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GESUNDHEIT Qualm in der Bananenrepublik

Die Regelung über Rauchverbote in der Gastronomie ist einstweilen gescheitert - juristische Argumente lieferte die Tabaklobby.
aus DER SPIEGEL 51/2006

Angela Merkel (CDU) schaute besorgt in die Kameras, als sie am vergangenen Mittwoch in Berlin vor die Presse trat. Sie sprach von den neuesten Erkenntnissen über die Wirkung von Feinstäuben, über die Gefahren des Passivrauchens, über den notwendigen Schutz der Nichtraucher. Es war ein leerer Appell. Denn wegen verfassungsrechtlicher Bedenken hatte die Bundesregierung das Thema Rauchverbot kurz zuvor an die Länder abgetreten.

Neben der Kanzlerin saßen Berlins Regierender Bürgermeister Klaus Wowereit (SPD) und Niedersachsens Ministerpräsident Christian Wulff (CDU), sie nickten. Merkel und die 16 Länderchefs hatten zuvor bei ihrem Gipfeltreffen die Zeit zurückgedreht: Eine neue, gemeinsame Arbeitsgruppe der Länder und des Bundes muss jetzt erst einmal Vorschläge für Rauchverbote erarbeiten. Das kann dauern.

Nur wenige hundert Meter entfernt und zwei Stunden später ging es auch im italienischen Restaurant »Il Punto« um den blauen Dunst. Launig erzählte der SPD-Fraktionsvorsitzende Peter Struck über seine Erlebnisse im zigarettenfeindlichen Amerika. Er sei zwar für gesetzliche Bestimmungen in Deutschland, sagte der Pfeifenraucher, zugleich sei er aber auch ganz froh, dass sich die Politiker bisher auf kein weitreichendes Rauchverbot geeinigt hätten. Da hätten wir »noch etwas Zeit gewonnen«, sagte Struck, sog genüsslich an seiner Pfeife und ehrte anschließend seinen Fraktions-Vize Joachim Poss als »Pfeifenraucher des Jahres« - eine Auszeichnung der deutschen Tabakindustrie.

Seit zwei Jahrzehnten diskutieren Politiker über Rauchverbote. Nichtraucher, so die Grundidee, sollen vor den tödlichen Gefahren des Qualms geschützt werden. Die vergangenen Wochen in Berlin haben jedoch gezeigt, dass die Motive der Politiker oft weit am Kern vorbeizielen. Persönliche Vorlieben beeinflussen das Handeln, die Macht von Seilschaften und die Interessen der Tabaklobby. Vor allem aber bewies die schwarz-rote Regierung einmal mehr, wie schwer es ihr fällt, sich bei umstrittenen Themen festzulegen.

Mehr noch: Das Scheitern einer bundeseinheitlichen Regelung führt vor, wie die Öffentlichkeit mit einem politischen Schauspiel zum Narren gehalten wurde. Denn dass der Bund keine Rauchverbote für Gastronomiebetriebe erlassen würde, war den Spitzen der Regierungsparteien in Wahrheit schon vor Monaten klar.

Die Posse nahm ihren Anfang im Sommer. Die Regierung sah sich unter Druck, ähnlich strenge Anti-Tabak-Regeln zu verabschieden wie sie in Irland oder Italien gelten. Erstmals schien ein Ende der deutschen Toleranz gegenüber dem Qualm in Bahnen, Schulen, Rathäusern und Restaurants in Sicht (SPIEGEL 26/2006). Die Fraktionsspitzen einigten sich darauf, eine Arbeitsgruppe aufzustellen.

Diese Kommission bestand aus vier Abgeordneten und zwei Parlamentarischen Staatssekretären. Sie sollten Vorschläge zum Nichtraucherschutz ausarbeiten. Zusätzliche Legitimation erhielt die Gruppe durch ein Gutachten der Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages: Der Bund habe Gesetzgebungskompetenz, zum Beispiel »hinsichtlich der Maßnahmen gegen gemeingefährliche Krankheiten« oder beim Schutz vor Qualm am Arbeitsplatz. Dass Berlin zur Gesundheitsvorsorge Gesetze erlassen darf, betonte auch der Frankfurter Staatsrechtler Helmut Siekmann in der Neuen Juristischen Wochenschrift. Seine Botschaft: Wenn die Regierung Merkel will, könne sie weitreichende und generelle Rauchverbote erlassen.

Doch die Regierung Merkel wollte nicht. Jedenfalls nicht so richtig. CDU und SPD einigten sich schnell, eventuelle Verbote nicht über die Gesetzgebung zum Arbeitsschutz zu regeln. Sie trieb dabei ein Hintergedanke: Wer den Ober im Restaurant vom Qualm befreien will, muss der Kneipenkellnerin das gleiche Recht gewähren. Doch einen rauchfreien Tresen mochten sich die Mächtigen nicht vorstellen.

Schon da sei ihm klargeworden, sagt Karl Lauterbach, Gesundheitsexperte der SPD-Fraktion, dass »es mit deutschen Rauchverboten in Gaststätten nichts wird«. Der Job der Arbeitsgruppe sei ein »Himmelfahrtskommando« gewesen.

Wie vergebens die Suche der Kommission nach Lösungen war, belegt ein 22-seitiger Vermerk aus dem Bundesinnenministerium (BMI), datiert auf den 28. September. Seine Essenz: Der Bund habe keine Kompetenz »für eine umfassende Nichtraucherschutzgesetzgebung«.

Die Arbeitsgruppe kannte diese Argumente des BMI, glaubte aber noch, ihre Parteien hinter sich zu haben. Erst Anfang Dezember, als Marion Caspers-Merk (SPD), Staatssekretärin im Gesundheitsministerium, erste Ergebnisse der Kommission kundtat, bremsten das BMI und das Justizministerium die Abgeordneten mit ihrem Vermerk aus. Die Vorschläge

waren also schon gestorben, bevor sie überhaupt offiziell präsentiert oder im Kabinett diskutiert wurden.

Dass eine Gruppe von Abgeordneten und Staatssekretären von der Ministerialbürokratie so abgewatscht wird, scheint in Berlin nicht einmal Scham zu erzeugen. Da in der Kommission weitgehend »unbekannte Schachfiguren« werkelten, so ein SPD-Mann, sei der Imageschaden für Schwarz-Rot nur gering gewesen.

Auch die Substanz des BMI-Papiers verschlägt manchem Insider den Atem. Denn in weiten Teilen folgt das Ministerium den Argumenten der Tabakindustrie. Vor allem bei Kommentaren des Staatsrechtlers Fritz Ossenbühl haben sich Wolfgang Schäubles Ministeriale bedient. Ossenbühl hatte die Verfassungsklage der Kippen-Industrie gegen die Warnhinweise auf Zigarettenschachteln vertreten. 1994 verfasste der Jurist ein Buch zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes beim Nichtraucherschutz. Die Studie, schreibt der Verfasser, beruhe auf »einem Rechtsgutachten für die Forschungsgesellschaft Gesundheit und Rauchen« - eine Organisation, die in Wahrheit von der Tabakindustrie bezahlt wurde.

Was die BMI-Beamten aus dem Ossenbühl-Buch übernommen haben, halten Staatsrechtler zudem für strittig. Eine juristische Diskussion fand indes nicht statt. Merkel erklärte die Angelegenheit zur Chefsache - und erstickte die Debatte im Keim.

Nun verlagert sich die Entscheidungsgewalt vom Bund auf die Länder - von denen einige auch bereit scheinen, auf Interessen der Tabakfirmen und der Gastronomie Rücksicht zu nehmen.

Schon länger beackert die Zigarettenlobby die Länder. So lud Ministerpräsident Wulff, einer der schärfsten Gegner eines strengen Rauchverbots, im Juni dieses Jahres 2000 Gäste zum Sommerfest in die Berliner Landesvertretung ein - zu den Sponsoren zählte der Verband der Cigarettenindustrie (VDC). Auch beim Rheinland-Pfalz-Fest »Heimat 06«, zu dem Ministerpräsident Kurt Beck am 7. September nach Berlin lud, gab es Tabakgeld: Der VDC spendete wie gewohnt, und die Zigarettenfirma JT International Germany ("Camel") trat erstmals als Sponsor auf.

Derartiger Einsatz trägt Früchte. Entweder werden sich die Länder nun auf eine sehr abgespeckte Variante des Nichtraucherschutzes einigen. Oder es gibt eine ähnliche Kleinstaaterei wie einst bei den Verordnungen gegen Kampfhunde. »Was wir hier erlebt haben, ist wie in einer Bananenrepublik«, ärgert sich Ulrike Höfken (Grüne), Vorsitzende des Bundestagsausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz.

Zumal die Politiker eines bisher völlig übersehen hätten, moniert Staatsrechtler Siekmann. Mit generellen Rauchverboten hätten auch die Länder verfassungsrechtliche Probleme: Sie könnten zwar das Gaststättengesetz ändern, doch das habe dann Auswirkungen auf den Arbeitsschutz - und der sei wiederum Bundessache.

UDO LUDWIG

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