21.02.2015

InfrastrukturStraßenbau statt Sparbuch

Städte und Gemeinden investieren viel zu wenig. Eine Expertenkommission schlägt vor, das Problem auch mit dem Geld der Bürger zu lösen.
Die meisten Kommissionen, die im Auftrag der Bundesregierung arbeiten, erleiden das gleiche Schicksal: Der Minister, der um Rat gebeten hat, nimmt scheinbar freudig einen Packen Papier entgegen, spricht wohlwollende Worte und steckt den Bericht, kaum dass der Fototermin vorbei ist, in den Reißwolf.
Viel Arbeit für ein bisschen Stillstand - dieser Tradition wollten der Präsident des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung, Marcel Fratzscher, und seine 19 Mitstreiter von Anfang an entgehen.
Im vergangenen Sommer beauftragte Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel (SPD) die Experten, Lösungen auszuarbeiten, wie sich die chronisch schwache Investitionsquote in Deutschland erhöhen ließe. In der Runde aus Professoren, Managern, Gewerkschaftern und Verbandsfürsten bestand rasch Konsens, nur konkrete und realistische Vorschläge zu machen - getreu dem Motto: pragmatisch, praktisch, gut.
Der Öffentlichkeit soll der Bericht zwar erst am 21. April im Rahmen eines Investitionskongresses vorgestellt werden. Doch die Arbeiten am Text sind inzwischen so weit fortgeschritten, dass allerlei Vorschläge erkennbar werden. Das gilt vor allem für das Kapitel, in dem es um die Stärkung der Investitionen von Städten und Gemeinden geht.
Weil vielen Kommunen angesichts stetig steigender Sozialausgaben Geld fehlt, um Straßen zu sanieren, Schwimmbäder zu modernisieren und neue Schulen zu bauen, summiert sich der Investitionsrückstand dort inzwischen auf 118 Milliarden Euro. Der Anteil der Kommunen an allen staatlichen Investitionen ist seit den Neunzigerjahren deutlich geschrumpft.
Selbst wenn eine Stadt oder Gemeinde investieren wollte, darf sie es oft nicht. Allein in Nordrhein-Westfallen befinden sich über 40 Prozent von ihnen in einer sogenannten Haushaltssicherung. Geld darf dann nur für das Nötigste ausgegeben werden, statt des Neubaus einer Schule wird lediglich das Dach geflickt. Bestenfalls.
Und wenn Geld da ist, heißt das nicht, dass tatsächlich auch gebaut wird. Angesichts zahlreicher Sparrunden sind viele Verwaltungen so ausgedünnt, dass Mitarbeiter etwa für die Planung und Ausschreibung fehlen.
Wird die Schule irgendwann doch noch errichtet, zahlt die Kommune am Ende meistens drauf. Der Bauunternehmer hat meistens die besseren Anwälte bei der Vertragsgestaltung.
Diesen Geld- und Fachkräftemangel will die Fratzscher-Kommission bekämpfen. Ein "nationaler Investitionspakt für Kommunen" soll allein in den nächsten drei Jahren für 15 Milliarden Euro zusätzlich sorgen: Pro Jahr sollen Bund und Länder jeweils zwei Milliarden Euro bereitstellen, die Kommunen eine Milliarde Euro.
Außerdem sollen Bund und Länder "kommunale Infrastrukturgesellschaften" gründen, die - ähnlich wie die Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) in der Entwicklungshilfe - Städten und Gemeinden mit Rat und Tat bei den Projekten zur Seite stehen: "Ziel ist es, die Wirtschaftlichkeit von Infrastrukturprojekten sicherzustellen und Effizienzgewinne zu ermöglichen", heißt es im aktuellen Entwurf des Berichts.
Schließlich soll ein "Infrastrukturfonds" gegründet werden, der die Kommunen bei der Finanzierung der Projekte berät. Private Investoren sollen künftig die Möglichkeit haben, sich stärker als bislang an der Finanzierung der Infrastruktur zu beteiligen.
Allerdings soll dies nicht nur für Banken oder Versicherungen gelten. Auch Privatpersonen könnten die Chance bekommen, durch einen "Bürgerfonds" mit der staatlichen Investitionsoffensive Geld zu verdienen. Die Riester-Infrastrukturrente scheint nah.
Den gebeutelten Kleinsparern einen kleinen Renditekick zu ermöglichen klingt verlockend, es dürfte die Pressearbeit für das Vorhaben erleichtern. Weitaus umstrittener wird dagegen der Vorschlag sein, auch große Investoren am Bau öffentlicher Infrastruktur zu beteiligen.
Das klingt schließlich allzu sehr nach öffentlich-privaten Partnerschaften (ÖPP) - und die haben in Deutschland keinen guten Ruf. Auf kommunaler Ebene sind sie sogar die absolute Ausnahme. Seit 2002, heißt es in der Studie, gab es in Städten und Gemeinden gerade einmal 140 ÖPP, Tendenz rückläufig.
Das überschaubare Renommee bei Bürgermeistern und Kämmerern hat viel mit Desastern wie der Hamburger Elbphilharmonie und dem Rostocker Warnowtunnel zu tun. Es herrscht der Eindruck vor, die Aufgabenteilung ähnele der zwischen Finanzindustrie und Staat: Wenn es Gewinn gibt, kassiert die Bank, läuft etwas schief, springt der Steuerzahler ein.
Diverse Gutachten der Rechnungshöfe von Bund und Ländern scheinen diesen Eindruck zu bestätigen. Viele Kommissionsmitglieder halten die Kritik der Rechnungshöfe allerdings für "fragwürdig". Unter anderem werde nicht berücksichtigt, dass staatliche Investitionen in der Regel deutlich teurer würden als geplant.
Deshalb wird in dem Bericht nicht nur darauf verwiesen, dass es "spektakuläre Fehlschläge" auch bei Projekten gegeben habe, die ausschließlich durch öffentliche Mittel finanziert wurden. Ebenso heißt es: "Offenheit gegenüber höherer privater Finanzierung von kommunalen Investitionsprojekten ist notwendig in dem Maße, in dem die existierenden Probleme von ÖPP reduziert werden können."
ÖPP ja, aber besser als jetzt - dieser Formel dürfte kaum jemand widersprechen, so das Kalkül der Autoren. Als zentrales Problem von ÖPP benennt die Kommission ihre hohen Kosten. Sie entstehen einerseits dadurch, dass private Investoren eine Rendite einfordern, die über den Zinsen liegt, die der Staat für einen Kredit zahlen muss. Zum anderen verschlechtern horrende Nebenkosten etwa für Anwälte die Bilanz.
Deshalb will Gabriels Expertenrat die Kosten durch die "Standardisierung und Bündelung kleinerer Projekte über kommunale Standorte hinweg" senken. Konkret heißt das: Würde ein Investor nicht eine Umgehungsstraße allein finanzieren, sondern sich an hundert Projekten beteiligen, wäre das Risiko geringer. Entsprechend würde er weniger Rendite verlangen.
Zudem soll nicht jede Kommune wie ein Krämerladen individuelle Verträge abschließen. Gäbe es 08/15-Ausschreibun- gen und einheitliche Finanzierungsvereinbarungen für den Neubau einer Schule, die alle Kommunen nutzen, so die Überlegung, wären die Kosten niedriger als derzeit.
Eine bessere Planung von Projekten auf kommunaler Ebene zu erreichen, so heißt es in der Kommission, sei weitaus entscheidender als die Frage, wie die Vorhaben am Ende finanziert werden. "Es geht uns nicht darum, ein Förderprogramm für Großinvestoren zu beschließen. Wenn am Ende der Staat mehr Geld ausgibt, ist das auch gut", sagt ein Mitglied. "Das Herzstück unseres Vorschlags ist die Verbesserung kommunaler Investitionsprojekte."
Diese Aufgabe sollen vor allem die von Bund und Ländern getragenen "kommunalen Infrastrukturgesellschaften" übernehmen, denen eine "neutrale Berater- und Qualitätssicherungsfunktion" zukommt - von der Projektplanung über die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, Verhandlung mit den Bietern, Vertragsgestaltung bis hin zur Steuerung der Projekte.
Eine Stadt, die vor der Frage steht, eine alte Schule zu sanieren oder für fünf Millionen Euro neu zu bauen, soll so auf Basis von transparenten und anerkannten Kriterien eine Entscheidung treffen - und ihr soll geholfen werden, die Kosten dank der Professionalisierung um ein paar Hunderttausend Euro zu senken. Unabhängig davon kann die Stadt dann entscheiden, ob sie die verbliebene Summe komplett selbst finanziert oder auch Private dazuholt.
So konkret die Ideen auch klingen, ob sie im deutschen Föderalismus realistisch sind, muss sich zeigen. Am Ende laufen die Vorschläge vor allem darauf hinaus, dass der Bund als finanzkräftigster Spieler mehr Einfluss bekommt.
Die Länder sehen die schleichende Machtübernahme durch Berlin schon jetzt skeptisch. Und die Kommunen nehmen zwar stets dankbar Geld aus der Hauptstadt an, reinreden lassen sie sich aber nur ungern.
Von Sven Böll

DER SPIEGEL 9/2015
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