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Artikel 17 / 75

NOTSTAND DURCH GESETZ?

Von Rudolf Augstein
aus DER SPIEGEL 46/1967

Die Gegner der bisherigen Notstandspläne haben nicht vergebens Lärm gemacht. Was eine Minderheit von etwa 90 Bundestagsabgeordneten der SPD und was die FDP-Fraktion dem Regierungsentwurf entgegensetzen, hat, wenn man es synchronisiert, Aussicht, die verfassungsmäßige Sperr-Minorität -- 166 Stimmen -- zu erreichen. Die Regierung müßte ihre Notstandspläne dann begraben oder die Vorstellungen der Minderheit übernehmen.

Das bisherige Vorhaben, wie es von der Regierung Kiesinger/Brandt beschlossen worden ist, krankt an zwei entscheidenden Mängeln, die beide mit dem geplanten Notparlament zusammenhängen: jenem 33köpfigen Ausschuß aus Volks- und Ländervertretern, der verfassungsmäßige Aufgaben von Bundestag und Bundesrat übernehmen soll. Dies Notparlament »Gemeinsamer Ausschuß«

> kann im Ernstfall nicht funktionieren;

> schaltet den Bundestag schon vor dem Ernstfall aus.

Hier hat deutscher Gesetzesperfektionismus eine Einrichtung geboren, die auf der ganzen Welt nicht ihresgleichen hat. Jeder Angehörige dieses Gemeinsamen Ausschusses muß ständig wie ein Knopf drück-General in Bonn erreichbar sein; will er verreisen, will er ins Kino oder sich betrinken, so muß er seinem ständigen Stellvertreter die Last ständiger Bereitschaft aufbürden. Man ahnt wohl, welche Verbiegungen in der Seele eines wichtigtuerisch veranlagten Menschen hier angerichtet werden.

In dem Bestreben, sich Vollmachten zu sichern, haben die beiden großen Parteien eine schlichte Erkenntnis übersehen: Ist kein Krieg, kann das Parlament zusammentreten und beschließen, und sei es in nichtöffentlicher Sitzung, es kann auch die gesetzlich vorbereiteten Vollmachten übertragen. Ist aber Krieg, dann entscheiden die Nato und die noch arbeitsfähigen Ministerien. Kann der Bundestag nicht mehr beschlußfähig zusammentreten, so entscheidet eben die Bundesregierung oder was von ihr noch übrig ist, wahrscheinlich der örtliche Militärbefehlshaber.

Kiesingers Regierungsentwurf aber wirft Krieg und Nicht-Krieg in einen Topf: in der »Feststellung, daß das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder daß ein solcher Angriff droht. Der Gemeinsame Ausschuß soll sie treffen dürfen, wenn »einem rechtzeitigen Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse« entgegenstehen oder wenn der Bundestag nicht beschlußfähig ist -- wieder zwei grundverschiedene Situationen in einer Oder-Verbindung.

Der »Zustand äußerer Gefahr« umfaßt also den ausgebrochenen Krieg genauso wie den nur drohenden. Stellt das Notparlament mit Zwei-Drittel-Mehrheit der Anwesenden und der Mehrheit seiner gesetzlichen Mitgliederzahl fest, daß einem rechtzeitigen Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen, so kann es den »Zustand äußerer Gefahr« ausrufen -- auch wenn

* Jede Landesregierung wird künftig zwei Bundesratsminister zu bestellen haben, da sowohl der Vertreter des Landes im Gemeinsamen Ausschuß wie auch sein permanenter Stellvertreter Mitglieder ihrer jeweiligen Landesregierung sein müssen. Elf Schattenminister haben dann die einzige Aufgabe, in Bonn anwesend zu sein und die Stehparties zu verunsichern.

noch gar nicht erprobt ist, daß der Bundestag nicht beschlußfähig zusammentreten kann. Es genügt, daß der Gemeinsame Ausschuß »feststellt«, daß die Lage »unabweisbar ein sofortiges Handeln« erfordert.

Vorher, noch vor Feststellung des Zustands der äußeren Gefahr, kann der Gemeinsame Ausschuß ohne Rücksicht auf Bundestag und Bundesrat mit einfacher Mehrheit die Bundesregierung ermächtigen, zu beschlagnahmen, zu enteignen, stillzulegen, Männer über 16 neu dienstzuverpflichten, Frauen in ihren derzeitigen Beschäftigungsverhältnissen zu fixieren, Freizügigkeiten aufzuheben und einzuschränken.

Nur Bundestag und Bundesrat zusammen können diese vom Gemeinsamen Ausschuß in Friedenszeiten gebilligten Maßnahmen aufheben, denen die jeweilige Oppositionspartei nicht notwendig zugestimmt haben muß, aber auch nicht notwendig die Mehrheit der Länder-Vertreter, die im übrigen nicht notwendigerweise die Meinung der Bundesratsmehrheit wiedergibt.

Was hat die Bundesregierung mit dem Gemeinsamen Ausschuß vor? Sie will »mit dem dafür zuständigen parlamentarischen Organ«, eben dem Gemeinsamen Ausschuß, in ständigem Gedankenaustausch über ihre Planungen stehen; will ihre Gesetzentwürfe vorlegen und Planungen für den Ernstfall mitteilen, auch die Grundzüge einer Alarm-Planung auf zivilem und militärischem Gebiet.

Der Gemeinsame Ausschuß soll »grundsätzlich gesetzlich vorgesehenen Beschlüssen der Bundesregierung, die der beschleunigten Herstellung der Verteidigungsbereitschaft dienen, vorher zustimmen müssen«. Das klingt ärger, als es wohl gemeint ist: Der Ausschuß soll Gesetzestexten, die erst in Krisenzeiten beschlossen werden sollen, in normalen Zeiten grundsätzlich zustimmen; er soll »kraft Verfassungsauftrag« in normalen Zeiten an der Entstehung später von ihm selbst zu beschließender Gesetze mitwirken.

Nun gibt es ja den Verteidigungsausschuß und den Innenausschuß des Bundestages, die man auch als zuständige parlamentarische Organe bezeichnen könnte. Es gibt auch die Fraktionsvorstände der Parteien, die man ins Vertrauen ziehen kann. Die Begründung des Regierungsentwurfs beschränkt sich aber auf die Lapidar-Feststellung, für die Mitwirkung an solchen Gesetzentwürfen schon in normalen Zeiten komme das Gesamtparlament »kaum in Betracht«.

Warum eigentlich nicht, wenn man darauf verzichtet, ihm konkret zu treffende Maßnahmen mitzuteilen? Die Bundesregierung sagt, »das Parlament« solle bereits in normalen Zeiten unterrichtet werden, es solle »nicht unvorbereitet vor die Notwendigkeit einer Entscheidung über die Feststellung des Zustandes äußerer Gefahr und die Verabschiedung von Gesetzen gestellt« werden.

Nicht unvorbereitet: Darum unterrichtet man es überhaupt nicht und statt seiner den Gemeinsamen Ausschuß, dessen Mitglieder die anderen Abgeordneten nicht informieren dürfen (dürfen die Länder-Delegierten wenigstens ihre Regierungen unterrichten?).

Im Gesetzentwurf steht, daß an erster Stelle Bundestag und Bundesrat den Zustand äußerer Gefahr feststellen. Beide sind aber nicht vorbereitet, sollen auch nicht vorbereitet werden, da sie dafür nicht »in Betracht kommen«. Vorbereitet ist der Gemeinsame Ausschuß, der mit seinen Entscheidungen Bundestag und Bundesrat hinter sich herziehen kann. So ist es gemeint, so steht es in der Begründung.

Sehr mit Grund meint der bereits von mindestens 90 SPD-Abgeordneten unterstützte Gegenentwurf der Fraktionsminderheit, wenn dem Gemeinsamen Ausschuß geheime Gesetzestexte schon im normalen parlamentarischen Verfahren »vorgelegt« werden sollten, müsse das automatisch dazu führen, die Gesetzgebungsbefugnis im Notstandsfall auf den Gemeinsamen Ausschuß zu übertragen, auch wenn Bundestag und Bundesrat noch funktionsfähig seien.

Man kennt den Katalog der Begründungen, warum der Gemeinsame Ausschuß in der Lage sein müsse, in »Spannungszeiten« an Stelle des Bundestages zu handeln: weil man den Gegner und die eigene Bevölkerung nicht beunruhigen wolle; weil man so undramatisch und wirksam wie möglich vorgehen müsse; weil Geheimhaltung not tue. Aber der nächste Krieg wird eine öffentliche Sache sein, und die Volksvertreter sollten darauf bestehen, daß der Bundestag, und nicht ein aus Bundesrat und Bundestag zusammengewürfelter Ausschuß die Dinge in der Hand behält. Wir selbst und Freund und Gegner dürfen das nächste Mal wissen, was auf dem Programm steht. Die zu erwartende Panik wird geringer sein, wenn öffentlich und ohne Geheimniskrämerei vorbereitet wird, was doch nicht geheim bleiben kann.

Da man den Gemeinsamen Ausschuß, diese Mißgeburt deutschen Gewerbefleißes, schwerlich noch wegbringen wird, kommt alles darauf an, ihn nur dann tätig werden zu lassen, wenn der Bundestag nicht funktionsfähig ist, praktisch also nur im Krieg.

Dies vor allem: Kein Notparlament soll entscheiden dürfen, solange der Bundestag zusammentreten kann. Mögen die Gesetze und Verordnungen, derer die Regierung sich im Notfall bedienen will, präventiv beraten oder auch beschlossen sein: Ihr Inkrafttreten muß von einem Beschluß des Bundestages abhängen, des Bundestages mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit, es sei denn, er könne nicht beschlußfähig entscheiden.

So heißt es denn in Artikel 115 a des von der FDP-Fraktion vorgeschlagenen Gegen-Entwurfs: »Die Feststellung, daß der Verteidigungsfall eingetreten ist, trifft der Bundestag mit Zwei-Drittel-Mehrheit, mindestens mit der Hälfte seiner Mitgliederzahl.«

Bei oberflächlichem Lesen könnte man es für Pedanterie halten, daß sogar der Ernstfall mit Zwei-Drittel-Mehrheit festgestellt werden soll. Aber es zeichnet den FDP-Entwurf aus, daß er alle Ermächtigungen im und für den befürchteten Verteidigungsfall an eine Zwei-Drittel-Mehrheit binden will, und so hat die scheinbare Pedanterie ihre Berechtigung.

Von den Befürwortern des Notparlaments wird geltend gemacht, es erfülle auch vor Eintritt des Verteidigungsfalls eine wichtige Funktion. Die jeweilige Opposition werde auf dem Weg über ihre Notstandsvertreter ausgiebiger und konsequenter unterrichtet, als dies im Bundestag mit seinen 518 Mitgliedern möglich sei.

Die Regierung habe ein Interesse daran, das Notparlament schon vor eventuellen Beschlüssen über ihre Planungen zu unterrichten, da im Ernstfall ohne die Stimmen der beiden großen Parteigruppen kaum ein Feststellungsbeschluß zustande kommen könne, also auch nicht ohne die später wieder in der Opposition sitzende SPD.

Das Argument läßt sich hören und geht dennoch fehl. Vielmehr, man würde bewirken, daß der Bundestag als Kontrolleur der Regierung überhaupt nicht mehr wirksam werden kann, weil eine kleine Gruppe seiner Mitglieder zu einem Mitwisser-Verein der Regierung herausgehoben und gleichzeitig degradiert worden ist. Daß die von den Bundesländern delegierten elf Mitglieder an Weisungen ihrer Regierungen nicht gebunden sein sollen, obwohl sie doch die Interessen der Länder zu vertreten haben, bezeichnet das ganze Ausmaß der Verlegenheit.

Auch der Gemeinsame Ausschuß stellt laut Regierungsentwurf »mit einer Mehrheit von zwei Drittel der abgegebenen Stimmen, mindestens der Mehrheit seiner Mitglieder« fest, daß ein Angriff auf das Bundesgebiet droht. Aber diese Zwei-Drittel-Mehrheit dürfte ein Zufallsergebnis sein, da die Länder-Vertreter an Weisungen nicht gebunden sind, möglicherweise auch gar nicht telephonieren dürfen. Fehlen auch nur drei oder vier Vertreter einer großen Oppositionspartei, so kann sich das von der Regierung gewünschte Ergebnis -- und die Bundesregierung stellt ja den Antrag auf Feststellung -- sehr zufällig und beinahe ohne böse Manipulation einstellen. Mit Recht sagt der Gegen-Entwurf der SPD-Minderheit, daß »in dem Gemeinsamen Ausschuß völlig andere Mehrheitsverhältnisse bestehen können als im Bundestag«.

Der FDP-Entwurf verzichtet darauf, irgendeinen Zustand erhöhter Spannung oder äußerer Gefahr amtlich »feststellen« zu lassen. Zwar, der Bundestag kann, laut FDP-Entwurf, auch vor Ausbruch eines Krieges, »Vorschriften in Kraft setzen, die in Gesetzen enthalten sind und deren Anwendung davon abhängt«, daß entweder ein Angriff droht oder die Verteidigungsbereitschaft beschleunigt hergestellt werden muß oder, noch allgemeiner, Verteidigungszwecke gesichert werden sollen (die Terminologie korrespondiert hier den bisher erarbeiteten, auch im Regierungsentwurf verwendeten Begriffen). Aber dazu bedarf es immer der Zustimmung einer Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundestag -- die FDP vertritt hier nicht nur die Interessen der Gesamtheit, sondern auch noch der SPD.

So wird hinlänglich gewährleistet, daß kein voreiliger Beschluß vor Ausbruch eines Krieges zustande kommt und daß die Lage keinen dramatisierenden Akzent nach Art einer Generalmobilmachung erhält.

Bisher gehen alle Entwürfe sämtlicher Bundesregierungen von Situationen aus, die nicht dem heutigen Stand der Kriegstechnik entsprechen. Es sind gar keine Beschlüsse denkbar, die man nicht der Exekutive zu überlassen hätte, wenn der Bundestag nicht mehr zusammentreten kann. Was dann getan werden muß, kann keinem irgendwie gearteten Beschlußverfahren einer Regierung Nr. 2 unterworfen werden, einer Ersatz-Exekutive, die nicht Kontrollinstanz ist, weil sie zuviel, und nicht vollziehende Gewalt, weil sie zuwenig weiß.

Sich Gedanken abzupressen, ob nur die Bundestagsmitglieder des Notparlaments den Kanzler durch konstruktives Mißtrauensvotum auswechseln können oder zusammen mit den Abgeordneten auch die Länder-Vertreter -- der FDP-Entwurf sieht das eine vor, der Regierungsentwurf das zweite -, ist deutsch, so deutsch.

Welche Interessen sollen wohl noch vertreten, welche Rechte gesichert werden, wenn während eines Krieges das Parlament gar nicht zusammentreten kann? Die Arbeit des Notparlaments während eines Krieges sich vorzustellen, dazu muß man viel Beckett und Ionesco gelesen haben. Hier werden Späße mit der deutschen Nation getrieben, und zwar von Biedermännern.

Aber gleichviel, man wird diesen albernen Bastard aus dem Denken der Volksvertreter nicht mehr entfernen können, zu viele haben Schweiß und Fleiß an ihn gewendet. So geht es nur noch darum, ihn unschädlich zu machen für jene Zeit, in der Krieg noch nicht ausgebrochen ist.

Hier kommt die Verantwortung der Bundestagsabgeordneten der SPD ins Spiel, die schlecht beraten wären, dem wetterwendischen Quidproquo der Partei- und Fraktionsführung zu folgen. Jeder einzelne Abgeordnete, so er ein Gewissen hat, mag sich überlegen, ob er für seine Person das Recht, kriegserhebliche Maßnahmen zu beschließen, unwiderruflich auf einen Ausschuß übertragen will, dessen Zusammensetzung er kaum noch beeinflussen kann.

Die SPD hat 1914, mit Ausnahme eines Mannes, den Kriegskrediten Wilhelms zugestimmt, ohne sich einen Schatten von Mitbestimmung zu sichern. Sie hat, im Mai 1933, der Außenpolitik des Führers und Reichskanzlers Adolf Hitler zugestimmt, obwohl klar war, zumindest unter SPD-Abgeordneten, daß sie zum Krieg führen würde.

Die Mitbestimmung über das, was sich durchaus als das Ende der deutschen Nation herausstellen könnte, sollte kein SPD-Abgeordneter freiwillig aus der Hand lassen. Entweder die Bundesregierung stimmt diesen Punkten des FDP-Entwurfs zu, oder es gibt eben keine Notstandsgesetze (was, wie sich immer selbstverständlicher herausstellt, auch kein Unglück wäre). Die euphemistische Annahme, daß schon die richtigen Leute ins Notparlament entsandt würden, gewährt wenig Trost. Denn nur zu oft werden Menschen wie die Apparaturen, in die man sie einspannt.

Halten wir uns daran: Es gibt keine Maßnahmen, die im Fall eines drohenden Krieges kriegsverhindernd oder kriegsentscheidend sein könnten, die nur ein Notparlament, nicht aber der Bundestag mit Zwei-Drittel-Mehrheit in Kraft setzen könnte. Was zur Führung und zum Überstehen eines Krieges vorbereitet werden kann, ist, wenn der »Spannungszustand« eintritt, vorbereitet oder auch nicht vorbereitet, es kann jedenfalls nicht mehr von Abgeordneten beschlossen werden.

So geht es in einer Krise nur noch darum, schon vorher Beschlossenes. schon vorher Vorbereitetes in Kraft zu setzen. Dazu ist, solange nicht geschossen wird, der Bundestag da, oder, wenn der Bundestag durch einen plötzlichen Überfall außer Betrieb gerät, die Bundesregierung (oder was von ihr noch übrig ist). Eine Volksvertretung, deren Angehörige über Leben und Sterben dieses Volkes, das sie gewählt hat, nicht einmal mitentscheiden möchten, verdient diesen Namen nicht länger.

»Verteidigungsmaßnahmen«, räsoniert der CDU-Dienst »DUD«, »die erst nach dem Ausbruch von Feindseligkeiten einsetzen, kommen bei dem heutigen Stand der Waffentechnik in jedem Fall zu spät.« Umgekehrt: Verteidigungsmaßnahmen, die erst von Parlamentariern beschlossen werden müssen, ändern nichts mehr an Ausgang und Folgen eines Krieges mit heutiger Waffentechnik. ("Die FDP, nicht mehr schwarz-weiß-rot, sondern nur noch rot«, dies der Kommentar des amtlichen CDU-Dienstes zu den Vorschlägen der FDP. Wie gewohnt, wie gehabt. es hat sich nichts geändert.)

Der FDP-Entwurf sieht vor, daß Männer über achtzehn »im Verteidigungsfall« zum Zwecke der Verteidigung, der lebensnotwendigen Versorgung und des Schutzes der Zivilbevölkerung zu zivilen Dienstleistungen und zu Dienstleistungen im Bundesgrenzschutz herangezogen werden können. Das bedeutet Ist der Verteidigungsfall noch nicht da oder noch nicht festgestellt, so können Männer über achtzehn nur durch Grundgesetzänderung, nur mit Zwei-Drittel-Mehrheit des Bundestags und des Bundesrats, zu zivilen Dienstleistungen herangezogen werden -- eine im Ergebnis zweckmäßige, in der Prozedur vielleicht zu langwierige Maßnahme.

Der Entwurf der Bundesregierung hingegen will alle Wehrpflichtigen auch in Friedenszeiten durch einfaches, mit einfacher Mehrheit zu beschließendes Gesetz zu zivilen Dienstleistungen »im Bereich der öffentlichen Verwaltung, der Streitkräfte sowie der Versorgung der Bevölkerung und der Streitkräfte, ferner zu Dienstleistungen im Bundesgrenzschutz« heranziehen können.

Nach den Erfahrungen, die wir mit der CDU/CSU in den zwanzig Jahren sammeln durften -- Stichworte: Strauß, Höcherl, Lücke, Schäffer-, darf eine so weitreichende, zum Mißbrauch einladende Maßnahme nicht mit einfacher Mehrheit, nicht gegen die Stimmen der SPD möglich sein. Immer müssen wir uns vor Augen halten, daß beide Parteien offiziell das Mehrheitswahlrecht anstreben, das der CDU/CSU fürs erste einmal die absolute Mehrheit bescheren dürfte. In einem Land, dessen Bundeskanzler ganz ungeniert einem »Übergangs-Wahlrecht« das Wort redet, in einem Land der SPIEGEL-Affäre und der Lücke-Dokumentationen wäre Vertrauen zur jeweiligen Parlamentsmehrheit Leichtsinn.

Der Entwurf der SPD-Minderheit beschränkt sich darauf, die Heranziehung von Wehrpflichtigen nur »im Zustand der äußeren Gefahr und im Spannungszustand« zu gestatten. Die Bundesregierung hingegen behauptet: »Es wird jedoch erforderlich werden, Verpflichtungen zu solchen Dienstleistungen vielfach schon kurze Zeit -- gedacht ist an höchstens einige Tage -- vor der Feststellung des Zustandes der äußeren Gefahr auszusprechen. Dies ist deshalb notwendig, weil es bestimmte Maßnahmen zur Herstellung der Verteidigungsbereitschaft gibt ... die nur dann rechtzeitig abgeschlossen werden können, wenn sie schon vor ... Feststellung des Zustandes der äußeren Gefahr« eingeleitet würden.

Hier kommt die Wirrnis des Regierungsentwurfs besonders einleuchtend zutage. Was sind das wohl für Dienstverpflichtungen, die man einige Tage vor Feststellung des Zustandes der äußeren Gefahr vornehmen muß, einer äußeren Gefahr, deren Anzeichen gleichwohl so geringfügig sind, daß der Zustand der äußeren Gefahr noch nicht festgestellt werden kann oder soll?

Und welche Personen sollen verpflichtet werden? Die Begründung des Regierungsentwurfs nennt »z. B. die Heranziehung von Ergänzungspersonal für die Herstellung der vollen Einsatzbereitschaft der Luftschutzwarnämter«. Die sind also, nach offiziellem Eingeständnis, nicht ständig voll einsatzbereit!

»Verpflichtungen«, sagte Minister Lücke auf seiner letzten Pressekonferenz, »sollen jedoch nur unter parlamentarischer Kontrolle möglich sein, Gemeinsamer Ausschuß, Bundestag, je nachdem, wie die Spannung ist, ob der Zusammentritt der gesetzgebenden Körperschaft möglich ist.«

Glaubt man wirklich, Dienstverpflichtungen beschließen und durchsetzen zu können, wenn Bundestag und Bundesrat nicht mehr zusammentreten können? Das wäre eine abenteuerliche Vorstellung. Nein, der Bundestag führt im Notstandsdenken des Ministers nur noch ein Schattendasein.

Wenn nicht einmal der »Zustand der äußeren Gefahr« festgestellt werden soll, kann ja der Bundestag in jedem Fall einberufen werden (das Streikrecht der Dienstverpflichteten wird übrigens nicht eingeschränkt, dies nur als Kuriosum).

Die Gefahr, daß solch eine Ermächtigung zu grobem Unfug und zu Manöverspielerei mißbraucht werden könnte, liegt auf der Hand. FDP und SPD-Minderheit sollten eine einleuchtendere Begründung verlangen, ehe sie der jeweiligen Regierungsmehrheit Dienstverpflichtungen mitten im Frieden anheimstellen. Der Zwang, mit solch einer Frage den Bundestag zu befassen, würde unnützen Spielereien den Boden entziehen. Eine Zwei-Drittel-Mehrheit sollte durchaus erforderlich sein.

Der Regierungsentwurf verlangt die Befugnis für die Bundesregierung, zum Zwecke der Verteidigung die freie Berufswahl und die Möglichkeit des Arbeitsplatzwechsels einzuschränken, mitten in Friedenszeiten, auch für Frauen. Wieder soll nicht das Parlament, sondern der Gemeinsame Ausschuß zustimmen, und zwar mit einfacher Mehrheit. (Nur wenn Bundestag und Bundesrat es verlangen, muß die Bundesregierung diese Maßnahmen wieder aufheben.)

Hier kann nicht nur die einfache Regierungsmehrheit im Bundestag, sondern schon die einfache Mehrheit im Gemeinsamen Ausschuß in Friedenszeiten Feststellungen treffen, die des Bürgers Freizügigkeit aufheben. Nicht einmal der Gemeinsame Ausschuß selbst kann jene Maßnahmen außer Kraft setzen, denen er einmal zugestimmt hat.

Die SPD-Minderheit will auch diese Ermächtigung auf den Zustand der äußeren Gefahr und den Spannungszustand beschränkt wissen, das heißt, bevor der Gemeinsame Ausschuß solch einem Vorhaben der Bundesregierung zustimmen kann, müßte der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates den Spannungszustand festgestellt haben, und zwar mit Zwei-Drittel-Mehrheit.

Zu viele Zustände, so scheint es. Der FDP-Entwurf wiederum sieht vor Eintreten des Verteidigungsfalls nur dann Maßnahmen vor, »wenn die Bundesregierung mit Zustimmung einer Zwei-Drittel-Mehrheit des Bundestages feststellt, daß die Lage die Anwendung erfordert«.

Im Regierungsentwurf haben Bundestag und Bundesrat das seltsame Recht, selbst abzudanken, sofern vorher der Zustand äußerer Gefahr entweder vom Bundestag oder vom Gemeinsamen Ausschuß festgestellt worden ist. Mit einfacher Mehrheit kann der Bundestag dann mit Zustimmung des Bundesrats den Gemeinsamen Ausschuß ermächtigen, Gesetze zu erlassen, ausdrücklich auch solche, die in das Vermögen durch Enteignung, in die persönliche Freiheit durch Freiheitsentzug eingreifen.

Also: Erklärt der Gemeinsame Ausschuß, daß der Bundestag nicht rechtzeitig zusammentreten kann und daß ein Angriff auf das Bundesgebiet droht (Zustand äußerer Gefahr); erklärt er es mit einer Mehrheit von zwei Drittel der abgegebenen Stimmen und mindestens der Mehrheit seiner gesetzlichen Mitgliederzahl, so kann der Bundestag anschließend, wenn er wider Erwarten des Gemeinsamen Ausschusses doch zusammentreten kann, mit einfacher Mehrheit und mit Zustimmung des Bundesrates den Gemeinsamen Ausschuß ermächtigen, Gesetze zu erlassen.

Stellt der Gemeinsame Ausschuß aber unmittelbar im Anschluß an seine Feststellung, daß ein Angriff auf das Bundesgebiet droht, außerdem fest, »daß dem rechtzeitigen Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen oder daß er nicht beschlußfähig ist«, stellt er das mit Zwei-Drittel-Mehrheit und der einfachen Mehrheit seiner gesetzlichen Mitgliederzahl fest, so hat der Gemeinsame Ausschuß die Stellung von Bundestag und Bundesrat »und nimmt deren Rechte einheitlich wahr«.

Dies alles kann ohne Kriegsausbruch, also in Friedenszeiten geschehen. So sollen Gesetze nicht gemacht werden. Wie eine Regierung, in der Gustav Heinemann Justizminister ist, nach zehnjährigem Hickhack solche Gesetze vorlegen mag, bleibt rätselhaft. Denn welchen Sinn könnte solch eine Vorkehrung haben? Der Gemeinsame Ausschuß könnte einen Atomkrieg, der für morgen früh um sieben Uhr annonciert ist, während der Nacht mit verfassungsfesten Maßnahmen kontern.

Klar, daß Deutsche solch eine Möglichkeit ins Auge fassen und mit Paragraphen eindecken. Man stelle sich nur folgende Bestimmung des Regierungsentwurfs vor: »Die im Zustand äußerer Gefahr ablaufende Amtszeit des Bundespräsidenten endet neun Monate nach Beendigung des Zustands äußerer Gefahr.« Ebenso soll die Amtszeit eines Bundesverfassungsrichters (!) sechs Monate nach Beendigung des Zustands äußerer Gefahr enden.

Welche Zustände sind hier ins Auge gefaßt? Haben wir Monate und Jahre einer drohenden Kriegsgefahr vor uns? Von dieser Machart waren die Korea-Gesetze, die uns heute als Muster einer verengten Pupille vor Augen stehen. Wahrhaft majestätisch heißt es im Artikel 115 I des Regierungsentwurfs: »Über den Friedensschluß wird durch Bundesgesetz entschieden« -- zweiundzwanzig Jahre nach dem Ende eines Krieges, der nicht durch Friedensschluß und nicht durch Bundesgesetz beendet worden ist.

Es versteht sich von selbst, daß diese Ermächtigung für Bundestag und Bundesrat, trotz Arbeitsfähigkeit abzudanken, nicht Gesetz wird. Sowohl die SPD-Minderheit als auch der FDP-Entwurf lehnen die Selbstentmächtigung des Parlaments strikt ab. Die Minderheit zitiert Punkt 7 des SPD-Beschlusses des Kölner Parteitages vom Jahre 1962: »Die Notstandsregelung darf keine Möglichkeit des Ausweichens des Parlaments aus seiner Verantwortung schaffen.«

Allerdings hat sich die SPD-Minderheit in einem Hilfsantrag eine Hintertür aufgemacht. Mit Zwei-Drittel-Mehrheit, mindestens der Mehrheit seiner Mitglieder, soll der Bundestag unter Zustimmung des Bundesrates den Gemeinsamen Ausschuß ermächtigen dürfen, Notgesetze zu erlassen, deren Inhalt und Zweck aber vorher bestimmt werden müsse.

FDP-Fraktion und SPD-Minderheit stimmen darin überein, daß »Feststellungen mit gesetzlich festgelegten Rechtswirkungen« (Anwendung der schon in Kraft befindlichen »einfachen« Notstandsgesetze, Aufenthaltsbeschränkungen, Dienstverpflichtungen, Beschränkung des Arbeitsplatzwechsels) von Bundestag und Bundesrat getroffen werden müssen, nicht aber vom Gemeinsamen Ausschuß, wie es der Regierungsentwurf will.

Die SPD-Minderheit will vor die Feststellung des Zustandes der äußeren Gefahr einen Spannungszustand geschaltet wissen. Die Feststellung, daß die Herstellung erhöhter Verteidigungsbereitschaft notwendig ist (Spannungszustand), soll der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates treffen, der Bundestag mit Zwei-Drittel-Mehrheit. Ohne Zwei-Drittel-Mehrheit ermöglicht der FDP-Entwurf überhaupt keine Notstands-Maßnahmen.

Zwei-Drittel-Mehrheit und mindestens die Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl sind im Regierungsentwurf nur erforderlich, wenn der Zustand äußerer Gefahr vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates oder vom Gemeinsamen Ausschuß festgestellt wird. Alle anderen Maßnahmen bedürfen nur einer einfachen Mehrheit, entweder in Bundestag und Bundesrat oder im Gemeinsamen Ausschuß.

Die Feststellung des Zustandes äußerer Gefahr kann aber umgangen werden, wie die SPD-Minderheit richtig erkannt hat, indem Bundesregierung und Gemeinsamer Ausschuß vor Feststellung des Zustandes äußerer Gefahr mit einfacher Ausschuß-Mehrheit »einfache« Notstandsgesetze (einfach, weil mit einfacher Mehrheit verfassungswidrig zustande gekommen) und verschiedene andere »Feststellungen mit gesetzlich festgelegten Rechtswirkungen« in Kraft setzen.

Darum verlangt die SPD-Minderheit, daß der folgende Satz in Artikel 53 a Absatz 3 des Regierungsentwurfs ersatzlos zu streichen sei: »Die Bundesregierung darf eine in Bundesgesetzen über die Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung vorgesehene Feststellung mit gesetzlich festgelegten Rechtswirkungen nur mit Zustimmung des Gemeinsamen Ausschusses treffen.«

Die SPD-Minderheit meint: Auch mit Zustimmung des Gemeinsamen Ausschusses darf die Bundesregierung das nicht. Die Geheimhaltung, meint die SPD-Minderheit, könne auch in Bundestag und Bundesrat gewahrt werden, beide könnten unter Ausschluß der Öffentlichkeit tagen. Im übrigen ließen sich solche Maßnahmen ohnehin nicht geheimhalten, da ja immer eine beträchtliche Personenzahl davon betroffen wird.

SPD-Minderheit und FDP-Fraktion halten die von der Bundesregierung für den Fall des inneren Notstands vorgesehenen Artikel pauschal für überflüssig. Die SPD-Minderheit will die bisherige Linie der SPD, einen bewaffneten Einsatz der Bundeswehr im Inneren keinesfalls vorzusehen, weiter durchhalten <«... macht den Mißbrauch der Bundeswehr für innenpolitische Zwecke möglich"). Eine generelle Möglichkeit, die Freizügigkeit der Bürger zu beschränken, wird von der SPD-Minderheit abgelehnt, von der FDP-Fraktion ohnehin.

Die Bundesregierung verlangt für sich das Recht, in einem Bundesland oder in mehreren Bundesländern auch gegen den Willen des betroffenen Landes »die Streitkräfte«. also die Bundeswehr, »zur Bekämpfung einer Naturkatastrophe, eines besonders schweren Unglücksfalls oder eines bewaffneten Aufstandes« einzusetzen. Aufstand in einem Bundesland, was haben die Herren Kiesinger, Brandt, Wehner, Leber, Lücke da wohl in ihrer Vorstellung? Und was die Bundesländer selbst, die in ihrer Stellungnahme keinen Einwand geltend gemacht haben?

So heißt es im Regierungsentwurf: »Zur Bekämpfung von Gefahren, Naturkatastrophen oder Unglücksfällen im Sinne dieser Vorschrift kann das Grundrecht der Freizügigkeit durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden.«

Es versteht sich von selbst, daß die Freizügigkeit angesichts von »Gefahren« dieser Art nicht eingeschränkt werden darf, die SPD-Minderheit zieht als abschreckendes Beispiel die Praktiken der griechischen Militärregierung heran. Wenn die Hamburger Polizei bei einer künftigen Flutkatastrophe die Schaulustigen fernhalten will, dann wird sie eben die Straßen sperren, wie sie das schon letztes Mal getan hat, und auch die Bundeswehr wird wieder helfen, ganz ohne Ermächtigung von seiten des Grundgesetzgebers.

Maßregeln für den inneren Notstand erschienen der SPD so lange überflüssig, wie sie noch nicht in der Regierung saß, ganz wie jetzt der FDP. Sie sind überflüssig. Aber sie scheinen auch nicht übergefährlich, wenn man ihnen einige Giftzähne ausbricht, namentlich für den Fall eines Zusammentreffens von einer behaupteten inneren mit einer behaupteten äußeren Gefahr.

Durchaus könnten die Maßregeln für den inneren Notstand als Kompensationsobjekte dienen, wenn es darum geht, die Sperr-Minorität zusammenzubringen und auf einen einheitlichen Entwurf zu verpflichten. Daß es prominente Christdemokraten gibt, die das ganze Notstandspaket eher unter inneren als unter äußeren Aspekten für nötig halten, ist wahr und beweisbar.

Notstands-Vorsorge darf nicht angesichts der abstrakt denkbaren Gefährdungen beurteilt werden. Man muß ihr konkret vorstellbare Situationen unterlegen. Den Atomkrieg verhindert und mildert Notstands-Vorsorge, wenn man für den Bunkerbau ohnehin kein Geld hat, gewiß nicht, um es ganz vorsichtig auszudrücken.

Wohl aber ist vorstellbar, daß etwa während eines Krieges in Ostasien Verwicklungen in und um West-Berlin entstehen, denen der Westen nichts entgegenzusetzen hätte. In diesem Fall könnte etwa in Bonn die stärkste Parteien-Gruppierung versucht sein, dem dann durchaus nachweisbaren permanenten Notstand mit diktatorischen Maßnahmen zu begegnen, vielleicht gestützt auf eine absolute Mehrheit im Bundestag. Es genügt, die Möglichkeit zu skizzieren, vielleicht mit den Worten der in Köln angenommenen SPD-Entschließung vom Jahre 1962:

»Es ist zu gewährleisten, daß in solchen Situationen nicht eine an der Macht befindliche Gruppe oder Partei die Mittel der Exekutive zur Unterdrückung der anderen ausnutzen kann.« Einfache Mehrheiten im Gemeinsamen Ausschuß, Zwei-Drittel-Mehrheiten mit Hilfe der nicht weisungsgebundenen Ländervertreter, könnten die Mehrheit des Bundestages präjudizieren und über die Hürde bringen: ohne Zustimmung der jeweiligen Opposition, ohne Verfassungsbruch.

Darum bleibt die Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundestag für alle Notstandsmaßnahmen unerläßlich. Darum ist nichts wichtiger, als die Ausschaltung des Bundestages institutionell unmöglich zu machen. Das sogenannte Notparlament darf nicht zum Über-Parlament gemacht werden, nicht zur Neben-Exekutive, es muß auf eine Ersatzrolle für den Fall der Behinderung der gesetzgebenden Körperschaften beschränkt werden.

FDP-Fraktion und SPD-Minderheit stimmen hier überein. Die SPD-Minderheit fußt auf der Notstandserklärung des SPD-Parteitages in Karlsruhe 1964, wo es in Punkt 8 heißt: »Um Mißbrauch durch einfache Mehrheiten auszuschalten, dürfen die obengenannten Entscheidungen nur mit Zwei-Drittel-Mehrheit gefällt werden.«

Die gemeinsame Verantwortung aller solle im Notstandsfall sichtbar werden, so hat Adolf Arndt die Zwei-Drittel-Mehrheit begründet. Dieser Maxime haben die Bundesminister der SPD nichts entgegenzusetzen. Daß die Notstandsregelungen »keine Möglichkeit des Ausweichens des Parlaments aus seiner Verantwortung« schaffen dürfen, daß mithin die von der Regierung vorgesehene Stellung des Notparlaments nicht zu verantworten ist, hat schon der Kölner SPD-Parteitag im Jahre 1962 eindeutig statuiert.

Änderungen in der politischen Situation, die eine Schlechterstellung des Bundestages ratsam erscheinen lassen könnten, sind seitdem nicht sichtbar geworden, eher im Gegenteil. Gleichgültig also, ob gesetzlich zwei Spannungs- und Gefahrenzustände festgelegt werden sollen (SPD-Minderheit) oder keiner (FDP-Fraktion): Der Bundestag muß entscheiden, solange er zusammentreten kann.

Beide Gruppen, die FDP-Fraktion und die SPD-Minderheit, haben über das Ende eventueller Notstands-Maßnahmen und -Institutionen beherzigenswerter nachgedacht als die Bundesregierung.

Die Feststellung des Verteidigungsfalls wird, laut FDP-Entwurf, unwirksam, wenn sie nicht nach vier Wochen erneuert wird -- ein Grenzscharmützel kann länger nicht ausgebeutet werden. Das Notparlament muß vor jeder Sitzung durch Mehrheitsbeschluß feststellen, daß dem beschlußfähigen Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen.

Der Bundestag (er allein, ohne Bundesrat) kann jederzeit feststellen, »daß der Verteidigungsfall beendet ist«. Jeder Abgeordnete des Bundestages und jedes Mitglied des Bundesrates hat laut FDP-Entwurf das Recht, »an jeder Sitzung des Notparlaments teilzunehmen und das Wort zu ergreifen«. Das Notparlament soll nicht aus 33, sondern aus 55 Mitgliedern bestehen -- eine wohl unzweckmäßige Ausweitung, sie würde das Institut des Notparlaments noch illusorischer machen.

Auch nach dem Entwurf der SPD-Minderheit muß der »Zustand der äußeren Gefahr« nach vier Wochen erneut festgestellt werden, wenn es seit der ersten Feststellung nicht zu bewaffneten Auseinandersetzungen gekommen ist.

Die in Spannungszeiten beschlossenen Maßnahmen müssen nach vier Wochen erneuert werden, sonst erlöschen sie automatisch. Nicht nur der Bundestag, auch der Bundesrat kann jederzeit jede Notstandsmaßnahme des Notparlaments aufheben -- auch eine Sicherung gegen Diktatur-Gelüste einer Bundestagsmehrheit.

Im Gegensatz zu diesen beiden Entwürfen fordert die Bundesregierung, daß nur Bundestag und Bundesrat gemeinsam Maßnahmen der Bundesregierung und des Gemeinsamen Ausschusses aufheben können. Gesetze, die der Gemeinsame Ausschuß beschlossen hat, und Rechtsverordnungen aufgrund solcher Gesetze treten »spätestens sechs Monate nach Beendigung des Zustandes äußerer Gefahr außer Kraft«.

Das bedeutet: Hat der Gemeinsame Ausschuß den Zustand äußerer Gefahr -- Musterbeispiel Kuba-Krise -- erst einmal erklärt, sei es unter Zustimmung der von der Bundestags-Opposition entsandten Mitglieder oder auch nicht, so kann die Bundestagsmehrheit verhindern, daß der Zustand für beendet erklärt wird und daß Ausnahmegesetze aufgehoben werden. Wahlen dürfen während des Zustandes der äußeren Gefahr nicht stattfinden, man kann sie mit Hilfe des aufrechterhaltenen Zustands hinausschieben.

Zur Abwehr jener äußeren Gefahr, die amtlich festgestellt worden ist, kann die Bundesregierung noch zu Friedenszeiten den Länderregierungen Weisungen erteilen. Sie verlangt sogar das Recht, nicht nur dem Ministerpräsidenten eines Landes Weisungen zu erteilen, sondern die Weisungsbefugnis »auf von ihr zu bestimmende Mitglieder der Landesregierungen zu übertragen«.

Als der Bundesrat in seiner Stellungnahme verlangte, die Weisungen sollten nur dem zuständigen Ministerpräsidenten erteilt werden dürfen, und der könne sie ja delegieren, stimmte die Bundesregierung der Großen Koalition diesem doch wohl einleuchtenden Verlangen nicht zu -- zehn anderen Beanstandungen des Bundesrats hat sie stattgegeben -, sondern behielt sich ihre Stellungnahme ausdrücklich vor. Gesetzestexte sind manchmal unheimlich aufregend, aber sie können auch aufregend unheimlich sein.

Kommt zu der behaupteten und »festgestellten« äußeren Gefahr nämlich eine »drohende Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung eines Landes«, und ist dies Bundesland »nicht selbst zur Bekämpfung der Gefahr bereit«, so kann die Bundesregierung zwecks Abwehr der Gefahr die Polizei aller Bundesländer ihren Weisungen unterstellen, im Falle eines bewaffneten Aufstands auch »die Streitkräfte als Polizeikräfte einsetzen«.

Zwar kann der Bundesrat unverzügliche Aufhebung der Maßnahmen verlangen. Wie aber, wenn die Bundesregierung einzelnen Länder-Regierungen oder gar gewissen von ihr bevollmächtigten Länder-Ministern aufgrund des Zustandes der äußeren Gefahr die Weisung erteilt, im Bundesrat für den Bundeszwang zu stimmen?

Das System, in Krisenzeiten eine Diktatur der Parlamentsmehrheit zu errichten, ist lückenlos und perfekt. Unter Zustimmung der SPD-Minister Brandt, Heinemann, Leber, Schiller, Frau Strobel, Wehner, Wischnewski, Carlo Schmid und Lauritzen wurde es als Gesetzentwurf verabschiedet.

Nur die Bundestagsabgeordneten von SPD und FDP können verhindern, daß aus dem kaum glaublichen Vorhaben unwiderruflich Gesetz wird. Gewarnt, wieder einmal, sind sie, diesmal rechtzeitig.

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