24.10.2015

DiplomatieAllein unter Europäern

Die Kanzlerin setzt bei der Lösung der Flüchtlingskrise auf die EU. Doch die Partner lassen Merkel hängen, die Brüsseler Kriseninstrumente erweisen sich als untauglich.
Lügen wollte Angela Merkel nicht. Als sie danach gefragt wurde, welche Länder ihren Vorstoß boykottieren, in der Europäischen Union verbindliche Quoten für die Verteilung von Flüchtlingen einzuführen, spielte sie die Frage lieber zurück. "Wenn Sie das nicht wissen, dann sind Sie aber nicht gut informiert", sagte sie am vergangenen Freitag bei der Pressekonferenz nach dem EU-Gipfel in Brüssel knapp. Alle verstanden das als Hinweis auf die üblichen Verdächtigen: Die Länder Osteuropas wehren sich seit Monaten dagegen, Flüchtlinge aufzunehmen.
Doch in Wahrheit waren es nicht nur die bekannten Kritiker, die Merkels Ansinnen ablehnten, die Flüchtlingsströme aus dem Nahen Osten gerecht in Europa zu verteilen. Auch viele westeuropäische EU-Länder ließen Merkel hängen. "Schweden hat uns unterstützt. Dazu gab es lauwarme Hilfe der Beneluxländer", lautet das resignierte Fazit eines deutschen Spitzendiplomaten, "das war's."
In der Heimat gerät Angela Merkel mit ihrer Flüchtlingspolitik unter Druck, doch Deutschlands Nachbarn in der EU denken nicht daran, der belagerten Kanzlerin zur Hilfe zu eilen. Sie haben genug eigene Probleme. In Polen wird am Sonntag gewählt, und François Hollande fürchtet, dass die Flüchtlingskrise seine Chancen schmälern könnte, 2017 in Frankreich Präsident zu bleiben.
Dabei leistet Deutschland einen außergewöhnlich großen Beitrag, um die europäische Flüchtlingskrise zu bewältigen. Allein im September wurden in der Bundesrepublik offiziell fast 164 000 Asylsuchende registriert. Merkel findet, dass die deutsche Flüchtlingspolitik ein Dienst an der europäischen Idee sei. "Wir haben gedacht, man muss auch ein Stück weit die Ehre Europas retten", sagte sie kürzlich beim Besuch ihrer Parteifreunde im Straßburger Europaparlament. Es dankt ihr nur niemand.
In Europa stehen sich zwei verschiedene Denkschulen gegenüber. Deutschland und Schweden glauben nicht daran, dass sich der Zustrom über Nacht stoppen lässt. Daher ist es für sie erst einmal wichtiger, die Flüchtlinge einigermaßen gerecht zu verteilen. Die große Mehrheit der Staats- und Regierungschefs wie auch Ratspräsident Donald Tusk wollen über Verteilung von Flüchtlingen erst reden, wenn die Grenzen gesichert sind. Entsprechend lesen sich die Botschaften der EU-Gipfel, die Tusk organisiert: ein ausgeweitetes Mandat für die Grenzschutzagentur Frontex sowie der Ausbau sogenannter Hotspots.
All das ist nicht gegen Merkel gerichtet. Es nutzt, wenn es denn funktioniert, auch den Deutschen. Das Problem ist, dass es lange dauern wird, bis es so weit ist. Und so lange kommt Merkels Kernprojekt, die Verteilung, nicht voran. "Sie hätte vom Gipfel gern andere Ergebnisse mitgebracht", sagt einer aus ihrem engsten Umfeld ernüchtert. Die Kanzlerin drängte beim Gipfel darauf, eine permanente Verteilquote im Abschlussdokument zu erwähnen. Das hätte sie den Deutschen als Signal europäischer Solidarität verkaufen können. Aber die meisten anderen Europäer stellten sich stur.
Es ist nicht die erste Reiberei zwischen Merkel und dem Ratspräsidenten. Tusk besteht darauf, dass geltendes Recht eingehalten wird, also auch die Regeln von Dublin. Sie besagen, dass derjenige EU-Staat für einen Flüchtling zuständig ist, in dem der das erste Mal den Boden der EU betritt. Dass Merkel bei ihrer Rede vor dem Europaparlament in Straßburg das Regelwerk offen infrage stellte ("Das Dublin-Verfahren ist in der Praxis obsolet") kam beim EU-Ratspräsidenten gar nicht gut an.
Jetzt versucht es die Kanzlerin über den EU-Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker. Der zweite mächtige Mann im EU-Institutionengefüge zeige bei der Flüchtlingskrise "deutlich mehr Herzblut", so sehen es deutsche Regierungsvertreter. Auf Merkels Vorschlag hin lud Juncker die Regierungschefs jener Länder, die an der Balkanroute liegen, für den Sonntag nach Brüssel.
Bei dem Treffen geht es zunächst darum, das Chaos auf der Balkanroute zu stoppen. Kleine Länder wie Slowenien sind mit der schieren Zahl der Flüchtlinge überfordert. In dieser Woche harrten Tausende Menschen bei Regen auf offenem Feld an der Grenze von Serbien nach Kroatien aus. Eine Sprecherin des Flüchtlingshilfswerks UNHCR sprach vom "Vorhof der Hölle". "Dieses Spiel, seine Verantwortung und die verzweifelten Menschen einfach zum Nachbarn weiterzuschieben, muss ein Ende haben", sagt Junckers Flüchtlingskommissar Dimitris Avramopoulos. "Wir brauchen eine gerechtere Verteilung der Flüchtlinge auf der Balkanroute."
Manche befällt bereits die Angst vor einem Rückfall in alte, kriegerische Zeiten. Slowenien denkt laut über den Einsatz von Soldaten zur Grenzsicherung nach. "Durch die Flüchtlingskrise könnten alte Konflikte auf dem Balkan wiederaufleben, das müssen wir verhindern", warnt EU-Erweiterungskommissar Johannes Hahn.
Doch die Mahnung wird wohl verhallen. Diplomaten mehrerer Länder kritisieren, dass Merkel und Juncker ihren Vorstoß für einen Verteilmechanismus denkbar ungeschickt eingefädelt haben. Ein solcher Vorschlag ergebe erst dann Sinn, wenn erste Initiativen zum besseren Schutz der Außengrenzen Früchte zeigten.
Die zögerliche Haltung der Europäer von Bratislava bis Paris hat auch damit zu tun, dass niemand weiß, wie viele Flüchtlinge noch kommen werden. Einen Blankoscheck unterschreibt niemand gern. "Europa sollte eingestehen, dass ein Asylsystem mit einem völlig unkontrollierten Zustrom bis nach Mitteleuropa nicht funktionieren kann", sagt der österreichische Außenminister Sebastian Kurz.
Und es gibt konkrete Hinweise darauf, dass die Zahlen so hoch bleiben werden. Ein Szenario, das derzeit in der Kommission die Runde macht, betrifft die russische Unterstützung des syrischen Machthabers Baschar al-Assad. Sollte es dem Diktator mithilfe Wladimir Putins gelingen, die Opposition aus der Metropole Aleppo zu vertreiben, würden weitere Hunderttausende Syrer die Grenze zur Türkei überschreiten und Richtung Europa ziehen.
Zwar registrieren die Griechen die Flüchtlinge mittlerweile ordentlich und nehmen auch Fingerabdrücke. Das Problem ist nur, dass die meisten der 4000 Flüchtlinge, die täglich auf den griechischen Inseln eintreffen, in Griechenland keinen Asylantrag stellen – aus Furcht, entweder abgeschoben oder in ein europäisches Land geschickt zu werden, in dem sie nicht leben wollen.
Die bereits beschlossene Verteilung von 160 000 Flüchtlingen existiert daher bislang nur auf dem Papier. Eigentlich sollte sie das Vorbild für Merkels dauerhaften Mechanismus abgeben. Doch bis vergangenen Donnerstag brachten gerade mal zwei Flugzeuge 87 Flüchtlinge von Italien nach Schweden und Finnland. 87 von 160 000.
Merkel will beim Brüsseler Minigipfel am Sonntag daher eine deutliche Verbesserung der Arbeit der Hotspots erreichen. Der Kanzlerin geht es darum, dass die Verteilung von Flüchtlingen innerhalb der Europäischen Union direkt aus diesen Erstaufnahmezentren erfolgen soll. Geplant ist unter anderem, an die Flüchtlinge Flugblätter auf Arabisch zu verteilen und für Vertrauen in den EU-Mechanismus zu werben.
Das Hauptproblem aber besteht darin, dass die griechischen Inseln dem Ansturm der Flüchtlinge nicht gewachsen sind. Die EU-Kommission will daher die Erstaufnahme der Flüchtlinge von den überforderten Kommunen der griechischen Inseln Lesbos und Kos auf das Festland verlagern. So soll auf dem ehemaligen Olympiagelände bei Athen ein Riesenlager für 40 000 bis 50 000 Menschen entstehen, das von Frontex-Beamten und dem UNHCR geführt würde.
Juncker und Merkel müssen noch die griechische Regierung von dem Plan überzeugen. Premierminister Alexis Tsipras fürchtet, dass Hotspots mit derart vielen Flüchtlingen hässliche Bilder produzieren könnten, die wie Internierungslager aussehen. Außerdem würde eine Invasion ausländischer Beamter bei vielen Griechen Erinnerungen an die Schuldenkrise und die verhasste Troika wecken.
Verantwortlich für die Misere wäre wieder einmal: die deutsche Kanzlerin.
Von Peter Müller und Christoph Schult

DER SPIEGEL 44/2015
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