisungen«.

Das System war von Anfang an umstritten. Seit den Gründerjahren der Bundesrepublik debattieren Bund und Länder, ob arme Länder eher von Bedarfsfall zu Bedarfsfall Milliarden vom Bund zugesteckt bekommen sollen oder ob sich die Länder besser untereinander stützen, um so von der Zentralregierung unabhängiger zu sein.

Sechs Jahre dauerten die Verhandlungen, bis schließlich der Finanzminister der Großen Koalition, Franz Josef Strauß, 1969 das in wesentlichen Grundsätzen noch heute geltende Verteilungs- und Ausgleichsverfahren durch alle Parlamentsgremien bugsiert hatte. Seither war der komplizierte Milliarden-Transfer in der Öffentlichkeit nur selten ein Thema.

Erst als 1995 auch die hilfebedürftigen Ostländer und Berlin in das System einbezogen wurden und sich die umgewälzte Summe (1994 rund zehn Milliarden Mark) mehr als vervierfachte, wuchs in einigen Staatskanzleien der Groll.

Zwar bekennen sich die Kläger-Länder weiter wortreich zur Osthilfe - doch ihre Forderungen und ihre Aktionen zielen genau gegen die Hauptempfänger. Wir sind so fleißig, lautet die unterschwellige Botschaft, und müssen doch so viel an die Faulen abgeben. Bayern, wetterte Stoiber, könne andere Länder »nicht dran hindern, wirtschaftlich den Wagen an die Wand zu fahren«, aber »die Reparaturkosten können sie nicht bei uns abbuchen«.

Und noch einen Trumpf präsentiert der Bayern-Chef seither gern als Beweis für weiß-blaue Tüchtigkeit: Der Freistaat sei bisher das einzige Bundesland, das sich im Finanzausgleich vom Nehmer- zum Geberland gemausert habe. Mit dem gleichen Argument agitiert er allerdings auch gegen den Länderfinanzausgleich: Ein System, das bisher nur einem Land aufgeholfen habe, könne wohl nicht funktionieren. Richtig daran ist: Mit Steuer-Milliarden allein lassen sich keine wettbewerbsfähigen Strukturen schaffen. Doch ohne ein Ausgleichssystem wären die neuen Bundesländer in Kürze bankrott.

Selbst der Sozialdemokrat Eichel, heute Bundesfinanzminister in Berlin, versuchte als Ministerpräsident kurz vor den hessischen Landtagswahlen mit dem Finanzausgleich Politik zu machen und präsentierte publikumswirksam eine eigene Verfassungsklage.

Dabei hat Hessen dem jetzt gescholtenen Regelwerk Mitte der neunziger Jahre, als die neuen Länder aufgenommen wurden, ebenso zugestimmt wie alle übrigen Bundesländer - inklusive Bayern.

Vorausgegangen war ein heftiger Streit zwischen dem damaligen Bundesfinanzminister Theo Waigel (CSU) und den Länderregierungschefs. Waigel hatte zunächst vorgeschlagen, dass Bonn den Osten je nach Bedarf direkt alimentiert.

Doch die Länder fürchteten, bei strittigen Gesetzesvorhaben könnte die Bundesregierung die von ihr finanziell abhängigen Ostpolitiker zum Wohlverhalten im Bundesrat erpressen.

Der rettende Kompromissvorschlag kam dann ausgerechnet aus Bayern. Seither gilt:

* Länder mit unterdurchschnittlicher Finanzkraft bekommen von den reichen Ländern und vom Bund Zuschüsse, bis sie pro Einwohner fast so viel Geld (99,5 Prozent) zur Verfügung haben wie der Länderdurchschnitt.

* Gleichzeitig zahlt der Bund für besondere Belastungen, etwa für die Haushaltssanierung in Bremen und im Saarland oder für den Wirtschaftsaufbau in Ostdeutschland, zusätzliche Hilfsgelder.

Für ihr Entgegenkommen rangen die Länderchefs Waigel noch ein besonderes Zugeständnis ab. Statt 37 Prozent konnten sie 44 Prozent der Mehrwertsteuereinnahmen kassieren - ein Verhandlungserfolg, auf den die Ministerpräsidenten besonders stolz waren. »Die haben geglaubt«, erinnert sich Brandenburgs amtierende Finanzministerin Wilma Simon (SPD), »jetzt wird es ganz irre in den Kassen klingeln.«

Doch der Geldsegen blieb aus. Da mochten einige schon bald nichts mehr von ihrer Zustimmung zu dem Finanzpaket wissen. Grimmig registrierten sie, dass manche Habenichtse pro Einwohner besser dran waren als sie selbst, sobald alle Länder- und Bundeszuschüsse zusammengezählt sind.

Die Konsequenzen hat München dem Bundesverfassungsgericht in seiner Klage vorgerechnet. Danach rutscht Bayern, nachdem die Zuschuss-Milliarden von Bund und Ländern in Umlauf gesetzt wurden, bei der Finanzkraft pro Einwohner vom 4. auf den 15. Platz ab. Baden-Württemberg und Hessen präsentierten ähnliche Kalkulationen.

Nach dem Willen der Landesregierungen in München und Stuttgart soll Karlsruhe deshalb

* den größten Teil der Bundeszuschüsse für verfassungswidrig erklären und

* die Zahlungspflicht der reichen Länder auf maximal die Hälfte ihrer überdurchschnittlichen Einnahmen begrenzen - eine Forderung, die sich eng an Ideen von Richter Kirchhof anlehnt.

Den Stadtstaaten wollen die Kläger ebenfalls Vergünstigungen streichen lassen. Nach dem geltenden System wird Hamburg, Bremen und Berlin pro Kopf ein erhöhter Finanzbedarf zugebilligt, im Ex-

* Talbrücke bei Gräfenroda in Thüringen.

pertenjargon »Einwohnerveredelung« genannt. Diesen Bonus, den Karlsruhe in früheren Urteilen bestätigt hat, soll das Gericht diesmal kippen - Richter Kirchhof hatte dies 1981 bereits vorgeschlagen.

Die Folge wäre, dass Hamburg, das seit 1950 Zahlerland ist, künftig 1,5 Milliarden Mark mehr für den Finanzausgleich abgeben müsste. Berlin mit seinen chronischen Finanznöten müsste sogar auf 4 Milliarden Mark - knapp zehn Prozent des Haushalts - verzichten. Das Minus ist nach Einschätzung des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) nicht zu verkraften.

»Völlig verfehlt« sei der Vorschlag seiner Parteifreunde, giftete deshalb Berlins Bürgermeister Eberhard Diepgen (CDU) und fügte spitz hinzu, man solle in der Diskussion doch bitte auch mal berücksichtigen, woher die bayerischen Firmen so viele Aufträge bekämen.

Denn über Bonner Staatsaufträge für die Luftfahrt- und Rüstungsindustrie hätten sich die Bayern seit Jahren ihren ganz speziellen Finanzausgleich besorgt.

Wütender Protest auch aus Hamburg: Wenn die Kläger sich durchsetzten, empörte sich Finanzsenatorin Ingrid Nümann-Seidewinkel, müsse die Hansestadt pro Kopf sechs bis sieben Mal mehr in den Finanzausgleich einzahlen als etwa Baden-Württemberg.

Mit einer Flut von finanzwissenschaftlichen und juristischen Expertisen versuchten die Angegriffenen, sich gegen den Beutezug zur Wehr zu setzen. Die reichen Klageländer, moniert etwa die Verwaltungswissenschaftlerin Gisela Färber im Auftrag des chronisch klammen Saarlands, unterschlügen in ihren Kalkulationen, dass die Nehmerländer wegen ihrer Armut einen höheren Finanzbedarf haben, etwa weil sie viel mehr für Sozialhilfe und Wohngeld aufzubringen hätten.

So musste Bayern im vergangenen Jahr pro Kopf 350 Mark für Sozialhilfe zahlen, während die Summe für jeden Bremer zur gleichen Zeit mehr als dreimal so hoch war.

In »einem Teufelskreis« sieht deshalb der Magdeburger Politik-Professor Wolfgang Renzsch die armen Länder: »Höhere Lasten, höhere Verschuldung und geringere Investitionen erlauben es ihnen nicht, sich am eigenen Schopf aus dem Sumpf zu ziehen.« In dem von Stoiber und seinen Mitstreitern geforderten Wettbewerb wären sie damit von vornherein die großen Verlierer.

Das gilt ganz besonders für die Ostländer. Zwar will Bayern ihnen einen Bundeszuschuss von 14 Milliarden Mark jährlich lassen, aber damit könnten sie ihren Nachholbedarf kaum decken. Denn bisher haben die Neuen gerade mal für die Hälfte ihrer Ausgaben Mittel aus eigener Kraft. Die »endgültige finanzielle und politische Handlungsunfähigkeit« befürchtet Sachsens CDU-Finanzminister Georg Milbradt, und Brandenburgs Finanzministerin Simon glaubt, die Kläger wollten der Einheit »das Rückgrat brechen«.

Ganz falsch liegt die Sozialdemokratin damit wohl nicht. Schon seit längerem sind die Zeichen unübersehbar, dass einige unionsgeführte Länder zwar auch Bremen und dem Saarland gern den Geldhahn abdrehen würden. Vor allem aber gilt der Aufstand der Zahlmeister dem kostspieligen Aufbau Ost.

Der Wunsch, die Lasten dafür endlich loszuwerden, ist dort besonders heftig, wo Landesteile - etwa der Raum um Hof in Bayern oder das strukturschwache Nordhessen - jahrzehntelang von der Zonenrandförderung profitiert haben und nun neidvoll zusehen müssen, wie Hilfsgelder ins benachbarte Thüringen oder Sachsen gepumpt werden.

»Hans Eichel«, erinnert sich eine Sozialdemokratin, »hat uns ständig damit in den Ohren gelegen, dass Betriebe ins benachbarte Thüringen abwandern und er seinen armen Nordhessen deshalb die Osthilfen nicht mehr erklären könne.« Jetzt, als Bundesfinanzminister, hat der SPD-Politiker wieder mehr Verständnis für den Finanzbedarf in Neu-Fünfland. In Hessen aber fordert nun CDU-Nachfolger Koch »politische Erfolgshaftung« für die Osthilfen.

In der Bayern-Klage klingt das, wenngleich in zurückhaltendes Juristendeutsch verpackt, ganz ähnlich. Politiker, heißt es dort, könnten für ihre Entscheidungen nicht zur Verantwortung gezogen werden, wenn deren Beschlüsse »infolge des Finanzausgleichs deren Wähler nicht mehr belasten«.

Professor Kirchhof hatte das vor 18 Jahren so formuliert: »Die Nachteile finanzwirtschaftlicher Fehlentscheidungen« in einem Land dürften nicht »auf ein anderes Land überwälzt« werden.

Das klingt gut, hatte aber schon damals mit der finanzpolitischen Realität in der

* Check eines »Eurofighters« im Dasa-Werk in Manching.

Bundesrepublik Deutschland nur wenig zu tun. Denn weder können die Länder über die Höhe ihrer Einnahmen frei entscheiden - die wichtigen Steuersätze bestimmt allein der Bund; noch haben sie große Spielräume bei der Frage, wie viel sie wofür ausgeben wollen. Auch die Gesetze werden überwiegend vom Bund gemacht, und selbst wenn die Länder über den Bundesrat mitbestimmen können - daran, dass sie am Ende die Zeche bezahlen müssen, ändert sich meist nichts.

Beispiele hierfür gibt es genug. Etwa beim Paragrafen 218, als Bonn die Reform mit der Schaffung von Kindergartenplätzen verknüpfte. Oder bei der Aufnahme von Bürgerkriegsflüchtlingen, für deren Wohnung und Sozialhilfe die Bundesländer aufzukommen haben.

Auch beim Ausgleich zwischen armen und reichen Ländern sind die Ministerpräsidenten keineswegs nur unter sich - die »Bundesergänzungszuweisungen« machen mit 26 Milliarden Mark 45 Prozent der Ausgleichssumme aus.

Diese Abhängigkeit vom Bund möchten viele Länder gern verringern und fordern deshalb ein Finanzsystem, das ihnen einen größeren Spielraum garantiert. Eine Forderung lautet, die Höhe der Erbschaftsteuer jeweils in den Ländern festsetzen zu lassen. Bisher füllt diese Steuer zwar auch allein die Länderkassen, deren Höhe wird jedoch vom Bund bestimmt.

Für die 1997 abgeschaffte Vermögensteuer, deren Erträge ebenfalls allein den Ländern zustanden, machte Kanzler Gerhard Schröder den Vorschlag, die Länder sollten über die Wiedereinführung der umstrittenen Steuer entscheiden können. Die Resonanz darauf war allerdings eher verhalten. Lediglich Schleswig-Holsteins Regierungschefin Heide Simonis plädiert für die Abgabe.

Weil mit Vermögen- und Nachlass-Steuern allein ohnehin kein Staat zu machen ist, wollen Stoiber, Teufel und Koch den Ländern das Recht sichern, den Einkommensteuertarif für den eigenen Bedarf um einige Prozentpunkte anheben zu können.

Zudem wollen viele Länderfürsten die Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern künftig strikter trennen, um die Bundesregierung daran zu hindern, Wohltaten auf Kosten der Länder zu verteilen. »Ziel muss es sein«, sagt der niedersächsische Finanzminister Heinrich Aller (SPD), »wer die Musik bestellt, bezahlt sie auch.« Experten wie der Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung oder die Speyerer Verwaltungswissenschaftlerin Färber schlagen deshalb vor, dass

* der Bund die von ihm initiierten Aufgaben entweder selbst umsetzt oder den Ländern alle Kosten erstattet, die durch die Ausführung von Bundesgesetzen entstehen;

* die Einnahmen aus der Einkommen- und Körperschaftsteuer ganz in die Länderkassen fließen.

Was im Modell vernünftig erscheint, bringt im Alltag schnell neue Schieflagen. Um beispielsweise die erste Forderung zu erfüllen, müsste zunächst mit viel Geld eine eigene Bundesverwaltung aufgebaut werden - bei der allgemeinen Kassenlage ziemlich unrealistisch. Oder aber die Länder müssten vom Bund die Mittel für die Ausführung von Gesetzen zugewiesen bekommen. Dann allerdings könnten sogar die eigensinnigen Bayern schnell zu weisungsgebundenen Vollstreckern der Berliner Zentrale schrumpfen.

Kaum realistisch ist wohl auch, dass sich Länder wie das strukturschwache Mecklenburg-Vorpommern ohne zusätzliche Hilfe über höhere Einkommensteuersätze sanieren könnten.

Dennoch ist klar: Der Finanzausgleich, der in seiner jetzigen Fassung nur noch bis zum Jahr 2004 gilt, muss reformiert werden. Im Dezember 1998 haben die Ministerpräsidenten und die Bundesregierung deshalb eine Arbeitsgruppe eingesetzt. Die Fachleute aus Bund und Ländern sollten Vorschläge erarbeiten, wie das Finanzgeflecht ab 2005 aussehen kann.

Wie ein Kompromiss lauten könnte, ist noch unklar. Im Juli brachten Bayern, Baden-Württemberg und Hessen die Arbeitsgruppe vorläufig zum Scheitern. Die Forderung von Berlin und anderen Bundesländern, die Verfassungsklagen zurückzunehmen, lehnten die Kläger ab. Statt sich mit den Länderkollegen am Verhandlungstisch herumzuschlagen, setzen sie lieber auf Richter Kirchhof in Karlsruhe.

KAREN ANDRESEN

[Grafiktext]

42 Milliarden Mark sind zwischen 1995 und 1998 im Rahmen des Länderfinanzausgleichs in die neuen Bundes- länder und nach Berlin geflossen. 38 Jahre lang, zwischen 1950 und 1986 sowie 1992, profitierte das Land Bayern vom Finanz- ausgleich und kassierte 6,7 Milliarden Mark - nach heu- tigem Wert ein Mehrfaches. Aus dem rückständigen Agrarland wurde eine dyna- mische Wirtschaftsregion.

[GrafiktextEnde]

* Am vergangenen Mittwoch vor dem Bundesverfassungsgericht.* Oben: Paul Kirchhof (3. v. l.), rechts neben ihm PräsidentinJutta Limbach, am vergangenen Mittwoch; unten: mit BremensBürgermeister Henning Scherf während der Anhörung zumFinanzausgleich.* Talbrücke bei Gräfenroda in Thüringen.* Check eines »Eurofighters« im Dasa-Werk in Manching.

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