16.06.1986

VOLKSABSTIMMUNGENLetztes Wort

Ein fast vergessenes politisches Instrument wird aktiviert, um Kernkraftwerke stillzulegen: das Volksbegehren. *
Die Tagesordnung, die das nordrheinwestfälische Kabinett am Dienstag vergangene Woche zu bewältigen hatte, war nicht aufregend - zwölf Beförderungssachen, ein "Bericht über Lage und Entwicklung der Forstwirtschaft", eine Expertise der "Arbeitsgruppe Überstunden". Das Politikum des Tages, mit Fernwirkung bis zur Bundestagswahl, kam nicht zur Sprache.
Es wurde just um diese Zeit von einer "Aktion Volksbegehren NRW gegen Atomanlagen" plaziert. Die von den Grünen angeführte Gruppierung legte einen Gesetzentwurf vor, der die Stilllegung von Kernkraftbetrieben zum Ziel hat. Sollte die Initiative Rechtskraft erlangen, wären dichtzumachen: *___das Atomkraftwerk Würgassen bei Höxter, seit 1971 am ____Netz; *___der Thorium-Hochtemperaturreak tor (THTR) in ____Hamm-Uentrop, der nach einem Störfall (SPIEGEL 24/ ____1986) derzeit abgeschaltet ist; *___die Urananreicherungsanlage im westfälischen Gronau, ____die erst in der vergangenen Woche von Bundesfor ____schungsminister Heinz Riesenhuber und NRW-Atomminister ____Reimut Jo chimsen eingeweiht wurde.
Der Plan der Kernkraftgegner dürfte sich für die Landesregierung als schwieriger Brocken erweisen. Zum einen wird sich der SPD-Ministerpräsident und Kanzlerkandidat Johannes Rau, der ohnedies eine verschwommene Position zum Kernkraft-Ausstieg einnimmt, auf Monate hinaus den juristischen und politischen Folgewirkungen der Initiative konfrontiert sehen.
Zum anderen ist für den erklärten Grünen-Gegner Rau die Zusammensetzung des Aktionsbündnisses problematisch. Neben Umwelt- und Kinderschützern, Alternativen und Jungdemokraten sind auch Jungsozialisten mit von der Partie. Selbst der energiepolitische Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion, Wolf-Michael Catenhusen, "sympathisiert durchaus mit dem Versuch".
Vor allem aber zeugt der Vorstoß von so viel juristischem Geschick und "taktischer Raffinesse", wie die "FAZ" fand, daß er sich nicht einfach abtun läßt. Er setzt auf das politische Instrument des Volksbegehrens, das nach der nordrhein-westfälischen Landesverfassung eingesetzt werden kann - allerdings nur, wenn es um Fragen geht, für die das Land Gesetzgebungskompetenz hat.
Die Stillegung eines Atomkraftwerkes aber unterliegt, ebenso wie dessen Genehmigung, der Bundesgesetzgebung (Atomgesetz). Um gleichwohl ein Volksbegehren in Gang bringen zu können, schlagen die Kernkraftgegner einen Umweg ein, der dennoch zum Ziel führen könnte: Der Gesetzentwurf sieht, was nach der NRW-Verfassung gestattet ist, die Verstaatlichung der drei Atomanlagen vor - damit sie stillgelegt werden können.
"Zweck dieses Gesetzes", so heißt es klipp und klar in Paragraph 1, "ist es, dem Land den notwendigen Handlungsspielraum für eine sofortige Einstellung der Atomenergienutzung zu eröffnen und damit die Menschen vor den Gefahren weiterer radioaktiver Strahlung zu schützen."
Ein Volksbegehren der Grünen hat die Regierung Rau seit Monaten zwar erwartet, aber nicht eine solche Konstruktion. "Auf die Idee der Sozialisierung", gesteht NRW-Innenminister Herbert Schnoor, "bin ich gar nicht gekommen."
Ausgeheckt haben diese Idee die Berliner Rechtsanwälte Reiner Geulen und Otto Schily, beide für ihren juristischen Einfallsreichtum hinlänglich bekannt. Mit ihrer Initiative beflügeln sie eine Diskussion, die auch andernorts in der Bundesrepublik entbrannt ist: ob und wie sich politische Protestbewegungen per Volksbegehren und Volksentscheid in die Gesetzgebung einschalten können.
Im Süden der Republik, in Achberg am Bodensee, hat sich eine "Aktion Volksentscheid" zusammengefunden, die nach Angaben ihrer Initiatoren _(Am 8. Mai 1949. )
mittlerweile von rund einer Million Bürgern unterstützt wird.
Die "Aktion Volksentscheid" kann auf die Unterstützung namhafter Verfassungsrechtler rechnen. So sieht etwa der Staatsrechtsprofessor Ekkehart Stein in der Einführung von Volksabstimmungen einen wichtigen Schritt zur "Verwirklichung des Demokratieprinzips".
Und der Verfassungsrechtler und Ex-Innenminister Werner Maihofer erklärte im angesehenen "Handbuch des Verfassungsrechts", man dürfe sich nicht über das "Überwuchern der sonst so begrüßenswerten Bürgerinitiativen" wundern: Das sei die Folge einer mangelhaften Beteiligung der Bürger an politischen Entscheidungen - eines "plebiszitären Defizits" des Grundgesetzes.
Das Defizit war gewollt. Der Parlamentarische Rat konnte sich 1948 bei den Beratungen über das Grundgesetz der neuen Republik nicht dazu entschließen, eine unmittelbare Beteiligung des Volkes an der Politik vorzusehen. Den Grund beschrieb später der Grundgesetzkommentator Roman Herzog: Niemand habe dem deutschen Volk nach dem Ende der Nazi-Zeit "die politische Reife" zugetraut, eigenmächtig in die Gesetzgebung einzugreifen.
Im Gegensatz zur Vorgänger-Verfassung der Weimarer Republik, die zahlreiche plebiszitäre Elemente enthielt, schrieb so das Grundgesetz ein strenges Modell der mittelbaren Mitwirkung der Bürger durch repräsentative Demokratie fest: Nur der Bundestag darf Gesetze machen. Zwischen Volk und Staat wurden die Parteien geschoben. Deren Aufgabe, so drücken es die Staatsrechtler aus, sei die "Vorformung" der politischen Willensbildung. Ausnahme vom Bonner Modell der formierten Willensbildung: Bei der Neugliederung von Ländergrenzen muß Volkes Stimme gehört werden.
Doch die Verfassungen der Länder, die großenteils vor dem Grundgesetz entstanden, geben den Bürgern sehr viel mehr Rechte.
Außer in Berlin, Hamburg, Niedersachsen und Schleswig-Holstein sind Plebiszite überall vorgesehen: Per Volksbegehren kann ein Gesetzentwurf zur Abstimmung gestellt werden, über den die Bürger dann per Volksentscheid befinden.
Weil die Befugnis der Landesbürger, ihre Gesetze selber zu machen, an der Gesetzgebungskompetenz des Bundes endet, hat das Länderplebiszit nie große Bedeutung erlangt.
So scheiterte etwa 1982 der Versuch der Hessen, durch Volksbegehren die umstrittene Startbahn West zu verhindern: Weil die Luftfahrt in die Kompetenz des Bundes gehört, erklärten die Gerichte die Aktion für unzulässig.
Die "Aktionsgemeinschaft" will Plebiszite nun auch im Grundgesetz verankert sehen. Jedenfalls, so argumentieren sie, hätten die Verfassungsväter die direkte Mitbestimmung der Bürger nicht ein für allemal verboten - sie hätten die Entscheidung darüber vielmehr für spätere Zeiten offenlassen wollen.
Solange aber diese Grundgesetzänderung aussteht, müssen sich die Verfechter des Plebiszits solcher Tricks wie Schily und Geulen bedienen: Nur über den Umweg einer Landesinitiative läßt sich am Bundes-Atomrecht rütteln.
Wenn die NRW-Aktion ihren Gesetzentwurf zur Stillegung der drei Atomanlagen durchsetzen will, muß sie dieses Begehren förmlich bei der Landesregierung beantragen. Läßt die Regierung den Antrag zu, kommt es zu einer Abstimmung: Das Volksbegehren bedarf der Zustimmung von mindestens einem Fünftel der wahlberechtigten Bürger - das wären rund 2,5 Millionen Menschen.
Dann muß die Regierung den Gesetzentwurf dem Landtag vorlegen. Wird er vom Parlament abgelehnt, so folgt, laut NRW-Verfassung, innerhalb von zehn Wochen ein Volksentscheid. Er ersetzt, letztes Wort, die parlamentarische Abstimmung.
So glatt wird es sicher nicht gehen. Nach dem Überraschungscoup der Grünen hat sich Innenminister Schnoor "Problemskizzen" anfertigen lassen. Eine weist darauf hin, daß die Verstaatlichung Geld kosten würde, Entschädigung für die enteigneten Kraftwerksbetreiber. Nach der Landesverfassung aber sind Volksbegehren, in denen es um "Finanzfragen" geht, "nicht zulässig" - Stoff für einen langwierigen Juristenstreit.
Am 8. Mai 1949.

DER SPIEGEL 25/1986
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