10.11.2014

EuropaNervöse Reflexzone

Unmittelbar nach dem Start holen Kommissionschef Juncker die staatlich begleiteten Steuersparmodelle aus seiner Luxemburger Regierungszeit ein. Selbst politische Freunde befürchten, dass er unter dem wachsenden Druck aufgibt.
Für seinen ersten Arbeitstag hatte sich Jean-Claude Juncker einen symbolischen Auftritt ausgesucht. Der neue EU-Kommissionspräsident ließ sich von seinem Wohnort Luxemburg nach Frankfurt fahren, um dort im Hotel Villa Kennedy das neue Buch des Altkanzlers Helmut Kohl vorzustellen. "Aus Sorge um Europa" heißt es, und Kohl, Träger des Titels "Ehrenbürger Europas", kritisiert darin, wie nationale Alleingänge die europäische Idee gefährden. Juncker pflichtete seinem "Freund und Vorbild" bei: "Kohl beklagt zu Recht, dass wir immer mehr abrutschen in regionalpolitische und nationalstaatliche Reflexzonen-Bildung."
Juncker kann solche Sätze leise aussprechen oder laut, ironisch oder polternd wie bei einem EU-Gipfel im Dezember 2012. "Ich habe langsam die Nase voll", schimpfte er da. "Es werden zu 80 Prozent die nationalen Standpunkte dargestellt. Es geht nicht, dass wir so weitermachen."
Sätze wie diese haben eine Haltung. Sie machten Jean-Claude Juncker aus dem kleinen Luxemburg zu einem großen Europäer. Aber auf dem Höhepunkt seiner europäischen Karriere stürzen sie ihn und sein Europa jetzt in große Probleme. Und auch enge Weggefährten fragen sich, ob Juncker vor diesen Problemen nicht bald fliehen wird und seinen Rücktritt als Präsident der Europäischen Kommission erklärt, obwohl er sein Amt gerade erst angetreten hat.
In der vergangenen Woche enthüllten nämlich mehrere Medien, darunter die Süddeutsche Zeitung, so anschaulich und detailliert wie noch nie, mit welchen Tricks, mit wie viel Bereitwilligkeit Regierung und Behörden in Luxemburg steuerscheuen Konzernen zu Diensten waren. Die meist gemeinsam ausgetüftelten Konzepte zogen vor allem multinationale Firmen in den Zwergstaat, die sich sonst wohl nie dorthin verirrt hätten. Dem Luxemburger Fiskus wiederum brachte das Einnahmen, die er sonst nie gehabt hätte. Es war also ein Geschäft auf Gegenseitigkeit. Aber eines zulasten Dritter und eines auf Kosten der europäischen Idee, die ohne ein faires Miteinander der Staaten verkommt. Denn in ihren eigentlichen Stammländern, da, wo sie ihre Güter produzieren oder großenteils verkaufen, zahlten die Konzerne dank der Luxemburger Raffiniertheiten oftmals keine Steuern mehr.
Das kleine Luxemburg, fast 19 Jahre lang von Jean-Claude Juncker regiert, hatte manchem großen EU-Staat also ein Schnippchen geschlagen. Es war, wenn man so will, Junckers nationalstaatliche Reflexzone. Aber das tat seinem Ruf als "Mister Euro" keinen Abbruch. "Das wusste doch jeder", sagt denn auch ein deutscher Minister und zuckt auf einem der vielen Berliner Abendempfänge dieser Tage mit den Schultern. Die Luxemburger Steuertricks bewegten sich im - wenn auch "kunstvoll gedehnten" - Rechtsrahmen. "Was ist das groß Neue daran?"
Das Neue daran? Das ist die falsche Frage. Die richtige wäre: Ist einem Regierungschef, der seine nationalen Interessen vertritt, ein bestimmtes Verhalten politisch anders anzurechnen als einem Präsidenten der EU-Kommission, die auch "Hüterin der Verträge" genannt wird? Die Antwort heißt: Ja. Das wird das politische Problem Jean-Claude Junckers werden. Er weiß es.
Als Regierungschef hat Juncker die Entwicklung Luxemburgs zum Steuerparadies gefördert, zum Wohle seines kleinen Landes. Vorstöße, Licht in das Gebaren der Steuerverwaltung zu bringen, bremste der Premier, der zusätzlich auch lange das Amt des Finanzministers ausübte. Als 2004 die Sozialdemokraten der Regierung Juncker beitraten, wurde im Koalitionsvertrag eine Arbeitsgruppe vereinbart. Sie sollte die umstrittene Steuerpraxis Luxemburgs mit internationalen Standards vergleichen und "gezielte Vorschläge ausarbeiten". Doch die Arbeitsgruppe wurde nie eingesetzt - auch das zum Wohle Luxemburgs?
Bereits 1997 beschlossen die EU-Staaten unter dem Vorsitz Junckers einen "Verhaltenskodex für die Unternehmensbesteuerung" zur "Eindämmung schädlicher steuerlicher Maßnahmen". Aber der Kodex ist rechtlich nicht bindend, dafür hatte auch der damalige Ratsvorsitzende Juncker Sorge getragen. Ahnden kann die EU-Kommission die Steuermodelle nur, wenn sie die Ersparnisse der Konzerne als unerlaubte Finanzspritze des Staates wertet, als wettbewerbsverzerrende "Beihilfe" im EU-Binnenmarkt.
Aber die Wettbewerbsbehörde der EU-Kommission konnte auf Juncker nicht zählen, als sie die komplizierten Steuerkonstruktionen zu untersuchen begann. Erst als er im Dezember 2013 sein Amt verlor, bekam der damalige Wettbewerbskommissar Joaquín Almunia Informationen zu insgesamt 22 fragwürdigen Steuerdeals.
In bislang zwei Fällen ist sich die EU-Kommission ziemlich sicher, dass sie Luxemburg eine unerlaubte Staatsbeihilfe nachweisen kann: Bei den Luxemburger Töchtern des Internethändlers Amazon und des italienisch-amerikanischen Autokonzerns Fiat-Chrysler kündigte sie deshalb eine "vertiefte Untersuchung" an. Nach den bisherigen Erkenntnissen profitierten diese von genauen Zusagen, wie die Steuerlast ihrer Luxemburger Gesellschaften in der Zukunft ausfallen würde.
In einem 30-seitigen Brief zeigt Almunia auf, warum der Fiat-Konzern die Finanzströme seit vielen Jahren über das lauschige Luxemburg lenkt. Die Finanzbehörden akzeptierten 2012 offenbar ein Steuersparmodell, das von den Wirtschaftsprüfern von KPMG für Fiat entwickelt wurde. Danach erhielt die Fiat Finance and Trade Ltd. (FFT), die auf dem Boulevard Royal unweit des Luxemburger Regierungsviertels mit ein paar Leuten residiert, am 3. September 2012 von der Luxemburger Finanzverwaltung den Bescheid einer Steuervereinbarung für die Jahre 2012 bis 2016. So wusste Fiat ziemlich genau, wie wenig Steuern künftig jedes Jahr anfallen würden: Nach Berechnungen von Almunias Experten wird FFT ein zu versteuerndes Einkommen zwischen 2,3 und 2,8 Millionen Euro gewährt, unabhängig vom wirtschaftlichen Erfolg. Daraus ergibt sich eine Steuerlast von durchschnittlich 732 000 Euro, ein lächerlich kleiner Betrag.
Almunias Urteil in dem Brief fällt harsch aus. Die luxemburgischen Finanzbehörden ignorierten "die ökonomische Realität" des Unternehmens, es liege "keine fiskalische Logik" zugrunde. "Die Entscheidungen haben die Steuerlast der betreffenden Unternehmen im Vergleich zu anderen gesenkt." Heißt im Klartext: Luxemburg hat Fiat einen unfairen Wettbewerbsvorteil verschafft, es liegt eine illegale Beihilfe vor. Die FFT bestreitet das.
Almunias Nachfolgerin, die Dänin Margrethe Verstager, wird am harschen Urteil ihres Vorgängers kaum vorbeikommen. Ebenso wird sie den von der Prüfungsgesellschaft PwC initiierten Steuerdeals für die zahlreichen Großkonzerne wie E.on, Deutsche Bank oder den US-Lebensmittelriesen Heinz nachgehen müssen. Konnten sie ohne Billigung oder Zutun Junckers zustande kommen? Die Frage wird bleiben, solange die Beihilfe-Ermittlungen laufen, und Juncker ist nicht dafür bekannt, solche Situationen gut zu ertragen.
In Luxemburg konnte er selbst als Premierminister unbehelligt durch die Straßen gehen. Persönliche Angriffe, sei es durch politische Konkurrenten oder heimische Medien, musste er nicht fürchten, so etwas ist im Kleinstaat, wo fast jeder jeden kennt, unüblich. Im Europawahlkampf wurde Juncker prompt mit dem Vorwurf konfrontiert, in Luxemburg ein Steuerparadies geschaffen zu haben. Er reagierte gereizt: "Der Vorwurf, ich hätte aktiv Steuerflucht gefördert, ist eine unerhörte Attacke auf mein Land und auf meine Person. Ich werde mir das nicht bieten lassen", sagte er Mitte März in einem SPIEGEL-Streitgespräch mit EU-Parlamentspräsident Martin Schulz (SPD). Nach einigen ernüchternden Wahlkampferfahrungen mit der CDU und sehr persönlichen Attacken seitens der britischen Presse soll es Momente gegeben haben, in denen Juncker hinschmeißen wollte - aber von Freunden abgehalten wurde.
Nach den Berichten vergangene Woche war seine erste Reaktion: wegtauchen. Eine geplante Podiumsdiskussion sagte er kurzfristig ab. EU-Chefsprecher Margaritis Schinas sagte in Brüssel, Juncker habe "gelassen" auf die Veröffentlichungen reagiert.
Öffentlich beispringen will ihm derzeit keiner so recht. "Die Enthüllungen sind ein Schlag, der den Ruf Luxemburgs hart trifft", sagt Luxemburgs Außenminister Jean Asselborn, der Juncker als Vizepremier diente. Die neue Regierung werde das System transparenter machen, verspricht er, man habe bereits der EU-Richtlinie über den automatischen Datenaustausch zugestimmt. "Luxemburg darf kein Ort sein, der Firmen willkommen heißt, die keine Steuern zahlen wollen", sagt Asselborn. "Für solche Tricksereien stehen wir nicht mehr zur Verfügung."
Im Europaparlament sorgen die Enthüllungen für Unruhe. Präsident Martin Schulz forderte Aufklärung der Vorwürfe. Die Linksfraktion hat beantragt, dass Juncker diese Woche im Plenum erscheinen muss, und plant, ein Misstrauensvotum gegen ihn abhalten zu lassen. Zehn Prozent der Abgeordneten können eine solche Abstimmung erzwingen.
"Jemand, der massiv für Steuerhinterziehung und damit für ein ungerechtes System innerhalb der EU gesorgt hat, kann nicht an der Spitze der EU-Kommission stehen", fordert die Vorsitzende der Linken, Gabi Zimmer. Auch die Liberalen, die Juncker mehrheitlich mitgewählt haben, gehen auf Abstand. "Mit Jean-Claude Juncker ist in Sachen Bekämpfung der Steuervermeidung in der EU offenbar der Bock zum Gärtner gemacht worden", sagt Parlamentsvizechef Alexander Graf Lambsdorff.
Bislang scheint eine Abwahl Junckers unwahrscheinlich. Akute Gefahr droht dem Kommissionschef aber aus seiner Kommission. Würde Luxemburg in den Beihilfe-Verfahren überführt, müsste er mit dem Stigma leben, jahrelang europäisches (Beihilfe-)Recht gebrochen zu haben. "Dann wird es eng", sagt nicht nur ein politischer Weggefährte Junckers. "Das kann er kaum überstehen." EU-Juristen erörtern bereits, ob der Rücktritt eines Kommissionschefs automatisch auch die 27 anderen Kommissare zur Demission zwingt.
Hält der Luxemburger diesem Druck stand, womöglich über Monate, die sich die Beihilfe-Verfahren ziehen könnten? In Brüssel bezweifeln das auch manche seiner politischen Freunde und Parteigefährten.
Was ihn von einer Kurzschlusshandlung abhalten könnte, ist die Aussicht auf die Krise, die sein Rücktritt auslösen könnte. In einer erneut heraufziehenden Eurokrise wäre die Brüsseler Zentrale zeitweilig also führungslos, Junckers allseits gelobte Neuordnung der Kommission womöglich hinfällig. Sie bestand auch darin, gleich vier ehemalige Regierungschefs für die Brüsseler Jobs zu gewinnen. Das wertete die Kommission politisch auf - und droht doch zum Fluch zu werden. Denn wenn irgendjemand von der eigenen Regierungszeit eingeholt werden kann, dann ist das ein Regierungschef.
Von Nikolaus Blome, Christoph Pauly, Gregor Peter Schmitz und Christoph Schult

DER SPIEGEL 46/2014
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