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SPIEGEL Gespräch »Man muß vieles löschen und vernichten«

Bundesdatenschutzbeauftragter Hans Peter Bull über die Kontrolle der Sicherheitsbehörden
aus DER SPIEGEL 4/1983

SPIEGEL: Herr Bull, nun steht es fest: Sie werden abgesägt. Offen ist wohl nur noch wann - vor oder nach der Wahl vom 6. März?

BULL: Bundesinnenminister Zimmermann hat mir ausrichten lassen, daß er mich nicht zur Wiederernennung vorschlagen will. Er will die wichtige Entscheidung über die neue Amtsperiode des Datenschutzbeauftragten der nächsten Bundesregierung überlassen.

SPIEGEL: Wenn der nächste Innenminister wieder Zimmermann heißt, haben Sie schlechte Karten.

BULL: Dann sind meine Chancen gleich Null.

SPIEGEL: Bleiben Sie im Amt, wenn die SPD die Wahl gewinnt?

BULL: Ja. Die SPD hat sich bereits dafür ausgesprochen, daß ich wiederernannt werde.

SPIEGEL: Mit dem CSU-Innenminister Zimmermann verbindet Sie seit zwei Monaten eine dichte Wolke von Pulverdampf ...

BULL: ... aber nicht mal eine persönliche Bekanntschaft. Ich habe ihn bisher gar nicht gesprochen.

SPIEGEL: Der neuen Regierung geht Sicherheit offenbar über alles, und die Persönlichkeitsrechte der Bürger rangieren allenfalls an zweiter Stelle. Sie selber haben von einer Wende gesprochen. Was hat sich unter der neuen Koalition für den Datenschutz geändert?

BULL: Vor allem zwei Punkte machen mir Sorge: der Versuch, mein Akteneinsichtsrecht einzuschränken. Da gibt es einen Kompetenzkonflikt, und der soll angeblich im März entschieden werden ...

SPIEGEL: ... das Datum ist wohl nicht zufällig ...

BULL: ... glaube ich auch. Der andere Punkt ist eine Reihe von Äußerungen von einigen Unionspolitikern, speziell von Herrn Spranger.

SPIEGEL: Der Parlamentarische Staatssekretär des Bundesinnenministeriums sagt Ihnen nach, Sie hätten Ihre »Aufgabe als Datenschützer mißverstanden und sich als oberster Reglementierer allen staatlichen Handelns« aufgeführt.

BULL: Ich habe deutlich den Eindruck, daß man den Rang, den Datenschutz jetzt hat, für zu hoch hält und zurückschrauben will. Ich hätte meine Sorge über die Wende nicht geäußert, wenn ich nicht überzeugt wäre, daß das jetzt so brennend und dringend wird.

SPIEGEL: Sie befürchten, das Rad wird zurückgedreht?

BULL: Datenschutz wird dann vielleicht mit geringerer Intensität betrieben. Entscheidend ist doch der Geist, der von der Spitze ausgeht. Wenn die Spitze das Anliegen Datenschutz - also die Bereinigung von Dateien oder schon die Aufnahme zu vieler Daten - gering einschätzt, liegt es natürlich nahe, daß die Beamten sagen: Gut, dann nehm'' ich erst mal wieder mehr auf und überlege nicht lange, ob eine Speicherung nötig ist. Man genehmigt sich einen freieren Lauf ...

SPIEGEL: ... und alle Daten-Bereinigungsaktionen der früheren Bundesregierung waren für die Katz?

BULL: Herrn Baums Bemühungen und unsere Überprüfungen haben zur Vernichtung von Hunderttausenden von Kriminalakten geführt und zu Hunderttausenden von Löschungen beim Verfassungsschutz. Wir müßten jetzt die Chance haben, noch über längere Zeit hin die ganz unsensationelle Prüfungsarbeit vor Ort - im Bundeskriminalamt, im Bundesamt für Verfassungsschutz und bei den anderen Nachrichtendiensten - intensiv fortzusetzen und dort bei den Beamten das Bewußtsein zu stärken, wieviel aus diesen Dateien noch raus muß.

SPIEGEL: In wie vielen Fällen machen Sie Gebrauch von Ihrem Recht, die Behörden unangekündigt zu besuchen?

BULL: Ganz selten. Wir brauchen diesen Überraschungseffekt im allgemeinen auch nicht. Natürlich, wenn uns ein Bürger anschreibt, prüft doch mal nach, ob das Urteil des Verwaltungsgerichts, wonach alle meine Daten bei einem bestimmten Amt gelöscht werden müssen, auch vollzogen ist, dann können wir nicht sagen, wir kommen in zwei Wochen und werden das prüfen. Da sehen wir dann bei Gelegenheit einer angemeldeten Kontrolle nach, ob dieser Name noch vorhanden ist.

SPIEGEL: Besteht, wenn Sie sich vorher anmelden, nicht immer die Gefahr, daß man schmutzige Wäsche weghängt und Ihnen nur die Butterseite des Amtes zeigt?

BULL: Die Gefahr besteht. Aber praktisch ist das nur schwer möglich. Wenn wir beim BKA eine Prüfung vornehmen, dann suchen wir uns einen bestimmten Bereich heraus, 1981 zum Beispiel die Datei Pios-Terrorismus.

( Pios = »Personen. Institutionen, ) ( Objekte, Sachen«. )

Da haben wir natürlich schon Anhaltspunkte, und meine Mitarbeiter sind bestens vorbereitet. Unser Team geht dann über Wochen vor Ort, läßt sich stichprobenweise Namen ausdrucken oder auf dem Bildschirm zeigen und die dazugehörigen S.63 Akten geben. Die bekommen auch, was sie brauchen, und das läßt sich vorher auch nicht steuern.

SPIEGEL: Ein so riesiges Amt mit so vielen Computern sollte nichts vor Ihnen verstecken können?

BULL: Ich finde in Ihrer Redaktion auch nicht die Dokumente aus der Affäre für die nächste Veröffentlichung. Das ist klar. Aber ich hoffe, daß Sie Ihre geheimen Informationen nicht in einem Informationssystem haben, das auch nur 10 oder 20 Leuten auf dem Terminal zur Verfügung steht.

SPIEGEL: Da können Sie beruhigt sein. Wir arbeiten immer noch vom Kopf aufs Papier und in die Schreibmaschine - wie eh und je. Wie kommen Sie denn dahinter, ob Daten, die nach einer vorgeschriebenen Frist hätten gelöscht werden müssen, auch tatsächlich gelöscht sind und nicht vorher auf irgendein Archivband gespeichert wurden?

BULL: Ausschließen kann ich das natürlich nicht. Aber wir können aus den internen Arbeitsanweisungen und aus der Verwaltung der Bänder rekonstruieren, was geschehen soll und im Einzelfall auch geschehen ist.

SPIEGEL: Insgesamt haben Sie ganze 30 Mitarbeiter, Sekretärinnen und Hilfspersonal inklusive?

BULL: Ja, da bin ich selber auch schon mitgezählt.

SPIEGEL: Wieviel Leute haben Sie für die eigentliche Kontrolle der Bundesbehörden zur Verfügung?

BULL: Zwölf Mitarbeiter des höheren Dienstes, sechs des gehobenen und einen des mittleren Dienstes.

SPIEGEL: Also neunzehn Mann gegenüber 300 000 Bundesbediensteten, wobei Bahn, Post und Bundeswehr noch gar nicht mitgezählt sind.

BULL: Das zeigt, wie absurd die Behauptung mancher Leute ist, wir hätten eine ausufernde Datenschutz-Bürokratie. Wie würden Sie die vielen Äußerungen erklären, wonach meine kleine Dienststelle die ganz großen Behörden und Sicherheitsdienste so erheblich in ihrer Arbeit tangiere, daß man die Kontrolle zurückdrehen müsse?

SPIEGEL: Die schreien mehr als nötig, um schon den Anfängen zu wehren.

BULL: Das seh'' ich auch so. Jedenfalls hat man gespürt, daß in bestimmten Bereichen Verfahrensänderungen nötig waren, daß man vieles löschen und die Akten vernichten mußte, daß man sich umstellen mußte auf eine bürgerfreundlichere Praxis. Das sehe ich als großen Erfolg dieser fünf Jahre Datenschutz-Kontrolle an, obwohl diese Dienststelle so klein ist.

SPIEGEL: Ist es richtig, daß Ihnen nur ganze vier Mitarbeiter zur Verfügung stehen für die Überprüfung sämtlicher Sicherheitsbehörden des Bundes?

BULL: Ja, manchmal helfen zwar noch Mitarbeiter aus anderen Referaten der Dienststelle, aber wir haben halt die Rolle Davids gegen Goliath.

SPIEGEL: Sie wissen doch im Prinzip nur von den Dateien, die bei Ihnen angemeldet worden sind. Ihr hessischer Kollege Simitis hat gerade aus seinen Erfahrungen den Verdacht geschöpft, daß verschiedene Computersysteme installiert worden seien, die entgegen der Vorschrift seinem Landesdateienregister nicht gemeldet worden sind.

BULL: Wir haben viele Methoden entwickelt, um festzustellen, was wirklich in den Behörden gesammelt und verarbeitet wird. Die Dateienanmeldung ist nur ein allererster Einstieg. Viele Informationen haben wir dadurch gewonnen, daß uns Bürger geschrieben, bestimmte Verdachtsmomente geäußert haben und wir den Dingen nachgegangen sind. Anderes haben wir - das möchte ich mit besonderer Dankbarkeit sagen - durch findige Kollegen von Ihnen erfahren. Ich geniere mich überhaupt nicht zu sagen, daß unsere Arbeit auch durch Presseberichte angeregt worden ist.

SPIEGEL: Trotz allem drängt sich die Frage auf, ob Sie mit Ihrem Datenschutz wirklich mehr sind als nur das Feigenblatt, mit dem der Staat seine längst verlorene Unschuld kaschiert.

BULL: Ich sehe das nicht so, und wir haben ja auch eine Erfolgsbilanz aufzuweisen. Es geht insgesamt in die Millionen von Daten, die gelöscht worden sind. Auch die vielen Richtlinien, an denen wir beratend mitgewirkt haben, sind Erfolge. Auch, daß den Betroffenen heute Auskünfte gewährt werden, sogar in Bereichen, wo nach dem Gesetz keine Auskunftsverpflichtung besteht. Da haben wir gebohrt. Aber wir sind auch dadurch begünstigt worden, daß der frühere Bundesinnenminister, Herr Baum, diese Tendenz unterstützt hat.

SPIEGEL: Das wird sich nun unter dem Innenminister Zimmermann deutlich ändern. Nimmt man dann das Mißverhältnis zwischen der Anzahl der Kontrolleure und der Kontrollierten noch hinzu, dann sieht es so aus, als ob der Datenschutzbeauftragte in seiner Funktion dem Hofnarren von früher gleicht: Er darf mäkeln, wird von niemandem ernst genommen und hat keine Macht, die Verhältnisse zu ändern. Man leistet sich ihn als Alibi.

BULL: Dieses Alibi-Argument kenne ich von den ersten Tagen meiner Tätigkeit an. Es ist heute weniger begründet als damals, wo man noch nicht sehen konnte, was sich mit den geringen Möglichkeiten des Gesetzes und dieser Dienststelle machen läßt. Ich werde damit leben müssen und überlasse das Urteil der Geschichte.

SPIEGEL: Seit Jahren monieren Sie die Praxis bei der Rasterfahndung und fordern eine gesetzliche Regelung, die der Sammelwut der Polizeibehörden Grenzen setzt. In Ihrem neuen Bericht heißt es: »Die Antwort der Bundesregierung war äußerst enttäuschend.« Wird das BKA auch in Zukunft im trüben fischen und alle rechtsfreien Räume nach Gutdünken ausnutzen?

BULL: Nein, das heißt es nicht. Was ich bisher an Rasterfahndungen geprüft habe, wurde korrekt abgewickelt, obwohl es keine klaren rechtlichen Regeln dafür gab.

SPIEGEL: Was auch Sie beklagen?

BULL: Ja, in Übereinstimmung mit meinen Kollegen in den Ländern. Die Polizeibehörden haben aber das Entscheidende getan, nämlich alle Unverdächtigen S.66 aus den Unterlagen herausgenommen.

SPIEGEL: Aber erst zuallerletzt. Vorher wurden viele zweifelhafte Fälle, auch die zahlreicher Unverdächtiger, bis ins letzte Detail durchgefilzt.

BULL: Ja. In begrenzten und befristeten Aktionen hat man - wie zu beklagen, aber vielleicht in gewissem Maße nicht vermeidbar ist - Unverdächtige miterfaßt. Die Richtlinien über kriminalpolizeiliche Sammlungen erlauben die Registrierung von Nichtverdächtigen unter gewissen Umständen und mit bestimmten Beschränkungen. Wir können die Augen nicht davor verschließen, daß man bei der Verfolgung von Schwerkriminellen den Kreis derer, die man als möglicherweise Verdächtige in Betracht zieht, nicht schon am Anfang so eng ziehen kann wie später vor der Anklageerhebung.

SPIEGEL: Die Frage bleibt, ob nicht ein Verdacht gegeben sein muß, um Fahndungsmaßnahmen zu rechtfertigen, oder ob sie generell ausgedehnt werden dürfen auf Leute, die weder Beschuldigte, Verdächtige noch im polizeilichen Sinne Störer sind.

BULL: Ich betone natürlich, man darf nicht die ganze Bevölkerung beobachten, nicht die Studentenschaft an der Universität oder eine ganze Fachschaft oder alle Leute, die in einem Stadtteil leben. Solche Methoden der Rasterfahndung wären unsinnig und rechtswidrig, sind aber auch nie praktiziert worden.

Für uns waren wesentliche Kriterien: schwerwiegende Straftat, konkrete Anhaltspunkte, Begrenzung und sofortige Abarbeitung. Wenn die Ergebnisse nicht für andere Zwecke verwendet werden und aus den Notierungen nichts übrigbleibt, dann ist dagegen kaum etwas einzuwenden, daß man die Adressen nur daraufhin überprüft, ob sich ein Ansatz für kriminalistisches Vorgehen findet. Da fallen ganze Untergruppen gleich raus.

SPIEGEL: Es bleiben aber auch erst mal welche drin. Wer damals in Hamburg wohnte, polizeilich nicht angemeldet war und seine Stromrechnung bar bezahlte, der gehörte schon mal zu jenen schätzungsweise 500 Leuten, deren Privatsphäre daraufhin sehr intensiv durchleuchtet wurde, ob sie vielleicht Terroristen sind.

BULL: Das ist richtig.

SPIEGEL: Muß man das hinnehmen?

BULL: Ja, das müssen Sie hinnehmen, wenn es um einen sehr schweren Fall geht und sichergestellt wird, daß Sie keinerlei Nachteile haben, wenn sich kein weiterer Verdacht ergibt.

SPIEGEL: Wo steht das?

BULL: Es gibt keine allgemeine Norm, die solche Rasterfahndung regelt. Es gibt nur eine Bestimmung in den Richtlinien über polizeiliche Datensammlung. Ich bedaure das und habe mehrfach darauf hingewiesen.

SPIEGEL: Und die Bundesregierung hat sich darum gedrückt, Position zu beziehen?

BULL: Das ist eine Grunderfahrung in diesem Amt: Sehr wichtige, grundsätzliche Fragen werden von den Verantwortlichen in Regierung und Gesetzgebung nicht ausdiskutiert. Man versucht, den Problemen mit einer Larifari-Antwort auszuweichen. Man ist mit einer bemerkenswerten Grobschlächtigkeit darüber hinweggegangen. Wir haben das Thema nun wirklich seit Jahren immer wieder zur Diskussion gestellt - es kommt nichts, nur Sprüche.

Das ist nicht das geeignete Mittel, der Sorge und dem Mißtrauen der Bevölkerung entgegenzuwirken. Man appelliert an die Menschen, sie möchten doch Vertrauen haben in die Sicherheitsbehörden; und solche zentralen Fragen wie die, unter welchen Voraussetzungen die Polizei eine so umfassende, großangelegte Maßnahme wie die der Rasterfahndung durchführen darf, die werden verdrängt. Man hilft sich mit juristischen Konstruktionen, die mehr als dünn sind, und laviert.

SPIEGEL: Der Zugriffsbereich für die Polizei wird dabei auf Felder ausgeweitet, auf die sich die gesetzlichen Befugnisse der Polizei bisher eben nicht erstreckt haben. Als letzter Damm steht dann nur noch die Generalklausel von der Verhältnismäßigkeit, und Generalklauseln kann man im Einzelfall immer so und auch anders interpretieren.

BULL: Ich teile Ihr juristisches Unbehagen. Mir ist überhaupt nicht wohl dabei, und ich bedaure lebhaft, daß der Gesetzgeber sich diesen Fragen nicht stellt. Nicht nur ich, auch etwa mein Kollege in Niedersachsen hat immer wieder darauf hingewiesen, daß es hier um die für unser Zusammenleben wirklich wesentliche Frage geht: Wieweit darf der Staat den Bürger beobachten? Das ist nun mal vom Gesetzgeber zu lösen. Aber dann hat man irgendwann gesagt, es ist politisch nicht opportun, es ist so schwierig, man facht so viel Diskussionen damit an, machen wir''s lieber mit diesen windigen Konstruktionen.

SPIEGEL: In Zukunft wird es wohl noch schlimmer. Die meisten der in letzter Zeit beschlossenen Errichtungsanordnungen für neue Dateien erlauben auch wieder den Zugriff auf sogenannte andere Personen. Also nimmt die illegitime Speicherung von Personen im BKA nicht ab, sondern sogar zu.

BULL: Das hängt davon ab, wieviel jetzt schon geschieht, ohne daß man solche Errichtungsanordnungen hat. Ich muß aber der Fairneß halber sagen: Natürlich gibt es ein kriminalpolizeilich und schutzpolizeilich legitimes Interesse an bestimmten Speicherungen. Das ist oft wirklich unverzichtbar. Nur wenn es S.68 das ist, dann muß der Gesetzgeber es letztlich auch erlauben und damit begrenzen. Denn jede Erlaubnis bedeutet auch eine Begrenzung.

SPIEGEL: Der SPIEGEL hat vor zwei Wochen die BKA-Praxis der Videofahndung aufgedeckt und beschrieben, bei der ebenfalls eine Vielzahl völlig unbeteiligter Personen ins Polizeiraster geraten ist. Das gehört offensichtlich auch zum System dieser Videofahndung, von der man annehmen muß, daß sie noch an Breite gewinnt. Haben Sie schon nachgehakt, welche datenschutzrechtlichen Aspekte dabei berührt sind?

BULL: Ihre Veröffentlichung hat bewirkt, daß sich Bürger an uns gewandt haben, die möglicherweise selbst in diese Videofahndung hineingeraten sind. Wir können jetzt anhand der Namen dieser Betroffenen nachprüfen, ob es richtig ist, wie das BKA behauptet, daß alle Unterlagen vernichtet worden sind. Wir haben in diesem Zusammenhang aber durchaus auch noch weitere Fragen an das BKA.

SPIEGEL: Beschrieben wurde im SPIEGEL auch, wie die Kameras beispielsweise in der Frankfurter B-Ebene am Hauptbahnhof wahllos auf völlig unbeteiligte Passanten gerichtet waren und daß auch Demonstrationen in einer Weise abgefilmt worden sind, die es ermöglicht, Porträtphotos aller Demonstranten aufzunehmen und zu speichern.

BULL: Ja, diese Einzelheiten waren mir neu und haben mich erschreckt. Hier habe ich sehr ernste Gespräche mit den betroffenen Stellen vor.

SPIEGEL: Bei Ihren Kontrollen müssen Sie sich notgedrungen auf Stichproben beschränken. Wie verläßlich sind dann Ihre Persilscheine? Wenn die Stichprobe nichts Beanstandenswertes ergibt, heißt es ja noch nicht, daß die kontrollierte Behörde wirklich allen Datenschutzbestimmungen nachkommt.

BULL: Wir machen ja großangelegte, systematische Prüfungen. Wir waren bei den verschiedensten Behörden ...

SPIEGEL: ... gut, beim BKA greifen Sie mal »Pios-Terrorismus« heraus. Aber bei irgendeiner anderen Datei kann''s gen Himmel stinken, und das kriegen Sie vielleicht gar nicht mit.

BULL: Wir haben auch mehrere größer angelegte Prüfungen bei verschiedenen Stellen gemacht. Beim BKA waren wir schon mehrfach, beim Verfassungsschutz auch. Natürlich bleiben da immer Bereiche ausgespart, das ist ganz klar. Aber ich glaube, wir haben einen guten Überblick gewonnen. Ich lege nicht die Hand dafür ins Feuer, daß nicht Planungen im Gange sind, die bedenklich sind und die wir beanstanden würden, wenn wir es wüßten. Aber wir haben heute mehr als nur Stichproben-Wissen.

SPIEGEL: Es gibt bestimmte besonders sicherheitsempfindliche, aber damit auch besonders schutzwürdige Bereiche, die so geheim sind, daß auch Sie da nicht hineinleuchten dürfen - etwa das Abhören von Telephongesprächen. Wird Datenschutz S.69 nicht zur Farce, wenn er gerade dort nicht wirksam werden darf, wo er am nötigsten wäre?

BULL: Unsere Kontrollkompetenz erfaßt auch geheime Bereiche. Es gibt nur eine Möglichkeit nach dem Gesetz, uns auszuschließen: Das Ministerium, das die Fachaufsicht führt, muß im Einzelfall feststellen, daß meine Einsicht und die meiner Mitarbeiter in Unterlagen und Akten die Sicherheit des Bundes oder Landes gefährde.

SPIEGEL: Das kann man natürlich immer sagen, wenn man sich nicht in die Karten gucken lassen will.

BULL: Ja, schon, aber wir verlangen natürlich eine Begründung dafür und würden dem zuständigen Minister sehr lästig fallen, wenn er jeden Tag solche Anordnungen unterschreiben wollte. Das ist deshalb auch nur ganz selten vorgekommen.

SPIEGEL: Sie schreiben in Ihrem neuen Jahresbericht, bei jeder vierten Prüfung hätten Sie »erhebliche Mängel« beanstanden müssen. Da Sie längst nicht alle Bundesbehörden und schon gar nicht sämtliche Abteilungen besuchen können und schon dort, wo sie gerade mal hinkommen, bei jeder vierten Prüfung erhebliche Mängel feststellen, muß man eigentlich daraus schließen, daß die Praxis mit dem Datenschutz ziemlich lax verfährt.

BULL: Ich finde die Zahl der Mängel auch viel zu hoch. Relativierend kann man nur sagen, daß ein erheblicher Anteil dieser Beanstandungen die Verletzung von formalen Pflichten betrifft. Ein Dauerbrenner ist die unzureichende Dateien-Übersicht. Aber auch das ist nicht auf die leichte Schulter zu nehmen, denn es ist ja gerade eine besondere Gefahr der technologischen Entwicklung, daß die Übersicht verlorengeht.

SPIEGEL: Mangelhafte technische und organisatorische Vorkehrungen gegen den Zugriff Unbefugter auf gespeicherte Daten sind ein anderes Problem.

BULL: Ja, weiß Gott. Da hat man lange Zeit zuwenig getan. Hier besteht ein großer Nachholbedarf.

SPIEGEL: Wenn Sie bei der Post kontrollieren wollen, wo, wie und wie viele Telephongespräche abgehört und Briefe mitgelesen werden, dann hält man Ihnen entgegen, das darfst du nicht, denn es gibt das Brief- und Telephongeheimnis. Das klingt wie Radio Eriwan: Kontrolle im Prinzip ja; nur dort nicht, wo im Geheimen gewerkelt wird.

BULL: Da muß der Verfassungsrechtler in mir bekennen, die andere Seite hat recht. Das Grundgesetz schreibt vor, daß Grundrechtseinschränkungen ausdrücklich im Gesetz benannt werden müssen. Das hat man beim Bundesdatenschutzgesetz im Falle des Post- und Fernmeldegeheimnisses leider vergessen.

SPIEGEL: Sie haben eine Novellierung des Datenschutzgesetzes vorgeschlagen, wonach das Grundrecht des S.72 Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses insoweit eingeschränkt wird, als es zur Ausübung der Datenschutzkontrolle erforderlich ist. Bei der derzeitigen Koalition dürften die Chancen für eine solche Novelle wohl Null sein.

BULL: Sie sind gering, aber doch etwas größer als Null, denn es könnte sich ja die Einsicht etwas mehr verbreiten, daß es Sinn macht, einen objektiven, neutralen, unabhängigen Kontrolleur bestätigen zu lassen, wieviel in der großen Bundesverwaltung korrekt zugeht und daß vielleicht nur bestimmte Dinge nicht richtig laufen.

SPIEGEL: Einige Ortsnetze der Deutschen Bundespost sind mit dem sogenannten elektronischen Wählsystem EWS ausgestattet. Dieses System bietet die Möglichkeit, ohne großen Mehraufwand nicht nur die Gebühreneinheiten, sondern auch die angerufene Nummer, Datum und Uhrzeit des Gesprächs zu speichern. Das ist probeweise auch schon gemacht worden. Alle diese Daten sind im zentralen Rechner in Neuss gespeichert. Könnten sich Polizei und Nachrichtendienste einer so ergiebigen Datenquelle nicht problemlos bedienen?

BULL: Dieses Verfahren ist auf meine Kritik hin eingestellt worden. Es war ein paar Monate gelaufen. Das schließt nicht aus, daß man es doch wieder versuchen möchte. Der Postausschuß des Bundestages hat inzwischen Vorschläge geäußert, wie eine differenzierte und trotzdem datenschutzgerechte Telephonrechnung aussehen könnte, und daran wird sich die Post wohl halten.

SPIEGEL: Wer überprüft, ob der Hinweis des Ministers auf die gefährdete Sicherheit zu Recht erhoben wurde oder nur als Vorwand benutzt wird, Sie zu bremsen?

BULL: Bisher ist dies erst in zwei Fällen praktiziert worden, bei einem Nachrichtendienst.

SPIEGEL: Das kann sich unter veränderten politischen Bedingungen ja auch häufen.

BULL: Es ist das Berufsrisiko des Datenschutzbeauftragten, daß er möglicherweise auf eine Gegenseite stößt, die die Vorschriften extensiv auslegt. Dann muß er aufschreien.

SPIEGEL: Mehr kann er auch nicht.

BULL: Das hilft aber auch oft. Ich habe das erst vor kurzem erlebt, als man versuchte, unser Akteneinsichtsrecht zu beschneiden.

SPIEGEL: Das war der Eklat beim Bundesamt für Verfassungsschutz. Dort hat man im November - vermutlich, weil sich in Bonn der Wind gedreht hatte - einfach Ihre Prüfungsbefugnis neu definiert und erklärt, Sie dürften zwar die im Nadis-Computer

( Nadis = »Nachrichtendienstliches ) ( Informationssystem«. )

gespeicherten Personendaten einsehen, aber nicht mehr die dazugehörigen Akten. Aber aus denen kann sich überhaupt erst ergeben, ob die Daten zu Recht gespeichert worden sind.

BULL: Allenfalls noch Teile davon will man uns zeigen.

SPIEGEL: Da entscheidet also der Geprüfte, was er zur Prüfung freigibt. Sie haben daraufhin erklärt, unter solchen Umständen sei eine Prüfung undurchführbar, und sind gegangen.

BULL: Ja. Ich habe mich erst an den Bundesinnenminister und dann an den Innenausschuß des Bundestages gewandt und den Fall dort protestierend vorgetragen. Das hat zwar dazu geführt, daß das Verfassungsschutzamt zunächst einmal gebremst wurde, aber man hat sich vorbehalten, die Frage mit den anderen Nachrichtendiensten grundsätzlich zu diskutieren. Das Ziel ist offensichtlich S.75 eine Einschränkung der Prüfungsbefugnisse des Datenschutzbeauftragen.

SPIEGEL: Sie haben aufgeschrien, fallen aber letztlich auf den Bauch.

BULL: Warten wir''s ab] Ich werde mich wehren.

SPIEGEL: Viele Speicherungen im Sicherheitsbereich dienen der sogenannten Verdachtsverdichtung. Das heißt, die Einzeldaten für sich allein genommen begründen noch längst keinen Verdacht, möglicherweise aber die Zusammenschau - oder auch nicht. »Fehlte es aber«, wir zitieren Ihren neuen Bericht, »bei genauer Betrachtung an hinreichenden Anhaltspunkten für einen Anfangsverdacht oder waren die festgestellten Anhaltspunkte nicht stichhaltig, so bewirkt eine dennoch vorgenommene oder aufrechterhaltene Speicherung, daß die Betroffenen ungerechtfertigten Verdächtigungen, belastenden Ermittlungen und im ungünstigsten Fall sogar diskriminierenden Verfahren ausgesetzt werden.« Was werden Sie dagegen tun?

BULL: Wir stellen solche Fälle bei unseren Kontrollen fest, beanstanden sie und kontrollieren nach gewisser Zeit noch einmal, ob sich die Praxis geändert hat.

SPIEGEL: Wenn nicht, schreien Sie noch mal?

BULL: Natürlich. Bisher brauchten wir das nicht oft zu tun. Unsere Beanstandungen sind voll anerkannt worden, auch vom neuen Bundesinnenminister. Aber es wird sicherlich auch künftig noch Fälle geben, in denen wir feststellen, daß Dinge hätten gelöscht werden müssen, die nicht gelöscht worden sind. Aber unsere Kritik wirkt, wir stellen Änderungen in der Praxis fest.

SPIEGEL: Die Tätigkeit der Nachrichtendienste - allein schon welche Befugnisse sie haben, bestimmte Daten zu sammeln - ist rechtlich überhaupt nicht geregelt. Diese Dienste arbeiten weitgehend in einem rechtsfreien Raum.

BULL: Ich sage seit Jahren, daß hier eine gesetzliche Regelung jedenfalls der inländischen Tätigkeit dringend wünschenswert wäre, und handele mir immer wieder den Vorwurf ein, daß ich hier politisch Unvertretbares verlangte. Es gibt sicher gewichtige Gründe, keine perfektionistische Regelung der nachrichtendienstlichen Tätigkeiten anzustreben. Aber es gibt andererseits durchaus Bereiche, die rechtlich geregelt werden könnten, ohne die Arbeit der Behörden unangemessen einzuschränken.

SPIEGEL: Die Bahnpolizei hat wiederholt Namen von Verteilern von Flugblättern zum Thema Kriegsdienstverweigerung an Feldjäger der Bundeswehr oder an den Militärischen Abschirmdienst (MAD) weitergegeben. Beide dürfen Personen weder anhalten noch ihre Personalien feststellen. Das besorgte dann die Polizei - Amtshilfe zur Umgehung von Kompetenzen. Zulässig?

BULL: Ich habe das für unzulässig erklärt. Die Hauptverwaltung der Bundesbahn hat mir zugesagt, diese Praxis einzustellen.

SPIEGEL: Wie steht es allgemein heute mit der von Ihnen seit Jahren monierten Amtshilfe zwischen Polizei und Nachrichtendiensten? Wird immer noch die grundgesetzlich gebotene Trennung von Verfassungsschutz und Polizei einfach dadurch umgangen, daß jede Behörde der anderen das an Daten meldet, was sie erhoben hat und die andere nicht selber erheben darf?

BULL: Nein, so ist es nicht. Wir haben ja inzwischen die neuen restriktiveren Amtshilfevorschriften, und nach unseren bisherigen Erfahrungen werden die auch eingehalten. Herr Baum hatte versprochen, eine gesetzliche Regelung dieser Amtshilfebeziehungen in die Wege zu leiten. Ich bin nicht sicher, ob die neue Regierung dies fortsetzen wird. Meine Sorge geht dahin, daß sie das Versprechen des Vorgängers nicht einlöst. Es gibt noch andere Amtshilfeprobleme. Das ist eine offene Wunde. Die Polizei informiert den Verfassungsschutz über Daten und Erkenntnisse, die sie in Ausübung polizeirechtlicher Befugnisse gewonnen hat, zum Beispiel bei Hausdurchsuchungen.

SPIEGEL: Was unzulässig ist.

BULL: Ja, jedenfalls weitgehend. Aber viele können nicht nachvollziehen, daß hier ein Rechtsproblem liegt. Viele meinen, daß diese beiden Sicherheitsbehörden doch Hand in Hand arbeiten sollten, daß es wunderschön sei, wenn der Verfassungsschutz gleich an Informationen S.77 partizipiere, die die Polizei gewonnen hat. Es hat sogar den Fall gegeben, daß Informationen aus Telephonüberwachungen im Rahmen der Strafverfolgung an den Verfassungsschutz gegangen sind - eine Praxis, die deshalb so bedenklich ist, weil Telephonüberwachungen im Interesse der Nachrichtendienste ja im G-10-Gesetz besonders geregelt sind und dort eine Kommission eingesetzt ist, die das genehmigen muß.

SPIEGEL: Was sagt der Bundesinnenminister dazu?

BULL: Daß diese Praxis eingestellt sei. Aber die grundsätzliche Diskussion über das Verhältnis von Polizei und Verfassungsschutz ist völlig offen. Es gibt inzwischen eine vehemente Abwehr von seiten des Verfassungsschutzes gegen mein Beharren auf dem Trennungsgebot, das schließlich verfassungsrechtlich abgesichert ist. Es ist doch nicht selbstverständlich - ich meine, es ist rechtlich unzulässig -, wenn eine Adressenkartei oder ein Tagebuch, das der Polizei vielleicht aus Anlaß einer Hausbesetzung oder einer verbotenen Demonstration in die Hände fällt, zum Bundesamt nach Köln wandert.

SPIEGEL: Schon der tägliche Umfang des Informationsaustausches zwischen Polizei und Nachrichtendienst ist offenbar so groß, daß Sie ihn gar nicht kontrollieren können.

BULL: Es gibt in dem Bereich riesige Probleme. Es gibt die eingefahrene Zusammenarbeit der Justiz mit dem Verfassungsschutz, und die Polizei handelt ja vielfach als Hilfsorgan der Justiz in allen Strafverfolgungsmaßnahmen. Das ist auch der Grund, warum sich Generalbundesanwalt Rebmann in dieser Sache so engagiert hat. Er sieht Gefahren für seine Ermittlungstätigkeit, wenn das sehr freundschaftliche Verhältnis zwischen Justiz und Verfassungsschutz durch meine Überlegungen gestört wird.

SPIEGEL: Wie effektiv ist in der Praxis das Interesse der Betroffenen geschützt, Denunziationen und Irrtümern entgegenzutreten und nicht durch unberechtigte Geheimdienstinformationen später - etwa bei Bewerbungen für den öffentlichen Dienst - beeinträchtigt zu werden?

BULL: Die Nachrichtendienste geben bisher überwiegend keine Auskünfte an die Betroffenen. Die Polizei ist viel offener. Wir sind da in einem scheußlichen Dilemma. Wenn uns ein Betroffener schreibt, er habe den Verdacht, daß bei einem Nachrichtendienst etwas über ihn gespeichert sei, dann überprüfen wir das. Wir erfahren unter Umständen, daß eine Speicherung vorliegt, erreichen vielleicht sogar, daß sie gelöscht wird, aber wir dürfen es dem Betroffenen nicht mitteilen. Wir haben uns in vielen Fällen bemüht, die Nachrichtendienste zur Ermächtigung zu bewegen, daß wir dem Betroffenen mitteilen dürfen, es ist nichts gespeichert oder es war etwas gespeichert, was gelöscht worden ist. Aber das klappte bisher nur in Ausnahmefällen - äußerst unbefriedigend für uns.

SPIEGEL: Was kommt alles in den neuen BKA-Computer »Tesch«? Der soll alles »terroristische und extremistische Schriftgut« speichern - auch die kritische Glosse des Journalisten, der eine überzogene Fahndungsmaßnahme kritisiert?

BULL: Das BKA hat uns dargelegt, daß diese Datei nötig sei, um jenes Schriftgut auszuwerten, das wirklich auf strafbare Handlungen hinweist. Ich war auch sehr erschrocken, als ich erstmals von dieser Datei erfuhr. Wir haben uns aber zunächst davon überzeugt, daß hier wohl die Grenzen des Erforderlichen und Zulässigen eingehalten sind. Eine Überprüfung steht auf dem Programm.

SPIEGEL: Es gibt Anzeichen dafür, daß unglaublicher Mißbrauch mit sogenannten Erkennungsdienstlichen Unterlagen (ED) getrieben wird, die auf breiter Basis für vorbeugende Zwecke gespeichert werden. So wurden zum Beispiel die allermeisten Besucher des Nürnberger Jugendzentrums »Komm« erkennungsdienstlich behandelt, ihre Unterlagen vollständig ans BKA weitergeleitet und dort in der ED-Kartei gespeichert. Inzwischen hat sich die Nürnberger Justiz zur Einstellung der Verfahren durchgerungen, aber im BKA-Computer sind diese Jugendlichen erst mal alle drin. Was läßt sich dagegen tun?

BULL: Ich gehe davon aus, daß diese Speicherungen gelöscht sind. Nötig ist zweierlei: zum einen eine Umorganisation S.79 der Speicherung erkennungsdienstlicher Unterlagen beim BKA selber, daß man also diese Unterlagen dort nicht mehr zur Verdachtsverdichtung benutzt, sondern nur dann, wenn man schon eine Spur hat und feststellt, zu welcher Person sie gehört. Dann is t alles andere ausgeschlossen. Die andere Seite ist: nicht soviel erkennungsdienstlich behandeln. Ich habe den Eindruck, daß man mit der Anfertigung erkennungsdienstlicher Unterlagen oft sehr schnell zur Hand ist.

SPIEGEL: Auch in anderen Bundesländern sind solche erkennungsdienstlichen Daten ans BKA weitergeleitet worden, auch schon von Hausfriedensbrechern. Ist da noch die Verhältnismäßigkeit gewahrt?

BULL: Nein. Auch wegen »Bettelei und anderer Delikte« - wie vorgekommen - ist eine ED-Anfertigung nicht zulässig und schon gar nicht die Speicherung im BKA.

SPIEGEL: In Ihrem Bericht beklagen Sie, »Bundesinnenministerium und Länderminister haben sich meinen Anregungen vollständig verschlossen«. Sind Sie auf taube Ohren gestoßen?

BULL: Ja. Das ist ein ganz schwieriger Bereich, hier gibt es noch Mißverständnisse. Ich bin wegen der Kritik an dieser Praxis der erkennungsdienstlichen Behandlung auch von Kriminalisten in der Fachpresse böse attackiert worden. Die Beamten meinen offenbar, man müsse doch eine Spur, wenn man sie einmal hat, unter jedem Aspekt auswerten. Soweit ist das auch richtig. Aber man müsse von möglichst vielen Leuten Fingerabdrücke und Bilder parat halten. Das ist nicht mehr richtig. Dann käme man sehr schnell dazu, jede Gelegenheit des Kontaktes eines einzelnen mit der Polizei zu nutzen, um ED-Unterlagen anzufertigen.

SPIEGEL: Wird denn im BKA neben der Tatsache der Einleitung eines Verfahrens auch der weitere Verlauf dieses Ermittlungsverfahrens gespeichert, etwa daß es eingestellt wurde oder die Beweistatsachen entkräftet worden sind?

BULL: Das ist nicht garantiert. Der Informationsfluß von der Justiz zur Polizei funktioniert nicht, weil die Mühe gescheut wird. Hier ist die Justiz der Sünder.

SPIEGEL: Das Bundesamt für Verfassungsschutz beobachtet sogenannte verfassungsfeindliche Organisationen. Erfaßt es dabei nur die sogenannten Funktionsträger solcher Organisationen oder gleich alle Mitglieder?

BULL: Mein Eindruck ist, daß die Verfassungsschutzbehörden den Funktionsträger-Begriff extensiv auslegen und im Ergebnis in den allermeisten Fällen diese Trägereigenschaft bejahen. Das mag auch daran liegen, daß sie an Informationen nehmen, was sie bekommen, und in der Relevanzprüfung aus Materialmangel geneigt sind, großzügig zu sein. Ich sehe darin eine große Gefahr, zumal der Verfassungsschutz im Rufe steht, mehr zu wissen, als er wirklich weiß. Dadurch werden viele zur Anpassung verleitet, zur Ängstlichkeit. Ich bin sicher, daß manch einer seine Grundrechte nicht so energisch wahrnimmt, wie er das eigentlich sollte, weil er fürchtet, eine staatliche Behörde hört mit oder registriert alles.

SPIEGEL: Der MAD ist zuständig für die sogenannte Zersetzungsabwehr, sammelt aber auch schon Daten über die Werbung für die Kriegsdienstverweigerung und über verschiedene Aktivitäten der Friedensbewegung. Fällt das nach Ihrer Ansicht in seine Kompetenz?

BULL: Nein, nach meiner Ansicht hat der MAD als Aufgabe nur die Zersetzungsabwehr. Er soll nicht - wie der Verfassungsschutz - allgemein extremistische Bestrebungen beobachten. Wir sind in diesem Punkt mit dem MAD im Gespräch, und da rechne ich mit einer Übereinkunft.

SPIEGEL: Auch beim Bundesnachrichtendienst haben Sie Nachprüfungen unternommen. Wie können Sie eigentlich beurteilen, ob der BND rechtmäßig oder rechtswidrig Nachrichten erhebt und Daten speichert, wo es überhaupt keine gesetzlichen Befugnisse des BND für Eingriffe in die private Rechtssphäre von Personen gibt?

BULL: Meine Feststellungen zum BND stehen in der Tat unter dem grundsätzlichen Vorbehalt, daß eigentlich eine rechtliche Grundlage für die Informationsverarbeitung nötig wäre. Die besteht aber nur in ganz engen Bereichen: Abhörgesetz, bestimmte Bestimmungen des Melderechtsrahmengesetzes, Sozialgesetzbuch. Der Ausgangspunkt unserer Kontrolle ist deshalb nicht ein Gesetz, sondern die Aufgabenzuweisung an den BND durch Kanzlererlasse.

SPIEGEL: Sie haben während Ihrer Amtszeit mehrfach Änderungen, Ergänzungen, also Verbesserungen des Datenschutzrechts gefordert. Doch alle Novellierungsentwürfe blieben in den amtlichen Schubladen stecken - ein Beleg dafür, daß der Datenschutz den Regierenden schon heute lästig ist und wohl auch keine Chancen bestehen, ihn noch auszubauen?

BULL: Datenschutz muß lästig sein. Die andere Seite baut Bastionen auf, legt die Verteidigungslinie weit vorne fest und versucht mit zum Teil sehr durchsichtigen Argumenten, alle unbequemen Bestimmungen fernzuhalten. Ich halte das für sehr kurzsichtig. Wenn ein Unternehmen Vertrauen bei seinen Kunden gewinnen will, muß es mit offenen Karten spielen. Wenn eine Behörde um Vertrauen wirbt, muß sie sich auch der Kritik stellen und sich der Auskunft für den Betroffenen öffnen. Die Tendenz scheint mir zunehmend dahin zu gehen, daß man sich der Kontrolle durch die kritischen Datenschutzbeauftragten entziehen möchte.

SPIEGEL: »Des Mächt''gen Druck« und »der Übermut der Ämter« zählten für Hamlet zu den Gründen, dem Leben zu entsagen. Welche persönlichen Konsequenzen werden Sie aus Ihrer Abhalfterung ziehen? Rückkehr auf den Lehrstuhl und Aufzucht von neuen Datenschutzexperten, die in Zukunft wohl noch weniger zu bestellen haben als Sie?

BULL: Der Beruf des Hochschullehrers ist eine feine Sache. Meine Erfahrungen in fünf Jahren Bonn hoffe ich weitergeben zu können. Ich werde nicht in Sack und Asche gehen.

SPIEGEL: Herr Bull, wir danken Ihnen für dieses Gespräch.

S.62Pios = »Personen. Institutionen, Objekte, Sachen«.*Mit Redakteuren Hans-Wolfgang Sternsdorff und Norbert F. Pötzl inseinem Bonner Arbeitszimmer.*S.72Nadis = »Nachrichtendienstliches Informationssystem«.*S.75Unterhalb des Hauptbahnhofs.*

Hans-Wolfgang Sternsdorff
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