»Zur rechten Zeit an die rechte Stelle«
Mit 37 Jahren wurde Manfred Schüler, bis dahin Gehilfe der SPD-Bundestagsfraktion und Stadtkämmerer in Gelsenkirchen, zum Leiter der Grundsatzabteilung im Bonner Finanzministerium bestellt. Drei Jahre später war Schüler Staatssekretär, seit 1974 leitet er das Bundeskanzleramt.
Nicht weniger schnell war der Diplom-Volkswirt Albrecht Müller. Im Alter von 35 Jahren machte Kanzler Brandt 1973 den einstigen Redenschreiber Karl Schillers und SPD-Werber zum Chef seiner 60 Mann starken Planungsabteilung.
Wie in den Fällen Schüler und Müller, deren Fähigkeiten allseits außer Zweifel stehen, wurde vor allem seit Beginn der sozialliberalen Regierung in Bonn reihenweise Parteinachwuchs ohne Beamten-Laufbahn an den gestandenen Beamten-Kadern vorbei auf die Spitzenposten der Ministerialbürokratie geschoben.
Der Kreis der Bonner Spitzenbeamten, ehedem durchweg Juristen, hat sich in den sechs Jahren der SPD/FDP-Koalition geändert: Immer häufiger rücken Männer ohne Laufbahnnachweis in die Chefzimmer ein, immer mehr Spitzenbürokraten gehören einer Partei an. Noch zu Adenauers Regierungszeiten waren viele Staatssekretäre parteilos. Parteizugehörigkeit galt als beinahe anrüchig. Nach Vorstellung der traditionellen Beamtenkaste sollte der Regierungsapparat den Niederungen des politischen Konflikts ferngehalten werden.
Dieser klassische Typus des vermeintlich neutralen Beamten, der allen Herren gleich gut und willig zu Diensten ist und sich letztlich nur dem Staat verpflichtet fühlt, macht einem neuen Karriere-Muster Platz. Im Finanzministerium etwa lenkt der ehemalige Journalist Karl Otto Pöhl. 45, als Staatssekretär die Geld- und Währungspolitik, dort managt der einstige Kabinettsdirektor des EG-Kommissars Wilhelm Haferkamp, Manfred Lahnstein, 37, die Grundsatzabteilung, und dort steht der ehemalige SPD-Fraktionsangestellte Otto-Erich Geske, 44, an der Spitze der für Europa zuständigen Abteilung V.
Der ehemalige Hamburger Innensenator Heinz Ruhnau. 46, ein früherer IG-Metall-Funktionär. wurde beamteter Staatssekretär im Bonner Verkehrsministerium, obwohl der graduierte Betriebswirt im strengen Sinne die Voraussetzungen für die höhere Laufbahn (abgeschlossenes Hochschulstudium) nicht erfüllt -- gleichsam Beamter auf Zuruf.
Die Mitgliedschaft in SPD oder FDP ist freilich nicht nur unerläßliche Voraussetzung für die Beamtenkarriere von Außenseitern. Auch für jene, die sich über die normale Klettertour nach oben gearbeitet haben, erweist sich die Zugehörigkeit zu einer der Regierungsparteien als empfehlenswerter Hilfsmotor zu rascher Beförderung. Wenn zwei Bewerber mit sonst gleichen Eigenschaften die nächst höhere Planstelle anpeilen, behält durchweg der Parteigänger die Nase vorn.
Im Bonner Verkehrsministerium gehören von neun Abteilungsleitern fünf der SPD an. Kurt Gscheidle, dem neben dem Verkehrsressort auch die Post untersteht, schickte im Sommer 1974, nur wenige Wochen nach dem Amtsantritt, vier Ministerialdirektoren des Postministeriums in den Ruhestand. Auf ihre Posten rückten zwei Sozialdemokraten und zwei Christdemokraten nach.
Vor allem das Anheuern von Außenseitern mit Parteibuch erregte den Widerstand der Besitzständler, für die Beförderung noch immer eine Funktion der abgesessenen Dienstjahre zu sein hat. Und mitunter riskieren die Staatsdiener, durch Unkündbarkeit gesetzlich gegen Sanktionen des Dienstherrn geschützt, auch offenen Protest gegen die Personalpolitik der Minister.
So sammelten im Jahr 1969 Hilfsreferenten und Referenten des Wirtschaftsministeriums 50 Unterschriften, mit denen sie bei Karl Schiller gegen die Berufung des SPD-Fraktionsangestellten Claus Noé, damals 31. zum Unterabteilungsleiter protestierten. Schiller bestand jedoch auf der Berufung des qualifizierten Ökonomen.
Vergebens intervenierte im Frühjahr auch der Personalrat des Städtebauministeriums gegen die Berufung des 33jährigen Ökonomen Volker Schmidt zum Leiter der Unterabteilung »Bundesraumordnungsprogramm und Städtebauförderung«. Minister Ravens ließ sich auch von einer eigens einberufenen Personalversammlung nicht dazu bringen, den talentierten Sozialdemokraten zurückzuziehen. In diesem Herbst ernannte er obendrein noch den 35jährigen Sozialdemokraten Hans-Ulrich Pfeiffer zum Abteilungsleiter.
Wie stark die Politisierung der Staatsdiener mittlerweile fortgeschritten ist, untersuchte die Bonner Politologin Bärbel Steinkemper in einer Dissertation*. Gestützt auf eine detaillierte Umfrage aus dem Jahr 1972, kommt die Autorin zu dem Ergebnis. daß über 50 Prozent der Spitzenbürokraten -- Unterabteilungsleiter, Abteilungsleiter und Staatssekretäre in Bundes- und Länderministerien -- Mitglieder einer politischen Partei sind.
Den Vorwurf, rücksichtslose Parteibuchwirtschaft zu betreiben, zogen vor allem die Sozialdemokraten auf sich.
* Bärbel Steinkemper: Klassische und politische Bürokraten in der Ministerialverwaltung der Bundesrepublik Deutschland«. Carl Heymarms Verlag Köln: 143 Seiten: 35 Mark.
Denn anders als bei Christ- und Freidemokraten, die ihre Beamten-Kontingente vielfach auch mit parteilosen Sympathisanten auffüllen, ist bei den Sozialdemokraten der Karrierist meist auch Mitglied.
Daß jedoch »die Praxis der Ämterpatronage keine Erfindung der SPD ist« (Steinkemper), beweisen die 1972 erzielten Umfrage-Ergebnisse der Politologin in den Ländern:
* 87,5 Prozent der Staatssekretäre in den SPD-regierten Ländern waren SPD-Mitglieder, in den CDU-Provinzen betrug der Anteil der eingeschriebenen Christdemokraten unter den Staatssekretären immerhin 70,8 Prozent;
* 70 Prozent der Abteilungsleiter in traditionellen SPD-Ländern wie Hessen oder Hamburg waren Genossen, aber 52,6 Prozent der Ressortchefs in alten CDU-Hochburgen wie Rheinland-Pfalz oder dem Saarland gehörten der CDU an. Die Christdemokraten mühen sich derweil kräftig; mit der Konkurrenz gleichzuziehen. Nach dem Machtverlust in Bonn installierten sie in ihrer Parteizentrale eine Personaldatenbank, in der die Anschriften von Parteimitgliedern mit Ambitionen auf öffentliche Ämter gespeichert sind. Der damalige CDU-Generalsekretär Bruno Heck begründete 1971 in einem Rundschreiben an alle Mitglieder seiner Partei diese »Modernisierung der Parteiarbeit« damit, »daß unter unseren Mitgliedern viele Kräfte sieh in Ämtern und Verantwortungen hervorragend bewährt und für größere Verantwortungsbereiche qualifiziert haben«. Heck: »Sie gilt es zur rechten Zeit an die rechte Stelle zu bringen.«
Derart perfektioniert haben die Sozialdemokraten ihre Postenvermittlung bislang noch nicht, wenngleich auch sie über Einrichtungen verfügen, mit denen die Auswahl des Staatspersonals gesteuert wird. So führt die SPD-nahe Friedrich-Ebert-Stiftung eine umfangreiche Personalkartei ihrer ehemaligen Stipendiaten, die gute Tips bei der Suche nach SPD-Nachwuchs in den Ämtern liefert. Bewährt sind im Personalgeschäft auch berufsorientierte Arbeitsgemeinschaften der SPD. so die Arbeitsgemeinschaft sozialdemokratischer Juristen oder die der Lehrer.
Wo beruflicher Aufstieg im Staat vorwiegend über die Partei gewährleistet ist -- wie seit langem in den SPD-regierten Stadtstaaten Hamburg und Berlin -, da feiert der politische Opportunismus Triumphe. Als Anzeichen für hochgradige Anpassungsbereitschaft ist es sicherlich zu werten, daß sich nach einem Machtwechsel die Partei der neuen Herren eines verstärkten Zulaufs erfreut.
Nicht alle Beamten verhalten sich dabei freilich so auffällig wie ein Unterabteilungsleiter aus dem Bonner Finanzministerium. Der erschien nach dem Wahlsieg der Sozialliberalen 1969 auf der CDU-Geschäftsstelle in Bad Godesberg, erklärte seinen Austritt und bestand ausdrücklich auf einem Dokument, mit dem die Geschäftsstelle ihm bescheinigen sollte, daß er die CDU verlassen hatte.
Wie wichtig es für das Fortkommen im Staatsdienst sein kann, in der richtigen politischen Richtung zu marschieren, ist jenem vertraulichen Schreiben zu entnehmen, das der CDU-Fraktionsvorsitzende im Kieler Landtag, Uwe Barschel. 31, im vergangenen Jahr an die CDU-Kulturpolitiker in Schleswig-Holstein verschickte: »In der Beförderungspraxis muß sichtbar -- und zwar geräuschlos -- werden, daß unsere Regierung CDU-Freunde am ehesten für geeignet hält, CDU-Politik an Ort und Stelle zu verwirklichen.«
Für den CDU/CSU-Fraktionsvorsitzenden Karl Carstens scheint Protektion nicht nur eine Begleiterscheinung. sondern geradezu eine Art Naturgesetz der Parteiendemokratie zu sein. In seinem Buch »Politische Führung«, das er vor seinem Aufstieg zum Oppositionschef verfaßte, schreibt Carstens: »Jede Partei versucht, in der Zeit, in der sie an der Regierung ist, möglichst viele ihrer Leute in wichtige Staatsstellen zu bringen. Das ist ein durchaus natürlicher Vorgang.«
Ausdrücklich sieht das Beamten-Recht für die Topleute in den Ministerien das Institut des »politischen Beamten« vor -- jener Amtsinhaber' die »in fortdauernder Obereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen« müssen (Beamtenrechtsrahmengesetz). Sie können. anders als die normalen Beamten, jederzeit in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden.
Ministerialbeamte, die den politischen Kurs der Regierenden gutheißen und nach Kräften fördern, erscheinen um so nötiger, je mehr sich die Ministerien von der klassischen Verwaltungstätigkeit weg- und zu Vorarbeitern der Reformpolitik hinentwickeln. »In dem Umfang, wie der heutigen Verwaltung die Aufgabe der Informationssammlung und -aufbereitung sowie die Vorbereitung von Gesetzen, Plänen und Programmen zukommt, nimmt auch die Möglichkeit der Minister und Regierungsmitglieder ab, die ihnen vorgelegten Entwürfe oder Alternativen zu überprüfen« (Politologin Steinkemper). Daher sei es »verständlich, daß die Regierungsparteien in immer stärkerem Maße dazu übergehen -- und übergehen müssen -, parteipolitisch loyale Mitarbeiter ... zu berufen«.
Die Steinkemper-Untersuchung stützt die Beobachtung, daß sich nicht mehr allein die klassischen politischen Beamtenränge, etwa Staatssekretäre und Ministerialdirektoren, verstärkt unter den Parteifahnen sammeln. Auch auf der Ebene der Unterabteilungs- und Referatsleiter (Ministerialdirigenten, Ministerialräte), so ist in Bonn zu beobachten, wächst der Anteil der Parteigänger. Beim Bund ist ein Drittel der Unterabteilungsleiter irgendwo eingeschrieben.
Ohne Einfluß war der politische Standort der Staatsdiener in deutschen Verwaltungsapparaten freilich auch in früheren Generationen nie. Während der Kaiserzeit wie auch in der Weimarer Republik, als das Reich von Preußen aus regiert wurde, gab in deutschen Amtsstuben das protestantische Bürgertum den Ton an. Geschlossen verhinderte diese staatstragende Schicht, daß zwei andere gewichtige Gruppen ihre Angehörigen in das Beamten-Korps schleuste: Der politische Katholizismus und die Sozialdemokratie blieben von den entscheidenden Positionen der Bürokratie ausgeschlossen.
Während der zwanzigjährigen CDU-Herrschaft in Bonn wiederum war die Zugehörigkeit zur römisch-katholischen Kirche oft für die Beförderung wichtiger als der CDU-Mitgliedsausweis. Inbrünstig etwa sorgte Adenauers Staatssekretär Hans Globke dafür, daß Eingang in wichtige Stellen des Staatsdienstes vor allem Verbindungsbrüder des schwarz-katholischen Cartell-Verbandes (CV) fanden. Adenauers Innenminister Paul Lücke bestand sogar darauf, daß sein Fahrer ein praktizierender Katholik war.
Nach dem Machtwechsel in der Bundeshauptstadt zogen die Sozialdemokraten nach. Zunächst betrieben sie das Pfründenwesen, das sie bis dahin stets als Ärgernis erlebt hatten, mit der Vorsicht des Sensiblen. Heute stehen sie den ersten Herren der Bonner Republik beim Zimmern immer neuer Futterkrippen in nichts mehr nach. Im Entwicklungshilfeministerium etwa, wo nie ein Christdemokrat an der Spitze stand, liegt kaum ein Referat außerhalb sozialdemokratischer Kontrolle.
Unter Entwicklungshilfeminister Erhard Eppler etablierte sich dort ein »Montagskreis«, in dem junge Linke an der Beamtenhierarchie vorbei vermeintlich progressive entwicklungspolitische Pläne entwarfen. Im Justizministerium sorgte nach 1969 Gerhard Jahn dafür, daß zahlreiche konservative Juristen kaltgestellt wurden. Aus dem heimatlichen Hessen und der »Arbeitsgemeinschaft sozialdemokratischer Juristen« holte sich Jahn spurtreuen Ersatz.
Freilich nicht in allen Bonner Ministerien wurde so gründlich umfrisiert, in manchen -- vor allem von FDP-Ministern geführten -- Häusern konnten die eingewachsenen Beamten-Kulturen ihren Platz behaupten, so im Auswärtigen Amt, wo auch unter den Sozialliberalen nur Karriere-Diplomaten als Staatssekretäre berufen wurden, oder im Wirtschaftsministerium, wo Hans Tietmeyer, bis 1970 Vorsitzender des CDU-Ortsvereins Godesberg-Heiderhof, als Leiter der Grundsatzabteilung den wichtigsten Zuarbeiter für Minister Hans Friderichs spielt. Otto Schlecht, ehemals persönlicher Referent des Erhard-Staatssekretärs Ludger Westrick, gibt als Staatssekretär seinem Wirtschaftsminister die konjunkturpolitischen Leitlinien ein.
Selbst im Kanzleramt, durch das Ex-Minister Horst Ehmke nach dem Regierungswechsel 1969 »mit der Maschinenpistole« marschieren wollte, blieb manches beim alten. Nur zwei der fünf Abteilungsleiter gehören den Regierungsparteien an. Der Chef der wichtigen Zentralabteilung, Ministerialdirektor Ernst Kern, gilt als stockkonservativ.
Welchen Wert politische Gesinnung hat, das hängt zuvörderst von der Einstellung der Ressortchefs ab. Georg Leber etwa, als Konservativer von der Tüchtigkeit und Loyalität des deutschen Beamten zutiefst überzeugt, verließ sich als Verkehrsminister voll auf die Mannschaft seines christdemokratischen Vorgängers. Leber-Nachfolger Lauritz Lauritzen sägte hingegen in kürzester Zeit sechs Ministerialdirektoren ab, die Politik des Hauses wurde dadurch nicht besser.
Wenn denn auch das von den Christdemokraten grob gefärbte Bild einer totalen Parteibuchwirtschaft in Bonn nicht stimmt -- für den Fall eines Machtwechsels 1976 müßten die neuen Herren reihenweise Spitzenbeamte »auf hochbezahlte Schuhputzerstellen abschieben« (ein Christdemokrat).
Einen respektablen Vorschlag für die Verwendung politischer Beamter beim Regierungswechsel machte unlängst Fraktionschef Karl Carstens. Er empfahl, »der jeweiligen Opposition im Bundestag eine gewisse Zahl von Stellen zuzuweisen, die im Haushalt des Bundestages etatisiert werden müßten«.
Vorteil der Carstens-Idee: Beim Regierungswechsel müßten mißliebige politische Beamte nicht unbedingt in den Ruhestand oder auf Abschiebeposten überwechseln. Das Verfahren wäre weniger kostspielig als die gegenwärtige Praxis, eine Reservearmee gänzlich arbeitsloser Beamter zu halten.
Wie teuer die Unkündbarkeit des deutschen Beamten die Staatskasse nach jedem Regierungswechsel allemal kommt, läßt sich nur erahnen. Im Bundespresseamt etwa, das beim Regierungswechsel 1969 wie keine andere Behörde unter der CDU-Fuchtel stand, wurden Freunde der Opposition scharenweise auf unbedeutende Posten abgeschoben, wo sie ihre Arbeitstage nahezu ausschließlich mit dem Zeitungslesen verbringen. Im Wissenschaftsministerium schaut ein kaltgestellter CDU-Ministerialrat (Monatsgehalt: rund 6000 Mark) morgens nur durch die Tür, läßt sich von der Sekretärin bestätigen, daß nichts vorliegt, und ist für den Rest des Tages einige hundert Meter weiter in der Parteizentrale der Union zu erreichen.
Für die Ersatzleute mit der richtigen Parteifarbe genehmigte sich die Mehrheit neue Planstellen, die neuem Stellenwuchs Platz machen müssen, wenn es mal wieder andersherum geht. Das Presseamt ähnelt heute schon einem Korallenriff, wo unter einer dünnen Schicht mit aktivem Leben die versteinerten Vorgänger ruhen. Die Zahl der Stellen für Beamte im Presseamt stieg von 129 im Jahr 1968 auf 218 in diesem Jahr, die Bezüge von 2,9 Millionen auf 7,5 Millionen Mark. An den Aufgaben hat sich nichts geändert.
