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REFORMEN Merkels Machtspiele

Aufbruch in Berlin: Opposition und Regierung übertreffen einander mit Ideen zur Erneuerung des Landes. CDU-Chefin Angela Merkel bietet Rot-Grün Kooperation an - ihr Ziel: Sie will den Kanzler in die Reformfalle locken.
aus DER SPIEGEL 41/2003

Ist das wirklich Angela Merkel, die Frau in der roten Jacke, die glasklar Position bezieht, die frei und munter redet, deren Stimme fröhlich auf und ab hüpft, die lässig hinter dem Pult steht und so richtig Spaß am Leben und an der Politik zu haben scheint?

Am Donnerstag hielt sie in Hamburg einen Vortrag vor dem Wirtschaftsrat ihrer Partei: »Wir wollen den Sprung hin zu einem überschaubaren Steuersystem«, rief sie in den Saal. Nach einer Stunde erntete sie dicken Applaus. »Wir stimmen Ihnen hundertprozentig zu«, sagte ihr Gastgeber, glucksend vor Glück.

Im Kampf um die Reformen ist seit der vergangenen Woche nichts mehr, wie es war. Schon am Mittwoch präsentierte sich die CDU-Vorsitzende mit einer Grundsatzrede im Innenhof des Deutschen Historischen Museums in Berlin verblüffend stark. Ihre Kernaussage hier: »Wir dürfen nicht einfach mehr für diese oder jene Gruppe tun, bloß weil es immer so war. Wir müssen mehr für Deutschland tun.«

Zuvor hatte Gerhard Schröder sein politisches Schicksal unwiderruflich mit dem Gelingen der Reformpolitik verknüpft. Auch er forderte, was Merkel verlangte: »eine große nationale Kraftanstrengung«. Doch in Wahrheit steuern beide auf ein unerbittliches Duell zu.

Kurz vor der nächsten Abstimmung im Bundestag über Kernpunkte der »Agenda 2010« spitzt sich das Machtspiel zu. Die Oppositionsführerin hat sich in ihrer Rede darauf festgelegt, dass sie für das Wohl des Landes den Kompromiss suchen will, doch ihr großes Ziel bleibt die Kanzlerschaft. Deshalb muss sich Schröder vor tödlichen Umarmungen hüten. Sie spielt ein doppeltes Spiel.

Nur merkte die Öffentlichkeit davon vergangene Woche nichts. Vordergründig ging es mehr denn je um Sachthemen, um Reformideen, die erstmals nicht alle gleich im Parteienstreit zerpflückt und vernichtet wurden.

Die Ministerpräsidenten von Nordrhein-Westfalen und Hessen, Peer Steinbrück und Roland Koch, schlugen gemeinsam vor, die Subventionen drei Jahre lang pauschal um je vier Prozent zu kürzen. Der frühere Verfassungsrichter Paul Kirchhof präsentierte ein Konzept, das einen Steuersatz von 25 Prozent für alle vorsieht. Eine Kommission um den ehemaligen Bundespräsidenten Roman Herzog publizierte im Auftrag der CDU eine Studie, die einen grundlegenden Umbau der Sozialsysteme empfiehlt.

Plötzlich sieht es so aus, als könne sich doch etwas ändern in diesem Land, als sei ein radikalerer Umbau möglich, als ihn Schröders Agenda 2010 anstrebt. Auch wenn nicht jede dieser Ideen realisiert wird - in den politischen Köpfen scheint sich tatsächlich Aufbruchstimmung festzusetzen (siehe Seite 38).

Jeder, der etwas auf sich hält, tritt nun auf die Bühne und führt Reformgymnastik vor. Wer kann sich am meisten dehnen, am besten spreizen, wer schafft den schönsten Spagat, den tollsten Salto? »Der Reformprozess ist irreversibel«, sagt der CDU-Vordenker Kurt Biedenkopf im SPIEGEL-Gespräch (Seite 32).

Wenn Schröder und Merkel, wenn Koalition und Opposition diese Stimmung aufgreifen, haben sie die einmalige Chance, der Bundesrepublik bald ein neues, modernes Gesicht zu geben. Sie können den Prozess aber auch aufhalten, wenn sie das alte Machtspiel im neuen Kostüm fortsetzen.

Die kommenden Wochen und Monate sind dafür entscheidend. Am 17. Oktober wird der Bundestag über das nächste Reformpaket abstimmen. Am 19. Dezember ist der letzte Termin für die Schlussabstimmung im Bundesrat. Bis dahin müssen sich Regierung und Opposition geeinigt haben. Denn danach beginnt die Zeit der Wahlkämpfe, in der sich wenig bewegt. Ein wahres Marathon steht bis zum Frühjahr 2005 an: Europawahl, acht Kommunal- und sechs Landtagswahlen. Die Union fiebert dem Schlagabtausch mit dem ungeliebten SPD-Kanzler förmlich entgegen. Die CDU-Wähler seien zur Urne gegangen, formulierte Forsa-Chef Manfred Güllner, »um Rache für den 22. September 2002 zu nehmen«.

Die Schlüsselrolle im Machtspiel kommt zunächst Angela Merkel zu, die seit vergangener Woche wie verwandelt wirkt.

Aus der zaudernden Möchtegern- ist eine resolute Reservekanzlerin geworden: Statt sich wie so oft in wolkige Phrasen zu flüchten, forderte sie in Berlin - und tags darauf in Hamburg - konkrete Reformen: ein Prämienmodell im Gesundheitswesen, längere Arbeitszeiten, Studiengebühren, eine Privatisierung der Pflegeversicherung.

Nicht so offen wie der Kanzler, eher versteckt verknüpfte die Christdemokratin ihr politisches Schicksal mit diesem Programm. »Ich« war das entscheidende Wort ihrer Rede - »ich stehe dafür«. Wer den Status quo verteidige, sei von gestern. Auf die Frage eines Journalisten, was der CDU ohne sie eigentlich fehlen würde, gab Merkel die knappe und zugleich selbstbewusste Antwort: »Ich.«

Vor allem der Auftritt in der Hauptstadt markiert nicht nur einen Wendepunkt in der Machtstrategie der Vorsitzenden, der sich bereits vor der Sommerpause (SPIEGEL 32/2003) andeutete. Er gibt der Reformdiskussion in Deutschland einen neuen Schub und eröffnet erstmals die reale Chance, den Umbau der Sozialsysteme und des Arbeitsmarkts durchzusetzen. Zumindest scheint es so.

In ihrer Berliner Rede sagte Merkel: »Heute, zwölf Monate nach der Bundestagswahl, wäre es für die Union ein Leichtes, das Land vor die Wand fahren zu lassen. Aber das wird es mit mir nicht geben.«

Natürlich hält sie sich Hintertürchen offen. Kompromisse müssten eine Bedingung erfüllen, sagte sie: »Es müssen die Vorteile die Nachteile überwiegen.« Nur: Wer entscheidet darüber?

Am 17. Oktober jedenfalls wird die Union gleichwohl Nein sagen. Wenn es darum geht, Arbeitslosen- und Sozialhilfe per Gesetz zusammenzulegen und die Bundesanstalt für Arbeit in »Bundesagentur« umzubenennen (Hartz III und IV), stimmt Merkels Fraktion dagegen. Also muss der Kanzler eine eigene Mehrheit finden, und das bringt ihn erneut in Bedrängnis (siehe Seite 28).

Auch im Bundesrat setzen CDU und CSU auf Konfrontation. Danach treffen sich die Parteien im Vermittlungsausschuss, wo das große Reformgeschacher beginnt. Verhandelt werden da nicht nur die verschiedenen Hartz-Gesetze zur Reform des Arbeitsmarktes, sondern auch alle anderen offenen Fragen.

Kommst du mir bei der Steuerreform entgegen, lockere ich den Kündigungsschutz ein bisschen. Mache ich dir ein Geschenk für die Gemeinden, gibst du in Sachen Handwerksordnung nach. Vor allem wird es darum gehen, Kompromisse zu finden, die es dem anderen möglichst schwer machen, seine eigenen Truppen hinter sich zu bringen. Machtspiel pur. Ob der Reformschwung dabei überlebt, ist zweifelhaft.

In Sachen Gesundheit hat die Strategie der tödlichen Umarmung aus Merkels Sicht bereits erste Erfolge gezeigt. Schröder wurde von der Union zu Zugeständnissen gezwungen, die viele in der SPD als schwer erträglich empfinden. Bei der Abstimmung im Bundestag kassierte er sechs Gegenstimmen aus den eigenen Reihen. »Stärker hätten wir Schröder auch durch eine Blockade nicht unter Druck setzen können«, kommentierte Merkel im kleinen Kreis.

Das erfolgreiche Manöver soll fortgesetzt werden, auf allen Politikfeldern, und da insbesondere bei der Reform der Sozialsysteme und des Arbeitsmarkts: »Alles fordern, vieles bekommen« heißt die Losung der Stunde - und immer schön Streit in die Reihen der Genossen tragen.

Der Kündigungsschutz, den Rot-Grün nur sanft gelockert hat, soll nach dem Willen der Union für alle Betriebe mit weniger als 20 Beschäftigten komplett wegfallen. Arbeitsunwillige Sozialhilfeempfänger sollen stärker abgestraft, die Tarifmacht der Gewerkschaften soll beschnitten werden. Geht Schröder auch nur auf einen Teil der Forderungen ein, drohen ihm noch härtere innerparteiliche Kämpfe als zurzeit. Bewegt er sich aber nicht, ist er plötzlich der oberste Blockierer des Landes - der Kanzler in der Reformfalle.

Doch dort könnte auch rasch Angela Merkel landen. Ihr kritisches Thema heißt Steuerreform. Schröder will die letzte Stufe um ein Jahr vorziehen und die Einnahmeausfälle zu drei Vierteln über Schulden finanzieren. Zu viel, ein Viertel sei genug, sagt zum Beispiel der bayerische Ministerpräsident Edmund Stoiber - auch er ein Protagonist im Machtspiel.

Das wird Schröder kaum schaffen, weil er den Rest über Einsparungen finanzieren müsste, wofür man ihm in Bayern gönnerhaft den großen Brocken der Sozialausgaben empfiehlt. Ließe sich der Kanzler tatsächlich darauf ein, stünden der SPD wieder einmal stürmische Wochen bevor.

Grund zu verhaltener Zuversicht bietet allenfalls das Gemeinschaftswerk der beiden Ministerpräsidenten Peer Steinbrück (SPD) und Roland Koch (CDU). Sie schlagen in ihrem Konzept vor, die zahlreichen Staatshilfen drei Jahre lang um vier Prozent zu kappen. Warum nicht mutiger vorgehen und gleich sechs Prozent kürzen, fragen Hans Eichels Finanzministerialen.

Sie verkennen dabei indessen, dass Koch und Steinbrück ihren Plan ausdrücklich als kleinsten gemeinsamen Nenner vorgestellt haben. »Jede weitere Zumutung hätte das Projekt für einen von uns scheitern lassen«, warnte der NRW-Regent vor überzogenen Erwartungen. Nachlegen scheint da fürs Erste ausgeschlossen.

Die meisten Ministerpräsidenten sehen das genauso. Die Provinzfürsten würden Schröders teuren Plan, die dritte Stufe der Steuerreform vorzuziehen, aus Rücksicht auf ihre klammen Kassen am liebsten verhindern - und das parteiübergreifend. Der Kanzler hat es in diesem Fall nicht mit linken Parlamentariern zu tun - sondern mit widerspenstigen Landeschefs, die sich durch Drohungen kaum beeindrucken lassen.

Darauf baut die Union. Dank der Argumentationshilfe der SPD-Länder, so das Kalkül Merkels, werde es Schröder nicht gelingen, ihr die komplette Schuld an einem möglichen Scheitern der Steuerentlastung zu geben.

Mehr noch: Die Granden von CDU und CSU wollen ihre Ablehnung zum verantwortungsvollen Handeln stilisieren. Steuersenkungen auf Pump seien unseriös, und außerdem blockiere die Union die Steuerreform ja gar nicht. Schließlich stehe sie für 2005 schon im Gesetzblatt.

Schröder kalkuliert anders: Da es im Land eine starke Stimmung für seine Initiative gibt, könnte die Union als Partei der Verhinderer dastehen. Kommt der Regierungschef mit seinem Plan durch, weil er Ministerpräsidenten der Union auf seine Seite zieht, ist ihm breiter Dank sicher - eine Schlappe für Merkel.

Dem Blockadevorwurf will die CDU-Vorsitzende so schon vorsorglich mit dem Konzept für eine radikalere Steuerreform entgehen. Ende des Monats soll ihr Fraktionsvize Friedrich Merz seine Pläne vorstellen. Schröder könnte danach nicht mehr behaupten, die Union wolle Erleichterungen per se verhindern. Im Gegenteil: Sie strebt ja eine viel größere Entlastung für die Bürger an - zumindest auf dem Papier.

Und auch in der Gesundheitspolitik will sich Merkel nicht mit dem gerade gefundenen Kompromiss begnügen. Während Stoiber intern verkündete, das Thema sei auf Jahre nicht aktuell, stellte sich die CDU-Chefin hinter den Vorschlag der Herzog-Kommission, eine einheitliche Prämie für alle Versicherten einzuführen.

Der Vorteil: Diese Kopfpauschale wäre eine Art Gesundheitsteuer, und die Betriebe würden entlastet. Es wäre »die konsequentere Methode, die Lohnnebenkosten zu senken«, bestätigt selbst Regierungsberater Bert Rürup.

Der Nachteil: Viele Kleinverdiener wären mit der Kopfpauschale von rund 260 Euro im Monat, die auch für nicht arbeitende Ehepartner gezahlt werden muss, überfordert. Der Staat müsste nach Berechnungen von Wirtschaftsinstituten eine Umverteilungsaktion starten, die ihn rund 30 Milliarden Euro kosten würde.

Schröder ist dagegen. Rot-Grün diskutiert stattdessen über das Konzept für eine so genannte Bürgerversicherung, bei der Beamte und Selbständige in die gesetzlichen Kassen gezwungen und Mieteinnahmen sowie Zinseinkünfte bei den Beitragszahlungen berücksichtigt werden sollen. Allerdings: Das Konzept würde den Sozialkassen zwar neue Einnahmen erschließen, die Strukturen der Versicherungssysteme jedoch weitgehend unangetastet lassen.

Politisch ist ein Kompromiss gegenwärtig ausgeschlossen - auch das eine Folge der neuen Reformeuphorie: So weit wie zurzeit lagen die Parteien in der Gesundheitspolitik noch nie auseinander.

Bei der Reform der Pflegeversicherung setzt Merkel auf die radikale Alternative: Die Koalition will das bestehende Versicherungssystem erhalten und nur einen zusätzlichen Solidarbeitrag der Rentner einfordern, die CDU-Chefin plädiert für eine kapitalgedeckte Zusatzvorsorge. So zerfällt der Konsens der alten Bundesrepublik, und der Reformeifer spaltet die politischen Parteien.

Wie flexibel und trickreich die Unionsstrategie ist, zeigt sich nirgends so deutlich wie bei der Rentenversicherung. Dabei ist Schröder hier bereits mächtig in Vorlage getreten. Der Regierungschef kündigte in den vergangenen Tagen ein Rentenpaket an, das so ziemlich alles enthält, was Senioren in Rage bringt: eine Nullrunde im nächsten Jahr, höhere Beiträge zur Pflegeversicherung, Einbußen für Neurentner. Zudem soll ein so genannter Nachhaltigkeitsfaktor den Anstieg der Altersgelder in den nächsten Jahrzehnten dämpfen.

Selbst bei der Altersgrenze, die der Kanzler noch vor wenigen Wochen gar nicht antasten wollte, plädiert er nun für deutliche Veränderungen. Auch insoweit werde er den Vorschlägen der Rürup-Kommission folgen, erklärte ein merkwürdig befreiter Schröder den Gewerkschaftsführern kürzlich bei einem Treffen im Kanzleramt. Die Altersgrenze soll in den nächsten Jahrzehnten allmählich auf 67 Jahre steigen.

So radikal sich der Plan für eine sozialdemokratische Regierung ausnimmt - Angela Merkel gibt sich noch radikaler. Von zusätzlicher Privatvorsorge bei der Pflege bis zu Einschnitten bei der Witwenrente: Die Union fordert einen weitaus drastischeren Umbau als die SPD. Die sozialen Grausamkeiten sollen den Genossen zugerechnet werden, so das Kalkül, der Durchbruch zu umfassenden Strukturreformen würde die Union gern als ihr Werk verkaufen.

Damit die Öffentlichkeit den Unterschied zwischen Teil 1 - den Grausamkeiten - und Teil 2 - der visionären Umbauidee - klar erkennt, hat die Parteichefin ihr Konzept geschickt geteilt. Die langfristig wirkenden Maßnahmen sind mit denen der SPD nahezu identisch. Gegen die kurzfristigen Vorhaben, mit denen die Regierung den Beitragssatz 2004 stabil halten will, macht Merkel unbekümmert Front.

Auch Stoiber weigert sich, diese notwendigen Sanierungsschritte mitzugehen. »Schröder hat im Wahlkampf mit seiner eigenen Mutter Werbung für ein Weiter-so in der Rentenpolitik gemacht«, so ein Berater des bayerischen Regenten, »nun soll er die Kehrtwende allein durchsetzen.«

Merkels Rentenplan steckt voller Minibomben, die im Falle der Umsetzung die fragile Koalitionsmehrheit gefährden. So sieht etwa ein Vorschlag der Herzog-Kommission vor, die Finanzreserven der Rentenversicherung von derzeit einer halben Monatsausgabe wieder auf zwei Monatsausgaben aufzustocken. Kosten würde die Aktion fast 15 Milliarden Euro, der Rentenbeitrag müsste auf über 21 Prozent der Bruttolöhne angehoben werden.

Dass die Aktion Sparstrumpf dem angeblich wichtigsten Unionsziel zuwiderläuft, nämlich die Lohnnebenkosten zu senken, ist der Parteichefin dabei weniger wichtig. Ihr kommt es darauf an, dass sich die Position bei Bedarf gegen die Regierungsinitiative wenden lässt. Denn Schröder plant derzeit das glatte Gegenteil: Zur Stabilisierung der Beitragssätze will er die Rentenrücklagen weiter abschmelzen.

Nicht weniger fragwürdig ist die Merkel-Idee, die Rente künftig erst ab 67 Jahren oder nach mindestens 45 Versicherungsjahren in voller Höhe auszuzahlen - frühestens ab dem 63. Lebensjahr. Angeblich eine soziale Großtat im Interesse vieler Arbeitnehmer, die oft schon als Teenager ins Erwerbsleben eingestiegen sind.

Die Idee klingt gut, ist aber kaum durchführbar. Der Grund: zu teuer. Die Umstellung, so eine Rechnung der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, würde rund vier Milliarden Euro pro Jahr zusätzlich kosten - ein neuerlicher Beitragsschub von fast einem halben Prozentpunkt.

Für Merkel ist der PR-Effekt dieser Forderung wichtiger als die Auswirkungen auf die Kassenlage. Bei der Diskussion um eine Heraufsetzung des Rentenalters könnte sie auf einen Unterschied zur Sozialdemokratie verweisen: Beide Volksparteien hätten zwar eingesehen, dass an einem höheren Rentenalter kein Weg vorbeiführt, aber die Union geht dabei sozialer vor als die SPD.

Was also will die CDU-Chefin wirklich: blockieren oder reformieren? Wie ernst ist ihr Wille zur Zusammenarbeit im Interesse des Landes?

Ihr geht es offenkundig vor allem darum, Optionen zu sichern und Gestaltungsräume zu gewinnen. Sie will kooperieren, wenn möglich zu ihren Bedingungen. Sie will sich zugleich aber - durch möglichst rigoros klingende Forderungen - genug Freiraum verschaffen, um im Zweifel eben auch auf einen Blockadekurs einschwenken zu können. Die Schuldfrage muss zu Lasten der SPD beantwortet werden.

Doch ist nicht einmal sicher, ob Merkel sich mit ihren Ideen in der eigenen Partei durchsetzen kann. Nachdem sie sich als radikale Reformerin geoutet hat, findet sie sich in einer ähnlichen Lage wieder wie der Kanzler. Zwar ist die Bindung der Union an den Sozialstaat nicht so eng wie bei der SPD, aber Widerstand wird es auch dort geben.

Für viele Mitglieder der CDU-Sozialausschüsse (CDA) ist die Sozialversicherung Teil der politischen Identität. Schon an diesem Montag wollen CDA-Chef Hermann-Josef Arentz und der Sozialexperte der Fraktion, Karl-Josef Laumann, ein Gegenkonzept zur Herzog-Kommission vorlegen. Darin werden vor allem das Prämienmodell bei der Gesundheit und die Privatisierung der Pflegeversicherung entschieden abgelehnt. Stattdessen verlangen die Arbeitnehmer einen Gesundheitsbeitrag, der sich aus einer geringen Pauschale und einem größeren einkommensabhängigen Anteil zusammensetzt - unter Einbeziehung aller Einkommensarten. Auch im Saarland wird an einem Gegenantrag gearbeitet.

Merkel hat mit diesem Widerstand gerechnet. »Es wird Heulen und Zähneklappern geben«, sagte sie, als das Herzog-Konzept vorgestellt wurde. Auf sechs Regionalkonferenzen will sie an der Parteibasis für ihr Reformprogramm werben. Mit dieser Methode hatte sie schon oft Erfolg.

Setzt sich die Vorsitzende auf dem Parteitag aber nicht durch, bestätigt sie die Kritiker, die schon immer an ihrer Führungsfähigkeit zweifelten. CSU-Vize Horst Seehofer hält das Vorgehen der CDU-Chefin deshalb für falsch. »Merkel«, sagt er, »hat sich zur Unzeit festgelegt. Jetzt ist die Sachdebatte eine Personaldebatte.«

War der Scoop der vergangenen Woche am Ende ein Eigentor?

Schließlich hat sie selbst im Falle eines Erfolgs wenig Einfluss auf das Verhalten der Ministerpräsidenten im Bundesrat. Etliche der CDU-Regenten haben eigene, von der Unionsspitze abweichende Vorstellungen. Vor allem aber agieren hier ihre beiden größten Konkurrenten im Kampf um die Kanzlerkandidatur, Edmund Stoiber und Roland Koch.

Der hessische Regierungschef hatte sich früh gegen einen Konsenskurs ausgesprochen. Er ist für Kompromisse nur zu gewinnen, wenn er sie selbst inszenieren darf. Andererseits hat Koch mit seiner Ablehnung der Steuerreform den größten Teil der Partei gegen sich aufgebracht. Er muss den Eindruck vermeiden, Merkel schaden zu wollen.

Das Gleiche gilt für Stoiber, der sich nur Chancen auf eine erneute Spitzenkandidatur ausrechnen kann, wenn er nicht offen gegen die Vorsitzende der CDU Politik macht. Deshalb unterstützt er zumindest verbal die Strategie Merkels.

Seine Helfer in der Münchner Staatskanzlei arbeiten bereits an einem Gegenkonzept zum Herzog-Papier. »Die CSU wird darauf achten, Reformkonzepte so zu machen, dass sie realitätsnah und sozial ausgewogen sind«, heißt es in Stoibers Umgebung. Es werde mit Sicherheit »an der einen oder anderen Stelle die eigene Handschrift sichtbar werden«.

Wieweit Stoiber und Koch von den Kollegen eingebunden werden können oder aber ihre eigenen Machtspiele betreiben, wird sich wohl erst bei der Klausur der Länderchefs Mitte November zeigen.

Deshalb hat Angela Merkel mit ihrer Berliner Rede allenfalls eine Zwischenetappe gewonnen. Im Moment steht sie an der Spitze der Reformer und der Spitze der Partei. Kanzlerkandidatin ist sie damit noch nicht.

Ihr Rivale Schröder muss nun bangen, wie er den 17. Oktober übersteht. Bekommt er keine eigene Mehrheit, sind er und die Reformgesetze gescheitert. Andernfalls wird er mit der Union einen Kompromiss im Vermittlungsausschuss suchen müssen.

Einigen sich dort die Parteien, würde der rote Regent wohl auf die eigene Mehrheit pfeifen. Auch wenn einige Widerborstige in seiner Fraktion in der Schlussabstimmung gegen den Kompromiss votierten, kämen die Gesetze durch. Ein Minister zum Kanzler: »Wir müssen nur cool bleiben.«

DIRK KURBJUWEIT, RALF NEUKIRCH,

CHRISTIAN REIERMANN, MICHAEL SAUGA, CHRISTOPH SCHULT

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Zweifel an Reformen

»Wer hat zurzeit die besseren Reformkonzepte: die Bundesregierung oder die Union?«

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