04.04.1983

Die Angst der Grünen vor Amt und Macht

Sind imperatives Mandat und Rotation verfassungswidrig?
Mit einem Bein, dem "Spielbein" (Petra Kelly), steht die außerparlamentarische Bewegung der Grünen im Bonner Bundestag - das "Standbein" auf der Basis. Denn, so sagt Rechtsanwalt Otto Schily, einer der Fraktionssprecher: "Außerparlamentarische Aktionen sind für uns wichtiger als das Parlament."
Eindeutig ist auch die Kampfansage gegen das "starre, sterile Parlament voller inkompetenter, elitärer Männer im Pensionsalter" (Kelly). Doch darüber hinaus herrscht Verwirrung wegen des gestörten Verhältnisses der Grünen zum Parlamentarismus. Fundamentaloppositionelle, die eine andere Republik wollen, stehen den sogenannten Realpolitikern und den Radikaldemokraten gegenüber, die das parlamentarische System zumindest akzeptieren und möglichst demokratischer gestalten wollen.
Zwei grundverschiedene Bekenntnisse aus demselben Landesverband, dem hessischen, machen deutlich, wie weit die Positionen auseinanderklaffen. Die Landtagsabgeordnete Gertrud Schilling proklamiert: "Wir wollen die parlamentarische Demokratie beseitigen." Der Landesvorstand dagegen beteuert: "Wir wollen keine Abschaffung, sondern eine demokratische Öffnung der Parlamente, um der Selbstherrlichkeit der Parlamentarier einen Riegel vorzuschieben."
Das Instrumentarium, "um das Herrschen wieder zu einem demokratischen Regieren zu machen" (Hamburger Bürgerschaftsabgeordnete Thea Bock), sind imperatives Mandat und Rotation: Asservate aus historischen Kammern. Das imperative Mandat war im Absolutismus das probate Mittel feudaler Obrigkeit, das Volk nieder und ständische Abgeordnete bei der Stange zu halten.
Nach der Französischen Revolution, die das freie Mandat zum Wesenselement demokratischer Verfassungen erhob, wurde mit dem imperativen Mandat entweder demokratischer Ansatz zerstört - wie in der Sowjet-Union von der Oktoberrevolution 1917 bis heute - oder mehr Demokratie erstrebt wie in der Pariser Kommune (1871), bei den Räten in der deutschen November-Revolution (1918/19) oder bei den Jusos nach der Verheißung von Willy Brandt.
Um mehr Demokratie geht es auch den grünen Radikaldemokraten. Sie wollen "die von Willy Brandt vor zehn Jahren geprägten verbalen Ansätze ... nun auch in die Tat" umsetzen. "Basisdemokratische Politik" soll "dezentrale, direkte Demokratie" verwirklichen, der Entscheidung von unten "prinzipiell Vorrang" einräumen, heißt es dazu in der Präambel zum Bundesprogramm.
"Kerngedanke" ist das imperative Mandat - "die ständige Kontrolle aller Amts- und Mandatsinhaber und Institutionen durch die Basis ... und die jederzeitige Ablösbarkeit, um Organisation und Politik für alle durchschaubar zu machen und um der Loslösung einzelner von ihrer Basis entgegenzuwirken".
An solcher Maxime nahmen Politiker etablierter Parteien kaum Anstoß, solange die Grünen lediglich in Kommunen und Landtagen vertreten waren. Erst als die neue Bewegung Anlauf auf Bonn nahm, wurden Parlamentschefs und Minister nervös. Mitte Januar beriefen der Bundestagspräsident und die Präsidenten der Landtage eine Kommission, die prüfen sollte, ob imperatives Mandat und Rotationsprinzip (die Abgeordneten werden zur Halbzeit der Legislaturperiode von Nachrückern abgelöst) überhaupt verfassungsgemäß seien.
Die vorläufige Fassung des Gutachtens ist mittlerweile fertig. Erst im September soll das Ergebnis offiziell bekanntgemacht werden. Es lautet: Imperatives Mandat und Rotationsprinzip seien mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.
Die Experten hatten eben erst begonnen, sich mit der komplizierten Rechtsmaterie zu beschäftigen, als Bundesjustizminister Hans A. Engelhard (FDP) sein Urteil schon fällte: "Das Rotationsprinzip ist "verfassungswidrig." Begründung:
Artikel 38 des Grundgesetzes verbietet das sogenannte "imperative Mandat" ... Dies hat das Bundesverfassungsgericht bereits wiederholt klar und deutlich festgestellt. Hiernach sind Bundestagsabgeordnete an Aufträge und Weisungen ihrer Parteien oder Fraktionen nicht gebunden, sondern allein ihrem Gewissen unterworfen. Wenn die Grünen ... das im Grundgesetz aus gutem Grunde verankerte Prinzip des freien und unabhängigen Mandats beseitigen wollen, so spricht dies deutlich für das gebrochene Verfassungsverständnis dieser Gruppierung. Die Unabhängigkeit der Bundestagsabgeordneten ist ein notwendiges Strukturelement unserer parlamentarisch repräsentativen Demokratie. Wer hieran rüttelt, stellt dieses System in Frage.
Auch für den ehemaligen West-Berliner Justizsenator Rupert Scholz, parteilos, war die Sachlage eindeutig: "Das Rotationsprinzip führt "zum verfassungswidrigen Rätesystem." Begründung:
Das freie Mandat erlaube nur einen Rücktritt aufgrund einer freiwilligen Entscheidung des Abgeordneten selbst. Auf diese Entscheidung dürfe keine Partei unmittelbar Einfluß nehmen. Keine Partei dürfe - vorab oder nachträglich - den Abgeordneten unter den Druck der Niederlegung seines Mandats und zur Rotation mit anderen Kandidaten setzen. Ein solches Verhalten einer Partei stelle einen verfassungswidrigen Mißbrauch dar, weil hierdurch das freie Mandat zum "imperativen Mandat" umgewandelt werde.
Selbst den Grünen durchaus nahestehende Juristen nehmen an der Rotation rechtlich Anstoß. Die vom Stadtverband Leverkusen der Grünen mit einem Gutachten beauftragten Anwälte Volker Glaubitz und Bernd G. Varga kamen schon im November vergangenen Jahres zu dem Ergebnis: "Die vertragliche Vereinbarung des Rotationsprinzips ist ... nicht verfassungsgemäß." Und:
Vereinbarungen über das Rotationsprinzip sind damit rechtlich ebenso wie das imperative Mandat weder durchsetzbar noch einklagbar. Eine Verzichtserklärung des Abgeordneten ... ist nur rechtswirksam, wenn diese freiwillig abgegeben wurde. Wird also die Rotation durch privatrechtliche Vereinbarungen oder andere Druckmittel (drohender Parteiausschluß) erzwungen, so ist die Verzichtserklärung dennoch unwirksam mit der Folge, daß der betreffende Abgeordnete bleibt.
Soviel steht tatsächlich fest: Das imperative Mandat ist verfassungswidrig. Artikel 38 des Grundgesetzes bestimmt: Die Abgeordneten "sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen".
So klar allerdings ist die Rechtslage nicht bezogen auf das Rotationsprinzip - schon deshalb nicht, weil diese Problematik mangels aktuellem Anlaß bislang höchstrichterlich nicht entschieden worden ist. Rotation einfach für verfassungswidrig zu erklären, weil das imperative Mandat gegen das Grundgesetz verstoße, wie Engelhard und Scholz das tun, scheint fragwürdig.
Elementarer Bestandteil des imperativen Mandats ist die jederzeitige Abwählbarkeit von Abgeordneten, die sich beispielsweise weigern, im Parlament entsprechend jeweiliger Beschlußlage an der Basis abzustimmen. Soweit gehen die Grünen zwar verbal, in ihrem Programm, aber nicht tatsächlich in der praktischen Parlamentsarbeit. Sie wollen nicht den Abruf im Einzelfall, sondern den Rückruf nach Zeitablauf, den Wechsel aus Prinzip.
Hinzu kommt: Gegen den Willen eines Abgeordneten ist Rotation nicht durchzusetzen. Auch einem grünen Parlamentarier, der länger als zwei Jahre im Bundestag bleibt, kann das Mandat nicht genommen werden. Die Basis mag das beschließen, so oft sie will. Die Beschlüsse wären rechtlich null und nichtig. Aber Abgeordnete können auch von niemandem verpflichtet werden, länger im Bundestag zu bleiben, als sie wollen.
Der Sozialdemokrat Helmut Sieglerschmidt, Abgeordneter im Europäischen Parlament und Mitglied des Rechtsausschusses dieses supranationalen Gremiums, hält Engelhards Urteil über die Rotation denn auch für "alles andere als bedächtig" und "gelinde gesagt" für "schwer verständlich".
Erst im Februar hat das EG-Parlament das von Vertretern der Gaullistischen Sammlungsbewegung im EG-Parlament praktizierte "Tourniquet (Drehkreuz-)-System" für rechtlich einwandfrei erklärt. Und die Entscheidung fiel, obwohl nach einschlägigem EG-Akt von 1976 - wie laut Grundgesetz - Abgeordnete "weder an Aufträge noch Weisungen" gebunden sind.
Sieglerschmidt bezweifelt, "ob es hier überhaupt entscheidend um das imperative Mandat geht", und kommt zu dem Schluß: "Der Verzicht auf sein Mandat - aus welchen Gründen auch immer - ist in das freie Belieben des Abgeordneten gestellt." Genauso sieht es der Bremer Staatsrechtler Ulrich K. Preuss. Rotation sei "töricht und vielleicht sogar ... verhängnisvoll", doch "sicherlich nicht ... verfassungswidrig".
"Die Verpflichtung, das Mandat gemäß dem Programm und den Beschlüssen der Partei auszuüben", meint Preuss, sei "nicht nur zulässig, sondern notwendiges Element der demokratischen Funktion des Bundestages". Das gelte "auch für das Rotationsprinzip".
Allerdings würden Abgeordnete "zu Teilen eines Staatsorgans", auf die eine Partei keinen Zugriff mehr habe. Folglich könne sie auch kein Parteimitglied zwingen, das Mandat niederzulegen.
Eben darin liegt, wenn künftig rotiert wird, die Crux für Parlament und Gericht. Denn ob jemand freiwillig oder gezwungenermaßen geht, wird ebensowenig festzustellen sein, wie herauszufinden war, ob, bei der Abstimmung im Bundestag über die Wende, die Mehrheit der Abgeordneten Bundeskanzler Kohl nun traute oder mißtraute. Allerdings könnte bei rechtlicher Abwägung als Indiz gelten, daß Grüne, die Rotation nicht hinnehmen wollen, keine Chance haben, von der Basis nominiert zu werden.
Mißliebigen oder abtrünnigen Abgeordneten das Mandat zu nehmen, haben Parteien in der Frühzeit der Bundesrepublik verschiedentlich versucht. So mußten KPD-Parlamentarier ein Schreiben an den Bundestagspräsidenten, in dem sie blanko ihren Mandatsverzicht erklärten, undatiert, doch unterschrieben im Fraktionsbüro hinterlegen - zur beliebigen Verwendung der Partei.
Der Gesamtdeutsche Block/BHE ließ sich ehrenwörtlich versichern, daß seine Abgeordneten bei Parteiaustritt oder -ausschluß ihr Mandat niederlegen würden. NPD-Abgeordnete wiederum mußten Schuldscheine über 30 000 Mark ausstellen, die dem Gerichtsvollzieher zur Zwangsvollstreckung übergeben werden sollten, falls sie aus der Partei ausschieden und dennoch im Bundestag blieben.
All diese imperative Gängelei verschlug nicht; sie war rechtlich unwirksam.
Ob die Rotation mit dem Grundgesetz in Einklang steht, wird schließlich das Bundesverfassungsgericht zu entscheiden haben. Befinden werden die Karlsruher Richter vermutlich frühestens in zwei Jahren, wenn der Wechsel bei den Grünen ansteht. Doch ob es überhaupt dazu kommt, ist keineswegs sicher.
Petra Kelly ist "eine, die sagt, bei der Rotation müßte es Stufen geben. Wir überlegen uns ja auch, später im Bundestag Mandatsträger eine komplette Legislaturperiode drinzulassen. Es gibt da vieles, was nicht ganz stimmt, was wir eben in Gottes Namen tun müssen".
Rechtsanwalt Schily, vom Rotieren offenbar keineswegs begeistert, hält sich bedeckt: "Solange das Beschlußlage in der Partei ist, werde ich es respektieren und mich daran halten. Ob es - jedenfalls im Bundestag - der Weisheit letzten Schluß darstellt, muß die parlamentarische Praxis zeigen."
Der Beschluß fand eine große Mehrheit - weil eine Hintertür offenblieb: Die Landesversammlungen können bei Halbzeit mit einer 70-Prozent-Mehrheit entscheiden, daß ein Abgeordneter die volle Legislaturperiode absitzen darf.
Daß der Beschluß überhaupt gefaßt wurde, erklärt sich nicht allein aus programmatischer Festlegung, sondern offenbar vor allem aus tiefsitzender Furcht vor Korruption durch Amt und Macht. Schon bloße Prominenz macht verdächtig.
"Man hat scheinbar bei den Grünen die Angst, daß, wenn jemand ein bißchen den Kopf rausstreckt, dann muß er sofort einen auf den Deckel kriegen", kritisiert der Berufsschullehrer Walter Ruckhaber, der seine Bewerbung als grüner Bundestagskandidat wegen des Rotationsprinzips zurückzog. Willi Hoss, widerborstiger Betriebsrat bei Daimler-Benz, sieht das Problem pragmatisch: "Sauereien kann der Abgeordnete auch innerhalb von zwei Jahren machen."
Reibungen sind an der Tagesordnung, wann immer Basis, Parteiaktivisten und Parlamentarier es miteinander zu tun haben. Reibungsverluste werden in Kauf genommen, weil Basisdemokratie nach dem Verständnis der Grünen nicht nur unverzichtbar für die Struktur der "Antipartei-Partei" (Kelly) ist, sondern darüber hinaus auf den desolaten Zustand des Parlamentarismus in der Republik zielt.
Der Begriff "Basisdemokratie", erklärt Fritz Kuhn, ein Grüner in Tübingen, "ist entstanden als Kampfbegriff, als Kampfansage gegen jenes herrschende Geschwätz, das bei allem und jedem mit dem Ausdruck 'Demokratie' sein Schindluder treibt ... und Bürokratenherrschaft unter das Prädikat 'demokratisch legitimiert' zu stellen versucht".
Offen ist freilich noch, mit welchem Akzent dieses Bekenntnis in der Präambel des Bundesprogramms in praktische Politik umgemünzt werden soll. "Bedeutet Basisdemokratie das Streben nach weiterer Demokratisierung der parlamentarischen Demokratie", fragt der Hamburger Politikwissenschaftler Winfried Steffani, "oder deren Überwindung und Zerstörung im Wege der Durchsetzung einer prinzipiell anderen demokratischen Alternative?"
Verbirgt sich dahinter gar, ist weiter zu fragen, das marxistisch-leninistische Parteiverständnis, das mit parlamentarischer Demokratie unvereinbar und mithin verfassungswidrig wäre? Anhänger aller drei Richtungen sind unter den Grünen zu finden; offen ist noch, wer sich durchsetzen wird.
Zunächst einmal macht ihnen gemeinsam ganz Vordergründiges zu schaffen: auf welche Basis sie sich eigentlich berufen können und stützen wollen - auf die Partei oder deren Gliederungen, auf Mitgliederversammlungen oder Wähler. Und ob es die Grünen schaffen werden, auf Dauer ihr Fußvolk stärker zu mobilisieren, als dies den etablierten Parteien gelingt, oder ob letztlich Polit-Kader den Kurs abstecken, muß sich ebenfalls noch erweisen.
Einstweilen noch ist es mit der Basis "im Grunde genommen ein bißchen traurig, da sind einige ziemlich verunsichert", gibt Petra Kelly zu: "Es ist eben für manche ein sehr schmerzhafter Prozeß, daß die Kommunikation zwischen Mandatsträgern und Basis eben nicht mehr regelmäßig ist. Das ist schwer für die ganz einfachen, lieben, fleißigen Grünen."
Peter Willers, grüner Abgeordneter in der Bremer Bürgerschaft, spricht von "Illusionen, was die Bereitschaft zur Mitarbeit der Basis" betreffe. "Fruchtbare Zusammenarbeit" sei nur bei Problemen punktueller Betroffenheit" möglich gewesen, nicht aber "in allgemeinpolitischen Fragen".
Der Berliner AL-Mitbegründer Ernst Hoplitschek, einst im Bundesvorstand der Grünen, fragte bereits im Sommer 1982, "wie lange diese aus AL-Sicht so spezifisch basisdemokratische Einrichtung noch funktionieren wird". Knapp dreißig Berliner Alternativ-Politiker fühlten sich "als 'Hüter' der AL, was verwundern muß, da die AL heute über 2700 Mitglieder verfügt". Im AL-Delegiertenrat trügen 60 bis 70 Anwesende regelmäßig "ideologische Grabenkämpfe" aus.
In Hessen beteiligten sich vor der Landtagswahl im vergangenen Herbst nur rund 80 Grüne von 2500 Mitgliedern an der Diskussion über eine der zentralen Fragen, ob sie in den Parlamenten Kompromißbereitschaft bei der Lösung von Sachfragen zeigen oder strikt an der Fundamentalopposition festhalten sollten. Auch Wolf-Dieter Hasenclever, Vorsitzender der Gruppe Grüner im Landtag von Baden-Württemberg, bedauert die Schwierigkeiten von Abgeordneten, "eigene Erfahrungen und Erkenntnisse an die Basis weiterzuvermitteln"; sie stießen auf "Verweigerung" und "Desinteresse".
Die grüne Basis ist noch weit entfernt von dem Anspruch, der von ihr erhoben, und von der Erwartung, die in sie gesetzt wird. Diffuse Politik-Vorstellungen und subjektivistische Reaktionen bei eigener Betroffenheit hemmen zumindest momentan noch die Stoßkraft, die Grüne ihrer Bewegung geben wollen.
Wird die Basis in der Lage sein, tatsächlich politische Impulse durchzudrücken, oder wird sie zum Palaver-Forum verkommen, mit zufälliger Zusammensetzung? Wird die Bewegung ihre Abgeordneten durch ständige Gängelei blockieren, politische Alltagsarbeit zu leisten, oder werden sich umgekehrt die Parlamentarier von der Bewegung absetzen? Vor allem aber, kommt wirklich mehr Demokratie zustande oder doch nur antiparlamentarische Machenschaft?
Jedenfalls ist der grüne Aufbruch auch Reflex auf erstarrte Parlamentsabläufe und übermächtige Parteien - eben "das Produkt der Erfahrung", wie der AL-Politiker und Politologie-Professor Martin Jänicke formuliert, "daß das politische System der entwickelten Industriegesellschaften lebensnotwendige Schutzfunktionen kaum noch erfüllt und überlebensnotwendige Steuerungsleistungen kaum noch erbringt".
"Politologie-Professor Steffani bündelt "die Vorwürfe" der Grünen:
Die Parlamente in der Bundesrepublik haben sich als Repräsentativorgane des Volkes verselbständigt und sind zu Herrschaftsorganen staatlicher Interessen geworden. Ihre Abgeordneten verweisen nur zur Rechtfertigung dieser Verselbständigung auf das Verfassungsinstitut des freien Mandats. Als Abgeordnete handeln sie tatsächlich jedoch lediglich wie gehorsame Mitglieder von Parteien, deren Führungsgremien sie zu hochgradiger Partei- und Fraktionsdisziplin anhalten. Diese Parteien sind heute als Volksparteien zu unbeweglichen und unsensiblen Großunternehmen geworden, die ihre eigenen Herrschaftsinteressen an die Stelle der wahren Interessen der Bürger gesetzt haben.
Und mit solchen Vorwürfen stehen die Grünen selbst Christdemokraten nahe - beispielsweise dem Berliner Regierenden Bürgermeister Richard von Weizsäcker: "Zwischen der Macht der Parteien im Staat einerseits und ihrer Befähigung zur Lösung der Probleme andererseits hat sich eine breite Kluft aufgetan." So irritiert war der Regierungschef schon einmal, daß ihm "der Glaube an die Überlebensfähigkeit der Parteiendemokratie" fehlte.
Daß direkte Volksherrschaft nach der reinen Lehre von Rousseau in Massengesellschaften nicht zu verwirklichen ist, daß Demokratie auf Repräsentanz, also auf Abgeordnete in Parlamenten angewiesen bleibt, wird längst kaum noch bestritten. Streit herrscht um die Art und Weise der Repräsentanz, um Auswahl, Zuschnitt und Unabhängigkeit der Repräsentanten.
Das freie Mandat, nach den Worten des früheren Bundestagspräsidenten Eugen Gerstenmeier "ein Juwel unserer Verfassung", hat in der Bonner Parteien-Demokratie viel von seinem Glanz verloren. Der holländische Jurist Christoph Müller, ein Kenner deutscher Verfassungsgeschichte, befindet: "Kaum eine Vorschrift des Bonner Grundgesetzes scheint in einem auffälligeren Mißverhältnis zur Welt der Tatsachen zu stehen als Artikel 38."
Das freie Mandat wurde gestutzt und mehr und mehr einem imperativen Mandat angeglichen. Die Parteien, die nach Artikel 21 der Verfassung lediglich bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken sollen, haben ihren Auftrag zu einem politischen Alleinvertretungsanspruch umgemünzt. "Die Parteien glauben", schrieb der renommierte Staatsrechtler Gerhard Leibholz, legitimiert zu sein, "sich gegenüber ihren Mitgliedern durchzusetzen und dem einzelnen das Recht zu versagen ... eine von Partei und Fraktion abweichende Linie zu verfolgen".
Einer kleinen Minderheit bleibt es - von den Wahlen abgesehen - überlassen, den angeblich souveränen Volkswillen zu bestimmen und durchzusetzen. Nur knapp fünf Prozent der Wahlbevölkerung sind auch Parteimitglieder. Und lediglich ein Bruchteil von ihnen ist in den Gremien aktiv.
Im Spannungsverhältnis von Artikel 21 GG zu Artikel 38 GG - "dieser durch nichts auszuräumende Widerspruch" (Leibholz) - wurde der an Weisungen und Aufträge nicht gebundene, nur seinem Gewissen unterworfene Abgeordnete ein ziemlich seltenes Exemplar.
Schon der Wunsch, wiederaufgestellt zu werden, verleitet häufig zur Anpassung an die Stimmungslage von Parteigrößen und -gremien. Fraktionszwang und Koalitionsfestlegung vor Wahlen, Rechtfertigungspflicht auf Parteitagen und -versammlungen sowie Konsultationspflicht von Abgeordneten und Regierungsmitgliedern vor anstehenden Sachentscheidungen sind weitere Stufen weg vom freien Mandat.
Parteitagsbeschlüsse binden gelegentlich direkt. So dekretierte der SPD-Bundesparteitag 1973 im Gegensatz zum Radikalenerlaß der Ministerpräsidenten: "Die bloße Mitgliedschaft in einer nicht verbotenen Partei steht ... einer Mitarbeit im öffentlichen Dienst nicht entgegen ... Der Beschluß der Ministerpräsidenten vom 28. Januar 1972 ist entsprechend zu ändern und zu präzisieren."
Der Kieler Politikwissenschaftler Werner Kaltefleiter, CDU-Mitglied, hat schon vor Jahr und Tag diesen Mechanismus aufgezeigt. Er hat "eine Vielzahl von Parteiaktivitäten" beobachtet, die "in 'Richtung' auf ein imperatives Mandat zielen, ohne freilich den Definitionskriterien des imperativen Mandats im juristischen Sinne vollständig zu entsprechen, die aber andererseits die Entscheidungsfreiheit des gewählten Abgeordneten zum Teil entscheidend begrenzen". "Die Verfassungswirklichkeit" in der Bundesrepublik sei durch eine "Grauzone zwischen den Idealtypen des freien und des imperativen Mandats gekennzeichnet".
Sind, in dieser Grauzone, die Schwarzen, die Roten, die Gelbblauen und die Grünen im Grunde ähnlich eingefärbt?

DER SPIEGEL 14/1983
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