Finanzpolitik Die fünf Gebote

Der G-20-Gipfel in Kanada dürfte die letzte Chance bieten, die außer Kontrolle geratenen Finanzmärkte zu regulieren. Doch die führenden Industrienationen werden sich wohl wieder nicht einigen. Dabei ist klar, welche fünf Reformen dringend notwendig sind, um künftige Krisen zu verhindern.
Anti-Banker-Demo in den USA: Der Finanzmarkt wächst, als hätte es keine Krise gegeben

Anti-Banker-Demo in den USA: Der Finanzmarkt wächst, als hätte es keine Krise gegeben

Foto: Chip Somodevilla/ Getty Images

Am Abend des 10. Juni saß Josef Ackermann mit seiner Gattin ganz entspannt in der Spanischen Hofreitschule in Wien. Der Chef der Deutschen Bank und Vorsitzende des internationalen Bankenverbands genoss die Vorführung der Lipizzaner. Er lächelte und scherzte, ganz der gute Herr Ackermann.

Tagsüber war ein anderer Ackermann zu sehen. Auf der Tagung seines Verbands hatte er etwas vorgetragen, was durchaus als Drohung an die Staatschefs der Welt verstanden werden kann: Wenn es, wie diskutiert, demnächst strengere Richtlinien für die Banken gebe, dann entstünden bis 2015 in der Euro-Zone, den USA und Japan 9,7 Millionen Arbeitsplätze weniger.

Deutschlands mächtigster Banker argumentierte fast wie der Betreiber einer Müllverbrennungsanlage, dem die Umweltbehörden strengere Auflagen ankündigen: Er drohte mit der Zukunft der Arbeitsplätze. Zwar nicht mit Jobs, die wegfallen, aber auch der Hinweis auf knapp zehn Millionen Arbeitsplätze, die nicht entstehen, ist heftig.

Die Töne werden schriller, es wird offenbar ernst in jenem Kampf, der nun schon seit eineinhalb Jahren andauert: Am 15. September 2008 brach die Investmentbank Lehman Brothers zusammen, danach beinahe das Weltfinanzsystem, zuletzt drohten ganze Staaten wie Griechenland unter der Last der Schulden zusammenzukrachen. Auf der einen Seite stehen Banker und Hedgefondsmanager, Juristen und Lobbyisten, auf der anderen die mächtigsten Politiker der Welt.

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Weltwirtschaft: Die Finanzkrise und ihre Folgen

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Es geht darum, wie viele Fesseln die Gesetzgeber den Finanzinstituten anlegen sollen, damit sich Katastrophen wie in den vergangenen Jahren künftig vermeiden lassen. Auf ihrem Treffen Ende dieser Woche in Toronto wollen die Vertreter der wichtigsten Industrie- und Schwellenländer, der sogenannten G-20-Staaten, einen neuen Anlauf nehmen, die Dominanz der Hochfinanz zu brechen. Es dürfte der letzte Versuch werden, wenn er wieder scheitert, ist eine historische Chance vertan.

Bislang waren die Politiker in dem Duell lediglich Sieger nach Worten.

"Nie wieder wird der amerikanische Steuerzahler von einer Bank als Geisel genommen, die zu groß ist, um sie fallenzulassen", donnerte zum Beispiel US-Präsident Barack Obama.

"Wir können nicht länger ein kapitalistisches System ohne Regeln, ohne Ordnung, ohne Normen akzeptieren", schimpfte Frankreichs Staatschef Nicolas Sarkozy. "Ein System, in dem das meiste Geld durch Spekulieren statt durch Produzieren verdient wird, in solch einem System möchte ich nicht leben."

Es sind große Worte. Aber geschehen ist fast nichts, was das Geschäft mit der Spekulation auf Aktien und Währungen, auf das Auf und Ab der Börsen, die Wetten der Banken mit möglichst geringem eigenem Einsatz hätte beeinträchtigen können.

Gipfeltreffen gab es schon reichlich seit dem Zusammenbruch von Lehman Brothers. Die Regierungen der G 20 trafen sich in Washington, in London und in Pittsburgh. Am Ende standen Absichtserklärungen und Willensbekundungen. Einschneidende Maßnahmen wurden bis heute nicht beschlossen.

Und wenn stattdessen ein Land mal vorprescht, wie jüngst Deutschland mit dem Verbot besonders spekulativer Geschäfte, dann ist das zwar gut gemeint, bringt aber wenig angesichts der globalen Vernetzung der Märkte. Dann wird eben nicht in Frankfurt gegen eine Bank oder einen Staat gewettet, sondern in London oder New York.

Solche nationalen Alleingänge sind der eher hilflose Versuch, das Versagen der Politik auf internationaler Ebene zu kaschieren.

"Wir hatten uns in der Stunde der Not vorgenommen, dass jedes Finanzprodukt, jeder Akteur und jeder Finanzplatz in Zukunft reguliert sein muss", sagte Bundeskanzlerin Angela Merkel kürzlich. "Das haben wir den Menschen versprochen." Aber dies, räumte sie ein, "sind wir ihnen noch schuldig".

Die Investmentbanken sind bereits dabei, ein neues Spielcasino zu eröffnen

Es ist höchste Zeit. Die Finanzmärkte wachsen und gedeihen, als hätte es den Beinahe-GAU nie gegeben. Allein in den ersten drei Monaten dieses Jahres kassierten die großen Institute Goldman Sachs, JPMorgan Chase und die Deutsche Bank 13,5 Milliarden Dollar Gewinn. Kurz darauf muss Europa dreistellige Milliardenpräventionen zur Rettung klammer Mitgliedsländer bereitstellen. Und die Investmentbanken sind bereits dabei, ein neues Spielcasino zu eröffnen, den Handel mit Rohstoffen.

Sie profitieren weiter von einem Finanzsystem, das wenig Regeln und viele Ausnahmen kennt. Hedgefonds unterliegen kaum Kontrollen, obwohl gerade sie die besonders riskanten Geschäfte machen. Banken müssen zu wenig Eigenkapital vorhalten für die Risiken, die sie eingehen. Rating-Agenturen machen weiter Geschäfte mit Banken, deren Produkte sie später mit Bestnoten versehen.

Es läuft, wie es jahrelang lief. Das große Rad dreht sich, als wäre nichts geschehen, es wird sogar noch geschmiert durch das billige Geld, das die Notenbanken in die Märkte pumpten, um die Folgen der Finanzkrise zu mindern. So profitieren ausgerechnet die von der Krise, die sie mitverursacht haben.

Sie, die Banken, Investoren und Hedgefonds, haben ihre Lehre aus der Krise gezogen: Es kann ihnen nichts passieren, die Risiken trägt der Staat.

Tatsächlich beschließen die Staaten ein Hilfspaket nach dem anderen, der Rettung bedrohter Banken folgte die Rettung bedrohter Staaten. Doch so kann es nicht weitergehen, sonst sind am Ende auch die Retter am Ende.

Es gilt deshalb, die richtigen Lehren aus der Krise zu ziehen, aus den Fehlern der Vergangenheit zu lernen, um die Zukunft zu sichern. Nur weil die Finanzmärkte weitgehend von ihren regulatorischen Fesseln befreit wurden, konnten sie ihr gefährliches Eigenleben entwickeln. Und deshalb ist auch klar, wie das Monster, das so geschaffen wurde, wieder gezähmt werden kann.

Fünf Gebote für die Monsterzähmung:

Bändigt die Banken!

Schon einmal ordnete als Reaktion auf eine Finanzkrise eine Regierung den Bankensektor neu: Unter dem US-Präsidenten Franklin D. Roosevelt wurde 1933 der Glass-Steagall-Act beschlossen, benannt nach zwei Finanzpolitikern der Demokraten.

Dieses Gesetz zwang die Finanzinstitute, sich zu entscheiden: Entweder sie verstanden sich fortan als normale Geschäftsbanken, die sich den klassischen Tätigkeiten widmen, also Kundeneinlagen verwalten und Kredite vergeben. Oder sie konzentrierten sich ganz auf das Wertpapiergeschäft und firmierten somit als Investmentbanken.

Diese strikte Trennung der Geschäftsbereiche war die Antwort auf die Turbulenzen, in die die Finanzmärkte zuvor geraten waren. In der Großen Depression nach 1929 waren rund 5000 Banken zusammengebrochen, Millionen Sparer hatten ihr Vermögen verloren. Eine Senatskommission unter Führung des New Yorker Ex-Staatsanwalts Ferdinand Pecora suchte nach den Gründen für das Desaster. Dabei kam zum Vorschein, dass die Banker zuweilen ihre Kunden getäuscht hatten. Gegen einige Wall-Street-Größen wurden Verfahren angestrengt.

Die Empörung darüber bereitete dem Glass-Steagall-Act den Weg, das Gesetz stellte das Vertrauen in den Bankensektor wieder her. Über sechs Jahrzehnte lang blieb die Trennung der Sparten erhalten. Erst Ende der neunziger Jahre, als der Zeitgeist der "New Economy" die Märkte berauschte, war es damit vorbei.

Geschäftsbanken handelten wieder mit Wertpapieren, sie fusionierten sogar mit Investmentbanken, beispielsweise Citicorp, damals die zweitgrößte Bank der Welt, mit Travelers. Unter der Regierung von Bill Clinton wurde der Glass-Steagall-Act dann im November 1999 ganz aufgehoben und ersetzt durch eine Finanzreform, die die Branche von lästigen Fesseln befreite. "Dieses Gesetz ist wahrhaft historisch", jubelte Clinton damals, "wir haben für das amerikanische Volk das Richtige getan."

Es war ein historischer Irrtum, wie sich heute zeigt. Damals überboten sich die Staaten darin, möglichst viele Regeln für den Finanzsektor abzuschaffen. Sie wollten die Standortbedingungen für Banken und Hedgefonds im eigenen Land verbessern. Auch die rot-grüne Regie-rung in Deutschland folgte diesem Zeitgeist.

Jetzt wird unter dem Eindruck der Finanzkrise in den USA wieder ein Trennbanken-System diskutiert. Präsidentenberater Paul Volcker, Ex-Notenbank-Chef und Urgestein der US-Finanzpolitik, fordert eine neue Aufspaltung der Bankenwelt: in Institute, die auf eigene Rechnung spekulative Geschäfte betreiben können - und in Banken, die auf Spareinlagen und Notenbankkredite zurückgreifen können und das klassische Bankgeschäft betreiben. Diese Institute könnten zwar noch große Teile des Investmentbankings im Auftrag ihrer Kunden weiterführen. Aber sie dürften keine hochspekulativen Geschäfte mehr abwickeln: Vor allem der sogenannte Eigenhandel auf eigenes Risiko und die Beteiligung an Hedgefonds wären ihnen untersagt. Diese Aktivitäten müssten die Banken aufgeben oder abspalten.

In den USA wäre dies nur eine Rückbesinnung auf den alten Normalzustand. Und auf die Konsequenzen, die schon einmal aus einer Weltwirtschaftskrise gezogen wurden.

Natürlich wehren sich die Banken gegen eine Beschneidung. Doch der Vorschlag würde das Wirtschaftsleben kaum einschränken, wie die Erfahrungen der USA bis 1999 zeigten. Die US-Wirtschaft wuchs mit diesem Finanzsystem stärker als die vieler anderer Staaten.

Mehr Eigenkapital!

Eine Bank muss für jeden Kredit, den sie vergibt, Eigenkapital vorhalten - als Sicherheit für den Fall, dass der Schuldner seinen Kredit nicht zurückzahlen kann.

In der EU soll die Kernkapitalquote bei mindestens vier Prozent liegen. Doch die Banken müssen nicht für alle Kredite gleichermaßen Vorsorge treffen. Sie können für solche, die als sicher eingestuft werden, weniger zurücklegen. Dies verwässert den Grundsatz.

Außerdem können die Institute Risiken auslagern, indem sie sich an Hedgefonds beteiligen oder sogenannte Zweckgesellschaften gründen, für die kaum Eigenkapital vorgehalten werden muss und die sie nicht bilanzieren müssen. Diese Lücke sollte geschlossen werden. Vor allem aber sollten die Eigenkapitalregeln verschärft werden. "Das ist die Schlüsselstrategie für die Gesundung des Bankwesens", sagt Hans-Werner Sinn, der Chef des Ifo-Instituts.

Banken wenden ein, sie könnten dann weniger Kredite vergeben. Das ist richtig - aber auch notwendig. Denn die Blase, die sich in der Finanzkrise entlud, konnte ja nur durch eine übermäßige Verschuldung entstehen. Amerikaner mit nur geringem Einkommen kauften auf Kredit eine Immobilie, die sie sich eigentlich gar nicht leisten konnten, Banken gaben immer mehr Geld für immer windigere Geschäfte - und kreierten so einen Boom auf Pump.

Ein solch ungesundes Wachstum wird es nicht mehr geben, wenn die Banken gezwungen werden, einen größeren Risikopuffer aufzubauen. Aber das System wird krisensicherer, das Wachstum deshalb nachhaltiger sein. Wenn einige ihrer Kreditkunden in Not geraten, wackelt nicht gleich die ganze Bank. Sie kann die Kredite abschreiben.

Einen TÜV für Finanzprodukte!

Jedes Dreirad muss zugelassen werden, bevor es verkauft wird, komplexe Finanzprodukte oftmals nicht. Sie werden mitunter noch nicht einmal an Börsen gehandelt, an denen die Preisentwicklung transparent ist, sondern direkt zwischen den Banken. Beides muss geändert werden.

Die Zulassung der Finanzprodukte kann sich nur daran orientieren, ob diese als Absicherung für reale Geschäfte dienen. Dann sind sie sinnvoll.

Eine Bank kann die gehaltenen Griechenland-Anleihen beispielsweise dagegen absichern, dass der Gläubiger nicht zurückzahlen kann. Aber der reine Handel mit Kreditausfallversicherungen, sogenannten CDS, durch Banken, die gar keine Anleihen des Landes halten, sollte verboten werden. Er dient nur der Spekulation und kann die Finanzierung eines Landes dramatisch erschweren.

Hugh Hendry, 41, hat mit solchen Geschäften viel Geld gemacht. Der Londoner Hedgefondsmanager sah Europas Krise früh voraus. Schon im Dezember 2008 warnte Hendry vor den PIIGS-Staaten Portugal, Italien, Irland, Griechenland und Spanien. Er wettete gegen Portugal, weil er es unmöglich findet, "dass solch ein dummes Land ohne unabhängige Geldpolitik ein höheres Kredit-Rating als Großbritannien bekommt".

Hendry kaufte portugiesische CDS, eine Art Kreditversicherung gegen den Ausfall portugiesischer Schuldner. Sie steigt im Wert, je schlechter es den Portugiesen geht. Denn dann steigt die Gefahr, dass sie ihre Schulden nicht zurückzahlen können - und die Versicherungen gegen einen solchen Zahlungsausfall sind sehr viel mehr wert.

Allerdings führen steigende CDS-Preise auch dazu, dass der portugiesische Staat Anlegern eine höhere Verzinsung bieten muss, wenn er sich frisches Geld besorgen will. Das verschärft Portugals Schwierigkeiten, was wiederum die CDS-Preise steigen lässt. So vergrößern die Spekulanten das Problem, auf das sie wetten.

CDS haben schon in der Finanzkrise I, die zum Zusammenbruch von Lehman führte, eine unrühmliche Rolle gespielt. Doch die Politik blieb untätig - und so konnten sie auch jetzt, in der Finanzkrise II, ihre destruktive Kraft entfalten.

Ein Verbot sollte es nach Ansicht vieler Ökonomen auch für die sogenannten Leerverkäufe geben. Banken verkaufen dabei Aktien oder Währungen, die sie noch gar nicht besitzen oder allenfalls geliehen haben. Liefern müssen sie in ein paar Wochen oder Monaten zum festgelegten Preis. Sinkt der Preis bis dahin, ist ihre Wette aufgegangen. Sie können sich die Aktien zum billigeren Tageskurs einkaufen und zum vereinbarten höheren Preis weiterreichen.

Problem dabei: Durch den massiven Verkauf von Aktien können Banken mitunter die Kurssenkung selbst herbeiführen, von der sie später profitieren. Leerverkäufe, sagt Ökonom Sinn, "haben geholfen, Lehman Brothers kaputtzumachen".

Bewacht die Hedgefonds!

Hedgefonds schließen besonders riskan-te Geschäfte ab. Man sollte meinen, sie unterlägen deshalb einer besonderen Kontrolle. Doch das Gegenteil ist der Fall.

Ihr Firmensitz ist oft eine Briefkastenadresse auf den Cayman Islands. Sie investieren in ukrainische Getreideproduzenten, interessieren sich für Uranminen in Afrika oder wetten gegen den Euro.

Keiner weiß so genau, was sie treiben. Sie setzen offen auf die Pleite ganzer Nationen. Rund 7000 Hedgefonds haben von Pensionsfonds, Versicherungen oder auch Universitäten insgesamt rund 1500 Milliarden Dollar eingesammelt, um deren Renditen nach oben zu hieven.

Kein Gesetz zwingt Hedgefonds, Eigenkapital vorzuhalten. Und die Banken, die sich an ihnen beteiligen, müssen sie nicht mal bilanzieren.

Es gibt keinen Grund, weshalb für Hedgefonds nicht die gleichen Eigenkapitalregeln und Bilanzierungspflichten wie für Banken gelten sollten. Es darf keine Sonderrechte für Spekulanten geben.

Kontrolliert die Rating-Agenturen!

Das Versagen der drei größten Rating-Agenturen Fitch, Standard & Poor's und Moody's ist unstrittig. Sie haben Ramschpapieren zu Bestnoten verholfen und Lehman noch kurz vor dem Untergang mit A+ bewertet.

Rating-Agenturen sind mehreren Interessenkonflikten ausgesetzt. Sie helfen den Banken bei der Konstruktion von Wertpapieren, die sie anschließend bewerten. Das muss verboten werden!

Und sie werden von den Banken bezahlt, die Wertpapiere auf den Markt bringen wollen. Dass dies das Urteil trüben kann, liegt nahe. Deshalb sollten Rating-Agenturen künftig von den Käufern der Finanzprodukte bezahlt werden.

Außerdem sollte eine Konkurrenz zu den drei Großen aufgebaut werden. Peter Bofinger, Mitglied im Sachverständigenrat der Bundesregierung, fordert eine "staatliche europäische Rating-Agentur". Sie müsste von der EU gegründet und von ihr anfangs auch mitfinanziert werden.

Auch bei einer solchen Agentur besteht die Gefahr der Einflussnahme - in diesem Fall durch Politiker, die eine Abwertung ihres Landes verhindern wollen. Aber eine europäische Rating-Agentur wäre nur eine Stimme unter den Bewertungsfirmen. Sie könnte als Korrektur zu den rein kommerziell arbeitenden Konkurrenten agieren.

Gegen viele dieser Vorschläge machen die Banken und ihre Lobby mobil. Die Banken würden geschwächt, das Wachstum gebremst, Arbeitsplätze würden nicht geschaffen. Das sind die Argumente der Banker, die sich gegen allzu strenge Regeln für ihre Branche wehren.

Die Politiker sollten sich davon nicht beirren lassen. Selbst der Chefvolkswirt der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, Stephen Cecchetti, hält solche Schreckensszenarien für eine glatte Übertreibung.

Sie basierten auf der Annahme, dass die maximale Auswirkung der maximalen Regeländerung mit der geringstmöglichen Verhaltensänderung der Banken zusammentreffe. Ein Worst-worst-worst-Szenario. Tatsächlich seien die Auswirkungen der vorgesehen Reformen auf das weltweite Wachstum "vernachlässigbar".

Dennoch ist auf dem G-20-Gipfel allenfalls mit kleinen Fortschritten zu rechnen. Chefunterhändler für Deutschland ist Finanzstaatssekretär Jörg Asmussen. Ihn verbindet eine ganz spezielle Geschichte mit Finanzmarktreformen. Asmussen hat sich einst als Spitzenbeamter unter Finanzminister Hans Eichel (SPD) dafür eingesetzt, dass Deutschland angelsächsischen Vorbildern nacheifert und auch hierzulande Hedgefonds erlaubt sind.

Asmussen streitet nicht ab, dass er damals dem Zeitgeist anhing, der Liberalisierung huldigte. Heute, als Staatssekretär bei Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU), sieht er die Welt anders. Das Umdenken setzte bei ihm nach der Lehman-Pleite ein. Jetzt macht Asmussen sich für eine bessere Regulierung stark. Aber besonders optimistisch ist er nicht.

Zu unterschiedlich sind die Interessen. Die Schwellenländer, sie machen immerhin die Hälfte der G-20-Truppe aus, halten die Finanzkrise für ein Problem der Nordhalbkugel. Doch auch die etablierten Wirtschaftsmächte sind uneins. Da sind zum einen die Kontinentaleuropäer, die gern die Hedgefonds an die Leine legen würden. Dagegen sträubt sich Großbritannien, aus Sorge um sein Finanzzentrum London.

Vor allem die Amerikaner sind entschlossen, künftig ihre Kreditinstitute schärfer zu regulieren und eine Bankenabgabe zu verlangen. Dagegen wiederum wehren sich Australien und Kanada, deren jeweiliges Finanzsystem die Krise nahezu unbeschadet überstanden hat. Warum sollten sie ihre Banken nun belasten?

Und so wird das Abschlusskommuniqué von Toronto gewohnt schwammig ausfallen. Als eines der wenigen konkreten Vorhaben ist bislang vorgesehen, dass der Handel mit risikoreichen Finanzderivaten nicht mehr zwischen Anbietern - etwa Banken - und Kunden wie Hedgefonds direkt stattfinden darf. Vielmehr soll er über Börsen abgewickelt werden, um die Transparenz zu erhöhen. Eine Bankenabgabe zur Finanzierung der Krisenlasten wird ebenso wenig in Aussicht gestellt wie eine internationale Transaktionssteuer.

Der US-Ökonom Nouriel Roubini, der die Finanzkrise voraussah, warnt vor den Folgen unzureichender Reformen. Wenn die Staatengemeinschaft jetzt nicht eingreife, sagt Roubini, dann drohten noch größere, noch bedrohlichere Spekulationsblasen: "Dann wäre das, was wir gerade erleben, nur ein Vorgeschmack dessen, was uns noch bevorsteht."