16.01.2016

AsylChronik einer Überforderung

Seit mehr als einem Jahr gibt es Hinweise, dass die Zahl der Flüchtlinge dramatisch ansteigen könnte – das zeigen interne Dokumente. Die Bundesregierung reagierte viel zu spät.
Angela Merkel hat sich festgelegt: Die Zahl der Flüchtlinge soll "spürbar reduziert" werden. Es ist ein Kompromiss, der ihr den Rückhalt in der Union gesichert hat – aber auch ein riskantes Versprechen. Was, wenn die Zahl der Migranten nicht sinkt und 2016 noch einmal eine Million Menschen nach Deutschland kommen? Oder sogar noch mehr? Dann könnte die Kanzlerin in einer ähnlichen Falle stecken wie ihr SPD-Vorgänger Gerhard Schröder, als er sich daran messen lassen wollte, ob er die Arbeitslosenzahlen drückt.
Dabei hat ihre Regierung mit Fehlern und Fehleinschätzungen selbst zur Krise beigetragen. Der Anstieg der Flüchtlingszahlen sei so nicht vorhersehbar gewesen, sagte Bundesinnenminister Thomas de Maizière (CDU) noch im Sommer. Regierungsdokumente, Lageberichte der Behörden, Depeschen aus der deutschen Botschaft in Brüssel, Protokolle interner Sitzungen und E-Mails aus Ministerien, die der SPIEGEL einsehen konnte, widersprechen dem. Zwar sagte niemand voraus, dass im vergangenen Jahr mehr als eine Million Flüchtlinge nach Deutschland kommen würden. Doch es gab früh Warnsignale, dass das Jahr 2015 dramatischer werden könnte als alle Jahre davor.
In Berlin aber dauerte es lange, bis die Verantwortlichen die Dimension erkannten und handelten. Zu lange. Eine Rekonstruktion der Ereignisse seit dem Sommer 2014 zeigt, wie zaghaft die Bundesregierung auf die steigende Zahl der Flüchtlinge reagierte. Sie lief den Entwicklungen stets hinterher, tat zu wenig, oft zu spät.
11. Juli 2014: In einer internen Sitzung des "Strategischen Ausschusses Einwanderung, Grenzen und Asyl" (Scifa) in Brüssel warnt die europäische Grenzschutzagentur Frontex vor einem Anstieg der Flüchtlingszahlen. Angesichts "andauernder politischer Krisen und der instabilen Lage in den Transitländern" werde der "Migrationsdruck im Bereich des zentralen Mittelmeers" eher "zu- als abnehmen". Ein Vertreter der österreichischen Regierung weist auf eine verstärkte Einreise aus dem Irak auf dem Luftweg hin. Dies könne ein "Zeichen für bevorstehende größere Flüchtlingsströme" sein. Menschen mit "nötigen finanziellen Mitteln für eine legale Einreise" verließen die Region in der Regel zuerst. Österreich plädiert seit Langem für ein gesamteuropäisches Resettlement-Programm, also die Aufnahme von Flüchtlingen nach einer festen Quote für jedes Land. Die EU-Kommission ermahnt die Sitzungsteilnehmer: Das "wiederholte Verlesen derselben Sprechzettel" müsse aufhören. Es sei an der Zeit zu handeln.
5. September 2014: Hessens Integrationsminister Stefan Grüttner (CDU) schreibt an den Präsidenten des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (Bamf) in Nürnberg. Die Behörde erstellt auch die offiziellen Prognosen über die zu erwartende Zahl an Flüchtlingen – die zentrale Grundlage für die Planungen der Länder, die alle Asylbewerber unterbringen müssen. In seinem Schreiben äußert Grüttner Zweifel, dass die Vorhersage des Bamf zutrifft. Er bittet um eine "realitätsnahe Anpassung". Das Bamf sprach damals von 16 000 bis 18 000 Flüchtlingen pro Monat.
18. September 2014: Per E-Mail erreicht die Bundesländer ein Rundschreiben aus Nürnberg mit dem Aktenzeichen 410-7220-04/14. "Die aktuelle Entwicklung gibt Anlass, die erst im August herausgegebene Zugangsprognose erneut zu erhöhen", schreibt das Bamf. Für die kommenden Monate sei mit "etwa 25 000 monatlich unterzubringenden Asylsuchenden" in Deutschland zu rechnen. "Ich wäre Ihnen für eine entsprechende Berücksichtigung bei der Bereitstellung von Unterbringungskapazitäten dankbar." 25 000 – das sind mehr Asylanträge als im gesamten Jahr 2008.
3. November 2014: Das Gemeinsame Analyse- und Strategiezentrum Illegale Migration (Gasim), in dem auch Experten der Polizei, des Auswärtigen Amts und der Geheimdienste sitzen, schreibt in einer vertraulichen Analyse ("nur für den Dienstgebrauch"): Die "finanziellen Anreize des deutschen Asylsystems" seien
ein Grund, warum so viele Flüchtlinge Deutschland als Zielland wählten. "Andere EU-Staaten, darunter Italien und Griechenland, gewähren Flüchtlingen keine Geldleistungen während und nach Abschluss des Asylverfahrens." Sorgen bereitet den Beamten, dass die italienische Polizei Flüchtlingen nach der Einreise nur lückenhaft Fingerabdrücke abnimmt: "Ein Nachweis über die Ersteinreise nach Italien und damit eine Rücküberstellung gemäß Dublin-Verordnung ist in diesen Fällen nicht möglich."
13. November 2014: Frontex spricht in der Scifa-Sitzung in Brüssel über einen neuen Trend: Flüchtlinge gelangten verstärkt über die Türkei nach Europa. Ein Vertreter der griechischen Regierung berichtet, Syrer würden jedoch nicht in Griechenland Asyl beantragen, sondern über den Balkan nach Deutschland und Schweden weiterreisen.
Dezember 2014: Das Bamf ist nicht mehr in der Lage, sämtliche Schutzgesuche von Flüchtlingen anzunehmen. Erstmals kann innerhalb eines Monats weniger als die Hälfte der Migranten, die über das Erfassungssystem "Easy" in Deutschland registriert wurden, einen Asylantrag stellen. Seit Anfang des Jahres bettelt die Behörde in Schreiben an das Bundesinnenministerium wiederholt um mehr Personal – mit geringem Erfolg.
18. Dezember 2014: Der Portugiese António Guterres, Chef des Flüchtlingswerks UNHCR, fleht von Berlin aus die Weltöffentlichkeit an. Um 18 Millionen Menschen helfen zu können, die vom Syrienkrieg betroffen seien, benötige er 8,4 Milliarden Dollar. Länder wie der Libanon und Jordanien stünden durch die gigantische Zahl der dorthin geflüchteten Männer, Frauen und Kinder am Rande des Kollapses. Zweieinhalb Wochen zuvor musste das Welternährungsprogramm seine Hilfe in der Region zwischenzeitlich einstellen: Es war kein Geld mehr da, um Lebensmittelgutscheine an Flüchtlinge zu verteilen.
Jahreswechsel 2014/15: Die Bundespolizei bemerkt, dass manche Syrer auf einer neuen Route nach Europa geschleust werden. Sie fliegen von Istanbul nach Brasilien und von dort aus mit gefälschten Pässen nach Mailand oder Madrid. Kurz darauf registrieren die Behörden eine weitere Variante: Syrische Flüchtlinge fliegen nach Nordafrika, um sich in die spanischen Exklaven Ceuta und Melilla durchzuschlagen. Dabei stehe "auch der Vorwurf der Bestechung spanischer Beamter im Raum", heißt es in einem vertraulichen Bericht. Wer signalisiere, dass er in Spanien nicht bleiben wolle, werde mit der Fähre dorthin gebracht und könne dann "in die eigentlichen Zielstaaten" fliegen – "vor allem Deutschland und Schweden".
Anfang Februar 2015: Das Flüchtlingsbundesamt Bamf hat eine Prognose für das Jahr 2015 erstellt. In dem Entwurf finden sich drastische Formulierungen, an einer Stelle ist von einem "Massenexodus" vom Westbalkan die Rede. Bevor die Prognose zwei Wochen später an die Länder verschickt wird, geht ein Referatsleiter aus dem Bundesinnenministerium über den Text – und entschärft ihn. Das Wort "Massenexodus" streicht er, aus einer "deutlichen Steigerung" wird eine "weitere Steigerung des Migrationsdrucks". Am Ende des Schreibens aber ergänzt der Ministerialbeamte die erwartete Gesamtzahl von 300 000 Asylanträgen für 2015 um "mindestens".
Ende Februar 2015: Mehrere Bundesländer beschweren sich beim Bundesamt: Angesichts der vielen Flüchtlinge, die sie in ihren Städten und Gemeinden in diesem Jahr bereits aufgenommen haben, komme ihnen die Prognose des Bamf "erheblich zu niedrig" vor, schreibt das Innenministerium von Nordrhein-Westfalen. Die Zahlen seien "nicht realitätsnah", heißt es in Hessen erneut. Aus Schleswig-Holstein ist zu hören: Dort rechne man mit gut doppelt so vielen Flüchtlingen im Jahr 2015. Im Bundesinnenministerium scheint man dies ebenfalls zu ahnen: "Die Zugangsprognose von 300 000 Asylanträgen für 2015 ist eher am unteren Rand der Erwartungen", schreibt ein Ministerialer in einer E-Mail.
März 2015: Italien verschickt ein Arbeitspapier, ein sogenanntes Non-Paper, an die EU-Partner. Darin heißt es, die Analyse der jüngsten Migrationsbewegung nach Europa verbiete jeden Optimismus. Die Zahl irregulärer Migranten habe sich trotz des Endes der Rettungsmission Mare Nostrum in den ersten beiden Monaten 2015 fast verdoppelt. "Die gegenwärtige Lage ist so ernst, dass es einen radikalen Wandel in der Perspektive der EU braucht", schreibt die Regierung in Rom. Kurz darauf spricht die EU-Grenzschutzbehörde Frontex in einem Bericht davon, der Syrienkrieg habe die "schlimmste Flüchtlingskrise seit dem Zweiten Weltkrieg" ausgelöst.
Anfang April 2015: Um die hohe Zahl der Asylbewerber aus dem Kosovo einzudämmen, werden ihre meist aussichtslosen Anträge beschleunigt bearbeitet, sodass sie schneller abgeschoben werden können. Das Migrationsanalysezentrum Gasim schreibt in einem internen Report, dies sei "das stärkste Signal", weil es "die Wirksamkeit eines wichtigen Pull-Faktors – des Bezugs von Geldleistungen während eines vermeintlich lange andauernden Asylverfahrens – und somit auch die Attraktivität Deutschlands verringert". Was die Experten irritiert: Gleichzeitig wurden Kosovaren, die freiwillig zurückkehrten, Neustarthilfen in ihrer Heimat gestrichen. Das versetze "kosovarische Rückkehrer mitunter in eine wirtschaftliche Lage, die schwieriger ist als vor ihrer Ausreise. Dieser überwiegend mittellose Personenkreis wird bei weiterhin ausbleibenden staatlichen Hilfsleistungen erneut versuchen, Kosovo, vornehmlich in Richtung Deutschland, zu verlassen".
20. April 2015: Nach der bislang schwersten Schiffskatastrophe im Mittelmeer mit über 800 Toten eilen die europäischen Außen- und Innenminister zu einem Krisengipfel nach Luxemburg. Die EU-Kommission legt einen Zehnpunkteplan vor, der die Flüchtlingskrise eindämmen soll. Griechenland klagt über "besonderen Flüchtlingsdruck" aus Syrien, man verfüge nicht über die nötige Infrastruktur, um die Menschen zu registrieren und unterzubringen. Auch Italien und Malta fordern dringend neue Maßnahmen. Bundesinnenminister de Maizière, das geht aus dem Drahtbericht der Brüsseler Botschaft an das Auswärtige Amt in Berlin hervor, wiegelt ab. Die EU, sagt er, sei für die Flüchtlingstragödie "nicht verantwortlich". Aber er bietet Griechenland und Italien Hilfe an.
23. April 2015: Die Personalräte im Flüchtlingsbundesamt schlagen Alarm: "Die dramatisch ansteigenden Flüchtlingszahlen" stellten die Mitarbeiter des Bamf vor "unlösbare Aufgaben".
4. Mai 2015: Expertenanhörung im Haushaltsausschuss des Bundestags, Saal 3.101. Gerd Landsberg vom Deutschen Städte- und Gemeindebund sagt, die jeweils 500 Millionen Euro, die der Bund den Ländern und Kommunen für 2015 und 2016 wegen der steigenden Flüchtlingszahlen zur Verfügung stelle, seien viel zu wenig. "Jeder, der hier sitzt, weiß, dass das nicht ansatzweise reichen wird." Auch die Prognose der Asylbewerberzahlen hält Landsberg für sehr niedrig. Drei Tage später wird die offizielle Schätzung nach oben korrigiert: 450 000 Flüchtlinge würden bis zum Jahresende einen Asylantrag stellen, heißt es nun.
8. Mai 2015: Angela Merkel, SPD-Chef Sigmar Gabriel und de Maizière treffen sich im Kanzleramt zum ersten Flüchtlingsgipfel mit den Ministerpräsidenten der Länder. "Wir sind gewillt, eine Lösung zu finden", sagt Merkel hinterher in die Kameras. "Das ist, glaube ich, die Botschaft des heutigen Tages." Das Bamf soll 2000 weitere Stellen bekommen, ein konkretes Maßnahmenpaket soll erst im Juni beschlossen werden.
20. Mai 2015: Die für den Grenzschutz zuständige Bundespolizei hält in einem Lagebild ("nur für den Dienstgebrauch") fest: "Deutschland ist das Hauptzielland illegaler Migration." Dies müsse "konsequent bekämpft werden", unter anderem durch eine strengere Haltung bei Abschiebungen abgelehnter Flüchtlinge. Um "zu einer objektiv gerechteren Verteilung der Migranten innerhalb Europas" zu kommen, plädiert die Bundespolizei für eine "europaweite Angleichung" der Leistungen für Asylbewerber.
27. Mai 2015: Die griechische Regierung sendet auf der geschlossenen Tagung der EU-Botschafter in Brüssel erneut einen Hilferuf aus. Griechenland könne die Flüchtlingskrise allein nicht bewältigen. Ohne fremde Hilfe laufe "alles aus dem Ruder", und das falle "im Ergebnis auf die ganze EU zurück".
18. Juni 2015: Nach einem Spitzentreffen in Berlin halten die Kanzlerin und die Länderchefs in einem Achtseitenpapier fest, wie sie sich den "erheblichen Herausforderungen" stellen wollen. Bund und Länder versprechen, die Asylverfahren zu beschleunigen und abgelehnte Asylbewerber konsequenter abzuschieben. Weiteres soll eine Arbeitsgruppe klären. "Das ist ein wichtiger Schritt", sagt Merkel.
26. Juni 2015: In einer Sitzung der "Ratsarbeitsgruppe Grenzen" in Brüssel prophezeit Frontex ein "Rekordjahr". Im Vergleich zum Vorjahr wiesen "nahezu alle Indikatoren" auf eine Steigerung der Flüchtlingszahlen hin. Insbesondere die Westbalkanroute verzeichne ein "Rekordhoch". Das Flüchtlingshilfswerk UNHCR veröffentlicht erste Ergebnisse einer Befragung syrischer Flüchtlinge, die zu Tausenden Griechenlands Küste erreichen. Die Mehrheit will nach Deutschland oder Schweden.
Ende Juni 2015: Die Experten des Gasim berichten bereits jetzt von fast so vielen "unerlaubten Einreisen" nach Deutschland wie im gesamten Vorjahr: "Der Brennpunkt verschiebt sich dabei zunehmend von der zentralmediterranen auf die ostmediterrane Route." Ab April, so heißt es in einem internen Bericht, seien die Zahlen an der deutsch-österreichischen Grenze "sprunghaft" angestiegen.
13. Juli 2015: Thomas de Maizière telefoniert mit Innenpolitikern der Union. Er deutet an, dass Ende August möglicherweise eine neue Prognose zu den Flüchtlingszahlen veröffentlicht werden müsse. Der Innenminister weiß schon jetzt, dass die bisherigen Schätzungen nicht mehr zu halten sind. Bis zum Ende des Monats steigt im "Easy"-System zur "Erstverteilung von Asylbegehrenden" die Zahl der registrierten Flüchtlinge auf 309 075. Den Beamten im Bamf ist klar: Bis Ende des Jahres werden es weit mehr als eine halbe Million registrierte Flüchtlinge sein. Doch de Maizière braucht noch mehrere Wochen, bis er eine neue Prognose veröffentlicht.
Ende Juli 2015: Der Chef des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge, Manfred Schmidt, warnt amtsintern davor, dass das deutsche Asylsystem bis September zusammenbreche. Dann werde man nach einem Schuldigen suchen, prophezeit er.
19. August 2015: Bei einem Treffen mit den Staatskanzleichefs der Länder verkündet de Maizière die neue Prognose: Bis zu 800 000 Flüchtlinge würden 2015 nach Deutschland kommen.
31. August 2015: "Wir schaffen das", sagt Kanzlerin Merkel auf ihrer Sommer-Pressekonferenz in Berlin.
12. September 2015: Der Chef der Bundespolizei, Dieter Romann, lässt einen Einsatzbefehl entwerfen, der die Schließung der Grenzen zu Österreich vorsieht, ankommende Asylbewerber sollen zurückgewiesen werden. Am nächsten Morgen wird bundesweit Polizeialarm ausgerufen, mehrere Hundertschaften werden an die Grenze beordert. Romanns Plan ist es, nur noch zwei große Grenzübergänge an Inn und Donau geöffnet zu halten, die grüne Grenze abzuriegeln und das Hinterland zu überwachen. Mittags treffen sich Romann und andere Verantwortliche bei de Maizière. Der Minister zögert. Mehrfach verlässt er das Büro, um zu telefonieren. Am späten Nachmittag fällt die Entscheidung: Die Bundespolizei postiert sich ab 17.30 Uhr an den Grenzen, führt aber nur Kontrollen durch, kein Asylsuchender soll zurückgewiesen werden. "Abschottung ist im 21. Jahrhundert keine Lösung", wird Merkel später sagen.
15. September 2015: Nach einem Krisentreffen im Kanzleramt klagen einige Ministerpräsidenten, weder Merkel noch de Maizière hätten offenbar begriffen, wie schwierig die Lage in den Kommunen sei. Bamf-Chef Schmidt muss sich viele kritische Fragen anhören. Zwei Tage später tritt er aus "persönlichen Gründen" zurück. Sein Nachfolger Frank-Jürgen Weise stellt bald irritiert fest, dass niemand einen Überblick über die genauen Flüchtlingszahlen habe, 290 000 Flüchtlinge, schätzt er, seien unregistriert im Land unterwegs.
25. September 2015: Ein Beamter aus dem Wirtschaftsministerium soll für die Bundesregierung eine Prognose der Flüchtlingszahlen bis 2020 erstellen und bittet andere Ministerien um ihre Einschätzung. Es sei "nicht beabsichtigt, diese Zahlen nach außen zu kommunizieren". Seine erste Arbeitshypothese: 900 000 im laufenden Jahr, nächstes Jahr 600 000, danach nähmen die Zahlen deutlich ab, macht in der Summe 2,5 Millionen Flüchtlinge. Das Innenministerium hält eine solche Langzeitvorhersage für "nicht möglich", heißt es in einer E-Mail, es sei insbesondere "nicht klar, auf welcher Tatsachengrundlage Sie davon ausgehen, dass der Zuzug von Asylsuchenden nach Deutschland künftig abnehmen wird". Kurz darauf erhöht das Wirtschaftsministerium seine interne Prognose auf 3,4 Millionen Flüchtlinge bis 2020.
Mitte Oktober 2015: Das Migrationsanalysezentrum Gasim vermerkt, dass die mit großen Hoffnungen aufgeladene Idee der "Hotspots" zur Aufnahme von Flüchtlingen an den EU-Außengrenzen in der Praxis nicht funktioniert. "Der auf der griechischen Insel Lesbos eingerichtete erste Hotspot hat lediglich eine Kapazität von 480 Plätzen, sodass dort nur ein Bruchteil der anlandenden Migranten aufgenommen werden kann", heißt es in einem internen Report. "Dieser Hotspot ist kein geschlossenes Zentrum und wäre auch nur bei einer erkennungsdienstlichen Behandlung aller Migranten zielführend." Ein Ende der Krise ist nicht in Sicht: "Aus Jordanien und Libanon wird eine ansteigende Migration syrischer Flüchtlinge Richtung Europa festgestellt. Gleiches gilt für irakische Migranten." Es gebe eine "große Entschlossenheit", Europa vor möglichen Grenzschließungen zu erreichen.
8. Dezember 2015: Um kurz vor zwölf Uhr registriert das "Easy"-System den millionsten Asylsuchenden in Deutschland. Allein im November kamen 206 101, so viele wie noch nie.
30. Dezember 2015: Die bayerische Staatsregierung verkündet kurz vor Jahresende, dass 2015 knapp 1,1 Millionen Flüchtlinge bei "Easy" registriert wurden – fast viermal so viele wie am Anfang des Jahres prognostiziert.

Der Innenminister weiß schon jetzt, dass die bisherigen Schätzungen nicht mehr zu halten sind.

* Mit CSU-Chef Horst Seehofer, dem SPD-Vorsitzenden Sigmar Gabriel und der stellvertretenden SPD-Vorsitzenden Hannelore Kraft am 8. Mai 2015 im Bundeskanzleramt.
Von Maximilian Popp, Andreas Ulrich und Wolf Wiedmann-Schmidt

DER SPIEGEL 3/2016
Alle Rechte vorbehalten
Vervielfältigung nur mit Genehmigung


DER SPIEGEL 3/2016
Titelbild
Der digitale SPIEGEL
Diese Ausgabe jetzt digital lesen

Die digitale Welt der Nachrichten. Mit interaktiven Grafiken, spannenden Videos und beeindruckenden 3-D-Modellen.
Sie lesen die neue Ausgabe noch vor Erscheinen der Print-Ausgabe, schon freitags ab 18 Uhr.
Einmal anmelden, auf jedem Gerät lesen - auch offline. Optimiert für Windows 8, Android, iPad, iPhone, Kindle Fire, BlackBerry Z10 sowie für PC/Mac.

Abo-Angebote

Den SPIEGEL lesen oder verschenken und Vorteile sichern!

Jetzt Abo sichern
Ältere SPIEGEL-Ausgaben

Kostenloses Archiv:
Stöbern Sie im kompletten SPIEGEL-Archiv seit
1947 – bis auf die vergangenen zwölf Monate kostenlos für Sie.

Wollen Sie ältere SPIEGEL-Ausgaben bestellen?
Hier erhalten Sie Ausgaben, die älter als drei Jahre sind.

Artikel als PDF
Artikel als PDF ansehen

Asyl:
Chronik einer Überforderung

  • Schottische Insel: Der weltweit einzige Strand-Flughafen
  • Rede von Theresa May: "Ich habe ein deutliches Déjà-vu"
  • Brennende Barrikaden, 150 Verletzte: Barcelona - die Nacht der Ausschreitungen
  • Medienberichte: Aufregung um rätselhaften "Blob" im Zoo von Paris