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STAATSBÜRGERSCHAFT Größter anzunehmender Unfug

Der Doppel-Paß kommt nach dem rot-grünen Hessen-Debakel nicht durch den Bundesrat. Doch der mögliche Kompromiß, die zweifache Staatsbürgerschaft auf Zeit, bringt kaum lösbare Probleme. Von Thomas Darnstädt
aus DER SPIEGEL 7/1999

Beim wissenschaftlichen Dienst des Deutschen Bundestages, wo Gutachten über die Brauchbarkeit von Gesetzen angefertigt werden, haben sie ein kühnes Zitat ausgegraben: »Gerade wenn man europäisch denkt, wenn man über den Nationalstaat hinausdenkt, dann sollte man - ich will mich übertrieben ausdrücken - die mehrfache Staatsangehörigkeit geradezu begünstigen. Jedenfalls sollte man sie nicht ausschließen.«

Der Spruch stammt von Carlo Schmid, dem sozialdemokratischen Staatsdenker und Miterfinder des Grundgesetzes. Die Einsicht, die der Verfassungsvater in der Paulskirche dem Parlamentarischen Rat mitzuteilen hatte, steht im Protokoll vom 19. Januar 1949.

Weiß das der Kanzler? Exakt 50 Jahre später kursiert das Zitat aus dem Archiv unter den enttäuschten Sozialdemokraten von Bonn. Soviel Europa, sowenig Nationalstaat war nie - doch mit der doppelten Staatsbürgerschaft wird es nun erst recht nichts mehr.

Gut gelaunt wie stets, verkündete Carlo Schmids Urenkel Gerhard Schröder in der vergangenen Woche, man werde die Deutschen so oder so »europafähig machen«, wenn es auch Bürger mit zwei Pässen künftig nur »im Prinzip«, jedenfalls nicht auf Dauer geben werde.

Nun, da die Regierungskoalition ohne Bundesratsmehrheit dasteht, erlebt die Oppositions-FDP, was der Kleinpartei nicht mal zu Zeiten der Teilhabe an der Macht in Bonn vergönnt war: Ein Gesetzentwurf der Liberalen wird richtig ernst genommen. Das »Optionsmodell«, das die FDP seit langem propagiert, gilt als kompromißfähige Alternative zu dem rot-grünen Plan, allen eingedeutschten Ausländern, wenn sie denn wollen, den Paß ihrer alten Heimat zu lassen. Doppelte Staatsangehörigkeit soll nach dem liberalen Entwurf spätestens am 23. Geburtstag enden. Bis dahin müssen die Ausländerkinder, die kraft Geburt Deutsche wurden, sich für einen Paß entscheiden.

Die FDP-Idee, die auch Eingang in einen ähnlichen Entwurf der sozial-liberalen Regierung von Rheinland-Pfalz gefunden hat, gefällt nun dem Kanzler so gut, daß er sie auch für Erwachsene gelten lassen will. Er kündigte in der »Süddeutschen Zeitung« an, sein Innenminister Otto Schily werde mit den Ländern reden, ob man den Doppel-Paß auf Zeit nicht auch für ältere Neubürger einführen könne.

FDP-Fraktionssprecher Uwe Evers sieht seine Partei vom Mantel wenigstens der Rechtsgeschichte gestreift: »Wir werden in den nächsten vier Wochen erleben, wie alle auf unser Modell einschwenken. Wir müssen nur aufpassen, daß nicht in Vergessenheit gerät, daß das unser Modell war.«

Sie werden es noch bereuen. Die Kompromißidee, ein bißchen Doppelstaatlichkeit zu erlauben, ist der größte anzunehmende Unfug in der Nachkriegsgeschichte des Staatsangehörigkeitsrechts. Wenn sich Schröders Regierung darauf einläßt, riskiert sie Ärger ohne Ende.

Niemand kann erklären, welchen Vorteil der Vorschlag einer doppelten Staatsbürgerschaft nur für Kinder haben soll - au-ßer, daß er kompromißfähig wäre. Die Entscheidung der Koalition, künftig die traditionellen Bindungen gerade der zwei Millionen in Deutschland lebenden Türken an ihre Heimat zu respektieren, würde in ihr Gegenteil verkehrt.

Kinder, die - ohne daß ihre Eltern gefragt werden - zunächst von Amts wegen Deutsche werden sollen, bekommen eine familiäre Zeitbombe unters Bett gelegt: Von ihrer Staatsbürgerschaft haben sie - da sie weder Wähler noch berufstätig sind - nichts außer der Erwartung, daß es mit 18 so oder so knallt.

Spätestens nachdem sie fürs deutsche Vaterland Wehrdienst geleistet haben, kommt der Staat und - so sieht es der FDP-Entwurf vor - verlangt eine Entscheidung, die zur Zerreißprobe mit den Eltern wird. Familiäre Bindungen enden auch für Türken, die seit Generationen in Deutschland leben, nicht mit der Volljährigkeit.

Entscheidet sich aber der Kandidat, weil er''s nicht kann, überhaupt nicht, wird über ihn entschieden: Spätestens mit 23, so soll es ins Gesetz, wird die deutsche Staatsbürgerschaft, mit der er aufgewachsen ist, entzogen.

Wozu die Quälerei gut sein soll, fragen sich auch die Experten vom wissenschaftlichen Dienst des Bundestages, die über die doppelte Staatsbürgerschaft ein Dossier geschrieben haben: »Es erscheint nicht nur auf den ersten Blick eher unverständlich, warum der mit der Verleihung der (zusätzlichen) deutschen Staatsangehörigkeit an in der Bundesrepublik geborene Ausländerkinder beabsichtigte integrationsfördernde Aspekt auf einmal mit Eintritt der Volljährigkeit des Optanten weggefallen sein soll.«

Es ist ohnehin geplant, Kindern und Jugendlichen nach nur fünf Jahren Aufenthalt den Anspruch auf - endgültige - Einbürgerung zu geben, wenn wenigstens ein Elternteil über eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis verfügt. Was soll dann aber das mühsame Festhalten am befristeten Erwerb der Staatsbürgerschaft durch Geburt? Die Statuierung der Staatsbürgerschaft des Geburtslandes - des »ius soli« - sollte zum Merkmal der neuen rot-grünen Moderne werden: ein Schritt weg vom Nationaldenken hin zur offenen Bürgergesellschaft, ein Symbol für Weltoffenheit.

»Im Prinzip«, verspricht Schröder, bleibe es ja auch dabei. Doch rot-grüne Politik, die in Verdacht gerät, sich statt an Nützlichkeit am Prinzipiellen zu orientieren, rechtfertigt den Vorwurf des CSU-Machthabers Edmund Stoiber, das Land sei unter die Ideologen gefallen.

Zudem droht eine Regelung, wie sie Schröder als »Kompromiß« ausgibt, viele Ausländer noch schlechterzustellen, als sie jetzt schon stehen. Wenn nämlich auch Erwachsene zwei Pässe nur noch befristet haben dürfen, fällt das hinter den bisherigen Rechtszustand zurück.

Jeder vierte der jährlich etwa 80 000 Ausländer, die jetzt schon eingebürgert werden, darf ganz offiziell auf Dauer seinen ausländischen Paß behalten. Eine Reihe von Ausnahmevorschriften macht das möglich, mit denen berücksichtigt wird, daß im Einzelfall die Trennung vom mitgebrachten Paß unzumutbar sein kann.

Schätzungsweise zwei Millionen Doppelstaatler leben jetzt schon in Deutschland, ohne daß dies die Nation in Schwierigkeiten gebracht hätte. Das Bundesverfassungsgericht, mehrfach mit der Problematik des Doppel-Passes befaßt, hat wiederholt festgestellt, das Problem sei gar keines.

* Ausländerbeauftragte Marieluise Beck, Fraktionsvorsitzende Kerstin Müller, innenpolitischer Sprecher Cem Özdemir.

Es bestehe, so Karlsruhe, »kein überragendes öffentliches Interesse daran, Kindern mit fremder Staatsangehörigkeit die Aufnahme in den deutschen Staatsverband zu verwehren«, und zwar unabhängig von jeder Befristung.

»Entscheidend«, so belehrten die Richter das Parlament, »ist es nicht, daß das Kind irgendeine und nur eine Staatsangehörigkeit erhält; der deutsche Gesetzgeber muß vielmehr eine sachgerechte, der Funktion der Staatsangehörigkeit entsprechende und die Interessen der Beteiligten berücksichtigende Regelung treffen.«

Ganz einfach. Doch nun droht die Rolle rückwärts: Schon wegen des Gleichheitsgebots im Grundgesetz, argumentieren die Bundestagsjuristen, müsse die Optionslösung auch für jene Jungdeutschen eingeführt werden, die bislang unbehelligt und unbefristet zwei Pässe haben durften: etwa für Kinder aus binationalen Ehen, die schon stets kraft Geburt Deutsche werden, wenn wenigstens ein Elternteil den deutschen Paß hat.

So wird es nicht nur um die Staatsbürgerschaft der etwa 100 000 pro Jahr in der Bundesrepublik Deutschland geborenen Ausländerkinder gehen. Ein gewaltiger Ein- und Ausbürgerungsapparat wird nötig, um die Millionen befristeter Doppelstaatsbürgerschaften verschiedener Einwanderungsgenerationen und Herkunftsländer zu verwalten, zu überprüfen und nach Fristablauf - wie eigentlich? - zu beenden.

Schröder wird nicht nur die Länder an den Hals bekommen, die das Staatsbürgerrecht vollstrecken und bezahlen müssen, er muß auch mit Ärger aus Karlsruhe rechnen. Verfassungsrechtler haben Bedenken, ob die Staatsbürgerschaft mit Vorbehalt vereinbar mit dem Grundgesetz ist.

»Ein verfassungsrechtliches Risiko« sieht der Konstanzer Ausländerrechtsexperte Kay Hailbronner, weil »keine gefestigte verfassungsgerichtliche Rechtsprechung vorliegt«. Unklar ist die Antwort auf die Frage, ob der angedrohte Verlust der deutschen Staatsbürgerschaft nach Ablauf der Optionsfrist mit Artikel 16 des Grundgesetzes vereinbar ist.

Artikel 16 - das ist derselbe, der der Welt das Asylrecht bescherte - verbietet die »Entziehung« der deutschen Staatsbürgerschaft ausnahmslos, erlaubt aber zugleich, den »Verlust« per Gesetz zu regeln.

Die unklare Vorschrift hat die Verfassungsrechtler schon immer vor Rätsel gestellt, nur kam es bisher nie so genau darauf an. Sie ist einst von Carlo Schmid und Kollegen in der Sorge formuliert worden, es könnte eines Tages in Deutschland wieder jemand Juden, linke Dichter und abstrakte Maler ausbürgern wollen.

Welche Schlüsse aber läßt die Vorschrift für den Umgang mit heimatverbundenen Türken zu? Es dürfe, sagt Hailbronner, die Entscheidung über deutsch oder nicht deutsch keinesfalls ins Ermessen einzelner Ausländerbeamter gestellt werden: »Der Verlust muß unmittelbar durch die Anordnung des Gesetzgebers eintreten.«

Die meisten Rechtsexperten sind sich andererseits einig, daß an eine gesetzliche Regelung über den Verlust der Staatsbürgerschaft strenge Anforderungen zu stellen sind. Das Verfassungsgericht verlangt, daß der Verlust für den Betroffenen jedenfalls »vermeidbar« sein müsse: Es dürfen einem Deutschen dafür, daß er Deutscher bleiben kann, keine unerfüllbaren Bedingungen gestellt werden.

Selbst diese scheinbar liberale Einschränkung ist unbefriedigend, wie ein Vergleich mit den Fällen zeigt, die von den Vätern des Grundgesetzes ins Auge gefaßt waren. Ist es etwa eine unerfüllbare Bedingung, von einem Maler, der nicht ausgebürgert werden will, zu verlangen, er solle künftig staatstragende Bilder malen?

Ist es eine erfüllbare Bedingung, von einem Türken zu verlangen, er solle um des deutschen Passes willen mit seiner Familie brechen, mit seiner Heimat, seinen Traditionen? Und wer soll entscheiden, welche Bedingungen erfüllbar sind?

Hailbronner weist darauf hin, daß eine Optionsregelung jedenfalls eine Reihe komplizierter Ausnahmevorschriften für all jene Fälle enthalten muß, in denen die Ausübung der Option für die Betroffenen unzumutbar oder gar unmöglich ist. Ähnliche Bedingungen stellt auch das Rechtsgutachten, das die Bundestagswissenschaftler angefertigt haben.

Es droht ein Monstergesetz. Denn anders als im Ausländergesetz kann sich der Gesetzgeber eben nicht damit begnügen, eine generelle Floskel über die »Unzumutbarkeit« einer Entscheidung und die Berücksichtigung von »Härtefällen« zu formulieren: So pauschal kann man nur mit Ausländern umspringen, die nicht den Schutz des Artikel 16 genießen. Wer Deutscher ist, kann aus verfassungsrechtlichen Gründen ein detailliertes Luxusgesetz verlangen, das den Vollstreckern in den Behörden praktisch keinen Beurteilungsspielraum und kein Ermessen läßt.

Die Justiz wird allerhand zu tun bekommen: Anders als die herkömmlichen Entscheidungen über die Einbürgerung von Ausländern treffen Entscheidungen über die Ausbürgerung von Inländern ins verfassungsrechtliche Mark: Jeder Verlierer kann vom Verwaltungsgericht zum Oberverwaltungsgericht gehen, vom Oberverwaltungsgericht zum Bundesverwaltungsgericht, schließlich mit der Verfassungsbeschwerde nach Karlsruhe und - Ausbürgerungsfragen sind Menschenrechtsfragen - zum Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte.

Mit dem faulen Kompromiß läßt sich zudem nicht wirksam verhindern, daß die Neubürger, und seien sie es auch auf Zeit, unübersehbare Kosten in den Ländern auslösen. Richtig teuer käme es, meint Bayerns Innenminister Günther Beckstein, wenn die neuen Staatsbürger flugs ihre Familien nach Deutschland holen. Bis zu 600 000 Nachzügler befürchtete er für den Fall, daß es bei dem rot-grünen Reformentwurf geblieben wäre. Er berief sich dabei auf Schätzungen des Deutschen Städte- und Gemeindebundes. Zusätzliche Kosten: rund drei Milliarden Mark.

Der Gemeindebund stützt seine Argumentation auf Erfahrungen aus den USA, Frankreich und Schweden, schränkt aber ein, ein Vergleich sei »nur sehr schwer möglich«.

In der Tat läßt sich kaum abschätzen, welche Effekte durch den Nachzug ausgelöst werden. Die Gruppe der Nachzügler ist eng umrissen: Nur minderjährige Kinder dürfen nachreisen, lediglich in Ausnahmefällen auch Eltern, keinesfalls aber ganze Sippen. Von den Kindern jedoch leben die meisten sowieso schon in Deutschland bei ihren Eltern.

Denkbar ist der Fall des Ausländers, der den deutschen Paß bekommt, später aber zum Sozialhilfeempfänger wird. Wäre er noch immer Ausländer, hätte er wenig Chancen, seine Familie nachzuholen. Als Deutscher aber hat er das Recht darauf, auch wenn er nicht mehr unterhaltsfähig ist.

Im übrigen spielt bei der Vergabe von sozialen Leistungen der Paß keine entscheidende Rolle. Ob man als Ausländer oder als Deutscher hierzulande arbeitet, die Sozialversicherungen sind an die Erwerbstätigkeit geknüpft und nicht an die Staatsbürgerschaft. Wer Beiträge einzahlt, hat Anspruch auf Leistungen - ohne Ansicht seiner Herkunft.

Was die Vorsorge gegen Arbeitslosigkeit angeht, entnehmen Ausländer zwar mehr Geld aus der Arbeitslosenkasse, als sie einzahlen, schließlich ist die Arbeitslosigkeit unter Ausländern fast doppelt so hoch wie unter Deutschen. Doch bei den anderen Sozialversicherungen verhält es sich umgekehrt: Weil Ausländer im Schnitt zehn Jahre jünger sind als Deutsche, zahlen sie mehr in Renten-, Pflege- und Krankenversicherung ein, als sie an Leistungen beanspruchen.

Schwer einzuschätzen sind die ökonomischen Folgen, wenn eingebürgerte Ausländer mit deutschem Paß in ihr Heimatland zurückkehren, hierzulande aber Ansprüche geltend machen wollen.

Zwar ist es rechtlich nicht möglich, etwa Sozialhilfe auf Dauer in der Türkei zu beziehen, weil diese Leistung in der Regel an den Aufenthaltsort geknüpft ist. Sozialhilfe wird Deutschen im Ausland laut Gesetz nur »in besonderen Notfällen« gewährt, zudem dürfen sie dann nicht bessergestellt werden als Inländer.

In der Praxis aber werden immer wieder Fälle bekannt, die zeigen, daß die Kontrollmöglichkeiten der Ämter begrenzt sind: Deutschen wird monatelang Sozialhilfe auf ihr hiesiges Konto überwiesen, während sie auf Mallorca leben, ohne daß ihnen jemand auf die Schliche kommt.

Macht ja nichts. Der Kanzler, wie immer gut gelaunt, hat zu bedenken gegeben, daß die Zeiten für eine Traumlösung im Staatsbürgerrecht vorbei seien: Es gebe nur »die Kompromißlösung oder keine«.

Lieber keine.

* Ausländerbeauftragte Marieluise Beck, FraktionsvorsitzendeKerstin Müller, innenpolitischer Sprecher Cem Özdemir.

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