28.07.2014

SanktionenSpätes Erwachen

Es musste eine Boeing mit fast 300 Menschen an Bord abgeschossen werden, ehe die EU-Staaten zu ersten echten Wirtschaftssanktionen gegen Russland fanden. Ob das Wladimir Putin beeindruckt, ist offen. Die Amerikaner wollen in jedem Fall mehr.
Es waren die Bilder. Tumb tätowierte prorussische Kämpfer, Zigarette im Mund, Kalaschnikow unter dem Arm, stapfen im Leichen- und Trümmerfeld der Absturzstelle herum, als gingen sie die toten Kinder aus der abgeschossenen Boeing nichts an. Experten halten sich die Nase zu, als sie einen Eisenbahnwaggon voller toter Körper öffnen. Die schier endlose Kolonne von Leichenwagen verlässt den Flughafen Eindhoven. Wladimir Putin, der russische Präsident, verzieht keine Miene.
Es sind meistens die Bilder.
Zum mitunter zynischen Geschäft politischer Experten gehört, eine solche Tragödie, die endlos im TV wiederholten Aufnahmen des Leides Unschuldiger, einen "game changer" zu nennen. Jenen Moment, der den Lauf einer Krise in "vorher" und "nachher" teilt, weil Öffentlichkeit und Politik gemeinsam den Atem anhalten und sich neu besinnen. Doch zu den Besonderheiten der Europäischen Union gehört, dass sie sich im Nachher oft noch eine Zeit lang so verhält wie im Vorher. Wer das nicht geglaubt hat, musste am vergangenen Dienstag, fast eine Woche nach dem Abschuss der malaysischen Boeing, Flug MH 17, nur diesem Dialog zuhören:
"Machen wir doch wenigstens ein Waffenembargo", sagte der britische Außenminister Philip Hammond.
"Nein, ihr könnt ja nicht einmal Finanzsanktionen", antwortete der Franzose Laurent Fabius im Verhandlungssaal des Brüsseler Ratsgebäudes.
Vor den Türen hatten sich die Außenminister tief betroffen gezeigt. Dahinter ging es offenbar nicht so sehr darum, wie man Putin nun endlich zum Einlenken bewegen könnte, sondern vor allem darum, wie man die jeweils eigene heimische Wirtschaft am besten schonen könnte. Es schrie zum Himmel.
Ranghohe Vertreter osteuropäischer Mitgliedstaaten zweifelten in den Tagen danach an ihren satten Vettern aus dem Westen der EU. Es sei "einfach lächerlich" gewesen, sagte einer von ihnen.
"Seid nicht feige, lasst mich hinter den Baum", hätten die Minister sich zurufen müssen. Wären sie denn ehrlich gewesen.
Doch am Ende der vergangenen Woche kam Europa im Nachher an. Der "game changer" hatte gewirkt. Wie man jetzt so gut wie sicher weiß, wurde Flug MH 17 mit Raketen aus russischen Beständen abgeschossen, die ohne Billigung Putins wohl kaum in die Ukraine gelangt wären. Die 28 EU-Botschafter einigten sich im Prinzip auf erste harte Wirtschaftssanktionen gegen Russland, am Dienstag wollen sie abschließen. EU-Ratspräsident Herman Van Rompuy forderte die Regierungschefs in einem Brief auf: "Ich würde Sie bitten, Ihren Botschafter so anzuweisen, dass wir am Dienstag eine Einigung hinbekommen." Verlässt sie nicht doch wieder die Entschlossenheit, "dann kann man jetzt Russland und Putin sehr kontrolliert den Hahn zudrehen", heißt es in Berlin.
Ende dieser Woche werden vermutlich die Staats- und Regierungschefs selbst die neuen Sanktionen gegen russische Banken, Konzerne und Privatpersonen offiziell beschließen. Die Bundesregierung hofft trotz Sommerpause auf einen Sondergipfel in Brüssel. Offenbar will man Putin auf großer Bühne den Handschuh hinwerfen. Es geht auch um Symbole, ja, um Bilder, die vor jenen der Boeing-Trümmer politisch bestehen können.
Praktisch dreht sich alles um Öl, Gas, Waffen, Hightech und sehr viel Geld. Wären nicht jeden Tag Tote in der Ostukraine in einem echten Krieg zu beklagen, man müsste von einem möglichen "Wirtschaftskrieg" sprechen.
Ist Wladimir Putin so zu stoppen? Was wird seine Antwort sein?
Die EU fordert, dass Russlands Präsident umgehend die Grenze zur Ukraine für den Nachschub der Separatisten schließt; sie entwaffnet; die ukrainische Führung anerkennt und den OSZE-Beobachtern Bewegungsfreiheit verschafft. Das deutsche Außenministerium wünscht sich noch mehr: eine zeitlich und in der Sache klar begrenzte Uno-Polizeimission zur Aufklärung des Absturzes von Flug MH17. "Dazu finden bereits Gespräche mit unseren holländischen und australischen Partnern statt", heißt es im Auswärtigen Amt. Ein Beschluss im Uno-Sicherheitsrat ist dafür nötig, also auch das Ja Putins.
Es wäre ein erster Test, ob der neue Mut der Europäer den Präsidenten beeindruckt.
Wie zu Zeiten der Kreml-Astrologie im Kalten Krieg versucht der Bundesnachrichtendienst (BND), der Meinungsbildung in Putins Umfeld auf die Spur zu kommen. Man sieht Anzeichen dafür, dass im Kreml Hardliner und Wirtschaftsführer heftig um Einfluss bei Putin kämpfen. Anders als westliche Geheimdienste noch zu Beginn der Ukraine-Krise dachten, scheinen sich Brüche in Putins Machtblock zu zeigen. Das jedenfalls berichtete der Chef des BND, Gerhard Schindler, jüngst in einer Sitzung des Auswärtigen Ausschusses im Bundestag. Ähnliches soll er kurz darauf auch im Kanzleramt, bei der wöchentlichen "Nachrichtendienstlichen Lage", mitgeteilt haben. Aus Sicht des BND ist es durchaus möglich, dass einige der Oligarchen bald schon wirtschaftliche über politische Interessen stellen und Putin zu bremsen versuchen.
Einer der einflussreichsten Hardliner, die das Gegenteil wollen, ist Sergej Glasjew, 53, Berater Putins. Im Kreml ist Glasjew zuständig für die Beziehungen zur Ukraine und die Eurasische Wirtschaftsgemeinschaft.
Den ukrainischen Präsidenten Petro Poroschenko nennt Glasjew einen "Nazi", und er fordert Luftangriffe gegen die ukrainische Armee. Er hält Europa für degeneriert, die USA für einen Feind, der heimlich so viel Geld drucken lässt, dass er Russland damit wahlweise aufkaufen oder ruinieren könne. Sein Land will Glasjew deshalb abschotten und auf wichtigen Feldern autark machen. Und bei dieser Abkehr von der westlichen Welt kommen Putin-Vertrauten wie Glasjew die EU-Sanktionen sogar zupass. Ginge es nach ihm, würde Moskau seine Devisenreserven von 472 Milliarden Dollar ohnehin nicht länger in US-Währung oder Euro halten, würden "Eurasische Kreditkarten" Visa- und Mastercard ersetzen und China Europa als Russlands wichtigsten Partner.
Bereits jetzt dürfen russische Beamte und Politiker keine Konten, Firmen oder Häuser mehr im Ausland besitzen, vier Millionen Polizisten, Militärs und Geheimdienstler nicht mehr im Westen Urlaub machen. Und alle russischen Beamten sollen in Zukunft nur noch in der Heimat gebaute Dienstwagen fahren.
So entsteht eine Welt, wie Putin sie heute sieht. Eine Welt, in der das vermeintlich vom Westen gedemütigte Russland alte Größe wiederfindet - und sei es nur, weil außer eurasischen Satelliten nicht mehr viel anderes zu dieser Welt gehört.
Der Moskauer Politologe Stanislaw Belkowski erinnert an Putins Interview-Biografie "Aus erster Hand" aus dem Jahr 2000. Der heutige Präsident sagt darin: "Eine Ratte darf man nie in die Ecke treiben." Und da man keinen Druck auf Putin ausüben dürfe, weil er kein flexibler Mensch sei, "kann man von ihm jetzt alle möglichen aggressiven Entscheidungen erwarten", so Belkowski.
Bislang hat der Präsident eine direkte militärische Einmischung in der Ukraine vermieden. Nach westlichen Erkenntnissen ließ er schweres Militärgerät über jene drei Grenzübergänge rollen, die die Rebellen einnahmen, als die ukrainische Zentralregierung vor Kurzem eine mehrtägige Waffenruhe ausrief. Und mit den Luftabwehrraketen haben die Separatisten den militärisch wichtigsten Vorteil der ukrainischen Armee ausgeglichen, die Luftüberlegenheit. Mehr als ein Dutzend Maschinen wurde abgeschossen.
Mit seinen teils verstiegenen, teils verlogenen Reaktionen auf den Tod der fast 300 Flugpassagiere hat Putin zugleich allen politischen Kredit in Europa und den USA verspielt. Vieles kann ihm deshalb egal sein, härtere Sanktionen gehören vermutlich dazu.
Auch der Vorsitzende des Ost-Ausschusses der Deutschen Wirtschaft, Eckhard Cordes, warnt: "Zu viel Druck von außen kann in der jetzigen Situation das Gegenteil von dem bewirken, was erwünscht ist. Es ist niemandem geholfen, wenn wir Putin völlig in die Ecke drängen." Diese Aussicht alarmiert nicht wenige in der russischen Wirtschaft. Den Oligarchen mag es dabei auch um die eigenen Milliarden und ihre Villen auf Zypern, an der Côte d'Azur oder in London gehen. Sie wissen aber zugleich, dass Russlands Wirtschaft ohne Maschinen und Know-how aus dem Westen zum Abstieg verurteilt ist.
Das öffentlich zu sagen trauen sich ganz wenige, einer von ihnen ist Exfinanzminister Alexej Kudrin, 53, ein Liberaler. Aufrüstung, militärische Einmischung in der Ostukraine und Sanktionen könnten Russland binnen weniger Jahre bis zu 20 Prozent der Wirtschaftskraft kosten, so rechnete er vor. Noch deutlicher wurde der ehemalige russische Ministerpräsident Michail Kassjanow: "Wenn es Sanktionen gegen den gesamten russischen Finanzsektor gäbe, würde unsere Wirtschaft in sechs Wochen zusammenbrechen."
So weit wird die Europäische Union diese Woche nicht gehen. Kanzlerin Angela Merkel und Außenminister Frank-Walter Steinmeier wollen auf keinen Fall den Zusammenhalt der 28 EU-Staaten gefährden. Außerdem soll der deutsche Draht nach Moskau nicht abreißen (siehe Interview Seite 71). Und natürlich gilt jener Vorbehalt weiter, den einer im Berliner Regierungsviertel so formuliert: "Es soll bei denen weh tun, aber nicht bei uns."
Sicher ist deshalb vorerst nur, dass 15 Personen neu auf die schwarze Liste kommen, 72 standen zuvor schon drauf. Die Vermögenswerte der Betroffenen werden in der EU eingefroren, für sie gelten Einreisebeschränkungen. Dazu kommen noch eineinhalb Dutzend Firmen und Organisationen, vor allem aus der Ostukraine. Groß schrecken wird das den Kreml nicht. Einer der Betroffenen ist ein Wein- und Sekthersteller von der Krim.
Wichtige Gefolgsleute Putins fehlen dagegen auf der Liste. Beim Londoner Fußballklub FC Chelsea darf Roman Abramowitsch weiter Hof halten, der seinen Reichtum den guten Verbindungen zu Putin verdankt. Auch Gazprom-Chef Alexej Miller bleibt verschont. Sein Unternehmen versorgt weite Teile Europas mit Gas. "Verstehen Sie doch", sagt einer aus der Regierungsmannschaft am Telefon. "So einfach ist das alles nicht."
Es gibt noch viele, viele Fragen oder Einschränkungen, die gleichsam als Fußnoten nationaler Eigeninteressen unter der Einigung stehen: Mit Rücksicht auf den Verkauf zweier französischer Hubschrauberträger an Russland gilt das Waffenembargo nur für künftige Geschäfte. Wie weit genau die Einschränkungen bei Hightech-Lieferungen an die für Russland enorm wichtige Ölindustrie reichen, ist offen. Ebenso, was auf die Liste mit verbotenen Gütern kommt, die zivil und militärisch zu nutzen sind. Hier hat auch die deutsche Wirtschaft Interessen. Es geht um Spezialmaterialien, bestimmte Werkzeugmaschinen und Hochleistungscomputer. Alles in allem, so schätzt die EU-Kommission, stehen jährlich vier bis fünf Milliarden Euro an Handelsvolumen auf dem Spiel.
"Vor allem müssen wir die Oligarchen treffen", sagt Wirtschaftsminister Sigmar Gabriel. "Das muss uns kommende Woche gelingen." Auf deren Schultern stehe die russische Politik, so Gabriel. "Wir müssen ihre Konten in den europäischen Hauptstädten einfrieren und ihre Einreiseerlaubnisse widerrufen." Die deutsche und die europäische Wirtschaft würden die Folgen von Sanktionen spüren, räumt er ein. "Aber welche Folgen hätte es, wenn Europa aus Angst vor wirtschaftlichen Einbußen dem Bürgerkrieg und dem Tod von Unschuldigen tatenlos zusehen würde?"
Auch andere SPD-Politiker verlieren die Geduld - und nebenbei sogar die mit Gerhard Schröder. Im Lichte der jüngsten Ereignisse sei der Exkanzler gut beraten, seine Auftritte und sein Engagement beim Gazprom-Konzern zu überdenken, sagt der stellvertretende Fraktionsvorsitzende Rolf Mützenich. Auch Schröder müsse wissen, wie sensibel etwa Balten und Polen die Putin-Schröder-Allianz beobachteten. Noch deutlicher wird der außenpolitische Experte Dietmar Nietan: "Ich habe dem ehemaligen Bundeskanzler nichts zu raten. Aber ich würde mich freuen, wenn er in Moskau in klaren Worten deutlich macht, dass eine rote Linie überschritten ist."
Die Deutschen sehen es ähnlich. Nach einer Umfrage für den SPIEGEL sind 52 Prozent der Deutschen für härtere Sanktionen, selbst wenn das "viele Arbeitsplätze" in Deutschland gefährden würde. 39 Prozent sind dagegen. Für einen Alleingang der Bundesregierung sind immerhin noch 40 Prozent, 54 Prozent lehnen das ab.
Auch die Wirtschaft hat begriffen.
Obwohl die ersten Sanktionsstufen kaum direkte Folgen für sie bedeuteten, hatten viele Manager davor gewarnt - und sich damit nicht nur bei der Kanzlerin ziemlich unbeliebt gemacht. Jetzt schwenken sie um, und Ost-Ausschuss-Chef Cordes sagt: "Die Sanktionspolitik der EU ist bislang verantwortungsvoll. Für die deutsche Wirtschaft gilt der Primat der Politik: Wenn Wirtschaftssanktionen beschlossen werden, werden wir diese mittragen." Ähnlich denkt der Mittelstand. "Für mich ist es furchtbar, aber die Politik muss handeln", sagt ein Familienunternehmer, der viele Geschäfte in Russland macht.
Beim Umdenken hat vermutlich ein Blick auf die eigentlichen Zusammenhänge geholfen. "Deutsche Firmen exportieren vor allem deshalb immer weniger nach Russland, weil dort die Wirtschaft in die Rezession rutscht", sagt Klaus Mangold, Aufsichtsratschef der Bank Rothschild.
Wegen der unsicheren Aussichten scheuen sich russische Unternehmen, deutsche Maschinen, Ausrüstungsgüter und Baustoffe zu bestellen. In den ersten fünf Monaten 2014 sanken die deutschen Ausfuhren nach Russland um knapp 15 Prozent. Im Juni verschlechterte sich die Lage massiv weiter. Aber die Geschäfte mit Russland machen nur knapp vier Prozent des deutschen Außenhandels aus. Auch die europäische Wirtschaft insgesamt hatte unter den bisherigen EU-Sanktionen kaum zu leiden. Lediglich einige Banken verloren den einen oder anderen russischen Kunden, der sein Geld auf ausländischen Konten gebunkert hatte.
Das würde sich freilich ändern, wollte man Russland bei der Finanzierung des Staates und der Industrie treffen. "Geld ist der Nerv des Krieges", sagte einst Julius Caesar, ein sehr früher Europäer.
"Die Einschränkung der Rüstungsexporte wird den Russen wenig anhaben, das schütteln sie ab", schätzt Bankier Mangold. Vor allem die amerikanischen Sanktionen gegen die Gazprom-Bank und die Entwicklungsbank VEB "werden Russland äußerst empfindlich treffen", so Mangold. Die Gazprom-Bank ist das drittgrößte Finanzinstitut Russlands und gehört zu 36 Prozent dem gleichnamigen Energiekonzern. Die VEB spielt in dem Land eine ähnlich bedeutende Rolle wie die KfW, die staatliche deutsche Förderbank. Insgesamt vier Institute sind nun vom Geldzufluss amerikanischer Investoren abgeschnitten. Für die russische Wirtschaft ist das dramatisch. Bis zu insgesamt 150 Milliarden Dollar sollen russische Unternehmen in den nächsten 30 Monaten neu an den Finanzmärkten aufnehmen müssen, um ihre Verbindlichkeiten regelmäßig zu begleichen, rund ein Drittel davon brauchen vier von US-Sanktionen betroffene russische Banken. Die europäischen Banken hätten einen noch größeren Hebel - natürlich auch ein größeres Risiko. Russische Schuldner stehen mit rund 155 Milliarden Dollar an Krediten bei ihnen in der Kreide. Allein französische Institute haben 47 Milliarden Dollar an russische Kunden ausgeliehen. Deutsche Kreditinstitute haben rund 17 Milliarden Dollar in Russland ausstehen. "Wenn die EU-Staaten mit ähnlichen Maßnahmen wie die USA nachziehen, wird es für viele russische Firmen sehr eng", sagt Mangold.
Wenn sie es tun.
Nach ersten Beschränkungen der Kreditvergabe der Europäischen Investitionsbank und der Osteuropabank erreichten die EU-Botschafter jedoch nur die Grundsatzeinigung, russischen Unternehmen, die mehrheitlich dem Staat gehören, den Zugang zum europäischen Kapitalmarkt zu verwehren. Was die EU noch weiter treiben könnte, ist der Druck von Präsident Barack Obama, der zusehends die Geduld verliert: mit Putin, aber auch mit Europa.
Heather Conley, Europachefin der einflussreichen Denkfabrik Center for Strategic & International Studies (CSIS) in Washington, sagt: "Wenn die Europäer bei Sanktionen nicht Schritt halten, könnten sie durch die Hintertür dazu gezwungen werden, weil US-Behörden sonst Strafmaßnahmen verhängen könnten, sollten EU-Firmen weiter mit geächteten russischen Finanzinstituten zusammenarbeiten. Das würde neue Spannungen zwischen den USA und Europa garantieren."
Schon jetzt wirkt der im Juli verschärfte US-Druck auch auf europäische Banken. Weil sie Strafzahlungen in Amerika fürchten müssen, wenn sie sich nicht an US-Sanktionen halten, fahren sie ihre Russlandkredite zurück. "Das Geschäft mit den russischen Banken auf der US-Liste kommt praktisch zum Erliegen", sagt ein deutscher Bankvorstand.
Das ist kein Wunder. Jüngst haben US-Behörden eine Neun-Milliarden-Dollar-Strafe gegen die französische Großbank BNP Paribas verhängt. Sie hatte US-Sanktionen gegen Iran, Kuba und Sudan verletzt.
Diese Form von "soft power" wendeten die USA inzwischen häufig an, sagt ein wichtiger deutscher Bankchef. Sie ersetzten damit militärische Einsätze, also "hard power", zu denen die kriegsmüde Supermacht nicht mehr in der Lage sei. Heißt: Die Amerikaner haben von den Europäern gelernt. Jetzt müssen es die Europäer nur noch den Amerikanern nachmachen.
Dieser Artikel wurde nachträglich bearbeitet.
Von Benjamin Bidder, Nikolaus Blome, Martin Hesse, Horand Knaup, Christian Neef, Christoph Pauly, Michael Sauga, Jörg Schindler und Gregor Peter Schmitz

DER SPIEGEL 31/2014
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