08.04.2017

FinanzenWann, wenn nicht jetzt?

Die Union will mit dem Versprechen sinkender Steuern in den Wahlkampf starten, im Visier hat sie die Stammklientel der SPD. Die Gelegenheit ist günstig, denn die Staatskasse ist prall gefüllt.
Wenn es um Wahlkämpfe geht, kann Wolfgang Schäuble auf einen reichen Erfahrungsschatz zurückblicken. Zum 13. Mal bewirbt sich der Finanzminister um ein Mandat im Bundestag. Seit seiner Premiere 1972 hat er viel erlebt. Themen kamen, Aufregungen gingen, doch eine Konstante zog sich durch sämtliche Kampagnen: Stets drehte es sich in irgendeiner Form um die Frage, ob die Steuern sinken oder steigen sollten.
2017 bildet keine Ausnahme. "Über die Steuerpolitik werden wir kräftig streiten dieses Jahr", sagt Schäuble voraus.
Die Prophezeiung hat Chancen, Wirklichkeit zu werden, denn es gibt viel zu verteilen. Das ist neu in Schäubles Marathonkarriere. Erstmals seit Jahrzehnten finden die Politiker aller Parteien in Wahlkampfzeiten prall gefüllte Staatskassen vor.
Rund 24 Milliarden Euro Überschuss erwirtschafteten Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungen im vergangenen Jahr. Auch in der Zeit davor schrieb der Staat schwarze Zahlen, ein Ende der Überschüsse ist nicht in Sicht.
Es sieht so aus, dass selbst ein großzügiger Steuerrabatt die Staatskasse nicht aus dem Lot bringen wird. Wann, wenn nicht jetzt, wäre eine Steuerreform verkraftbar?
Doch trotz des Überflusses in den öffentlichen Kassen scheint der Wunsch, Wählern und Wirtschaft Erleichterung zu verschaffen, längst nicht in allen Parteien gleichermaßen verbreitet zu sein. Am schwersten tun sich damit die Sozialdemokraten. SPD-Parteichef und Kanzlerkandidat Martin Schulz hält sich schon einiges darauf zugute, seine Genossen bislang von Steuererhöhungen abgehalten zu haben, etwa von der Forderung nach einem höheren Spitzensteuersatz oder der Wiedereinführung der Vermögensteuer.
Mit solchen Überlegungen war die SPD 2013 im Wahlkampf angetreten und krachend gescheitert. Jetzt hat Schulz, vorerst jedenfalls, die Haltung der Unionsparteien aus dem vergangenen Wahlkampf übernommen: Er will die Steuern nicht erhöhen. Stattdessen plant er, die Investitionen aufzustocken und allerlei soziale Wohltaten zu finanzieren, zum Beispiel den kostenlosen Kindergartenplatz.
Da ist selbst die Linke weiter. Sie plant, Einkommen bis zu einem Monatsgehalt von 7100 Euro besserzustellen, erst darüber soll die Steuerlast steigen.
Mit breit angelegten Steuerrabatten gehen CDU/CSU und FDP ins Rennen. Die Union strebt Entlastungen von 15 Milliarden Euro an, die Liberalen doppelt so hohe. Für Schäuble geht es auch darum, den steuerpolitischen Stillstand, den er in den beiden vergangenen Legislaturperioden verwaltete, vergessen zu machen.
Damit zeichnet sich in der Steuerpolitik ein konturenscharfer Lagerwahlkampf ab, den die Parteien zur Profilierung und gegenseitigen Abgrenzung nutzen können. Unterschiedliche Weltsichten stehen sich gegenüber: Das linke Lager hält die Steuerbelastung gerade einmal für angemessen, vielleicht sogar noch für ausbaubar, und will die neuen finanziellen Spielräume nutzen, um vor allem die umworbene Mittelschicht mit neuen staatlichen Leistungen zu locken. Die bürgerlichen Parteien dagegen sehen die Grenzen der Belastbarkeit erreicht und setzen, selbstredend, auch darauf, dass die Wähler vielleicht doch lieber weniger Steuern zahlen.
Wer hat die besseren Argumente? Tatsächlich ist die Geldschwemme in den öffentlichen Kassen nicht nur auf die gute Konjunktur und den boomenden Arbeitsmarkt zurückzuführen. Eine wesentliche Ursache liegt auch darin, dass die Finanzminister die Einkommensteuer länger als ein Jahrzehnt nahezu unangetastet ließen.
Abgesehen von ein paar kosmetischen Korrekturen gilt noch immer der Tarif aus dem Jahr 2005, den die damalige rot-grüne Bundesregierung einführte: ein Eingangssteuersatz von 15, später 14 Prozent, ein Spitzensteuersatz von 42 Prozent, der einige Jahre später um einen sogenannten Reichensteuersatz für sehr hohe Einkommen ergänzt wurde.
Die Folgen sind messbar. Unterschiedlichste Kennziffern belegen, dass die Steuerlast in den vergangenen Jahren spürbar gestiegen ist. Seit 2010, als die Bundesregierung zum vorerst letzten Mal einen merklichen Rabatt gewährte, um in der Finanzkrise die Kaufkraft zu stimulieren, legten die Steuereinnahmen um ein Drittel von 530 Milliarden Euro auf 700 Milliarden Euro 2016 zu. Allein die Lohn- und Einkommensteuer stieg in dem Zeitraum von 159 Milliarden auf 236 Milliarden Euro, ein Plus von mehr als 48 Prozent. Im selben Zeitraum wuchs die nominale Wirtschaftsleistung Deutschlands, gemessen also in jeweiligen Preisen, nur um 21 Prozent.
Dass Wirtschaftsleistung und Steuereinnahmen nicht im Gleichschritt steigen, hat einen Grund: den stetig steigenden Steuertarif, den Fachleute als "progressiv" bezeichnen. Der funktioniert so: Von jedem zusätzlich verdienten Euro muss der Steuerzahler einen größeren Anteil ans Finanzamt abführen. Mit höherem Einkommen wächst die Steuerlast überproportional.
Weil noch immer im Wesentlichen die Einkommensgrenzen von Mitte des vergangenen Jahrzehnts gelten, rücken mittlerweile auch Normalverdiener in Progressionszonen vor, die früher Besserverdienern vorbehalten blieben. Ablesen lässt sich das zum Beispiel an der Anzahl derjenigen, die unter den Spitzensteuersatz fallen. 2005 waren dies rund 1,2 Millionen Bürger. Sieben Jahre später, aktuellere Angaben liegen nicht vor, betrug die Anzahl knapp 1,8 Millionen. Derzeit dürfte sie deutlich über zwei Millionen liegen.
Das Problem: Längst nicht alle, die den Spitzensatz zahlen, sind auch Spitzenverdiener. Der wird für einen Ledigen schon bei 54 000 Euro fällig, was alles andere als ein Topsalär darstellt. Schon gut bezahlte Tarifangestellte in der Metall- oder Chemieindustrie rücken in diese Regionen vor.
Als der Tarif 2005 eingeführt wurde, musste, wer unter den Spitzensatz fiel, doppelt so viel verdienen wie der Durchschnitt. Heute sind schon Arbeitnehmer betroffen, die nur den 1,6-fachen Durchschnittslohn nach Hause bringen. Welche Unwucht über die Jahre entstanden ist, belegt ein Blick zurück in die Sechzigerjahre. Damals griff der Spitzensatz erst beim 16-Fachen des Durchschnittslohns.
Doch die Progression trifft längst nicht nur obere Gehaltsklassen. Selbst untere Einkommen wurden in den vergangenen Jahren in wachsendem Ausmaß zur Kasse gebeten. Zum Beispiel Juliane Pansch. Die 36-jährige Informatikkauffrau aus Schwerin trat vor ein paar Jahren einen neuen Job an. 2012 verdiente sie knapp über 24 000 Euro. Weil sie fleißig arbeitete, stieg ihr Gehalt. Ihr Lohnplus bis 2016 betrug 13,3 Prozent. Im selben Zeitraum nahm ihre Lohnsteuerlast aber um über 18 Prozent zu. "Ich finde die Steuern schon sehr hoch, selbst Klein- und Mittelverdiener werden immer mehr zur Kasse gebeten", sagt sie.
Der tiefe Griff des Fiskus ins Portemonnaie der Bürger spiegelt sich auch in der Entwicklung der Steuerquote, dem Anteil der Steuereinnahmen am Bruttoinlandsprodukt. 2010 lag er noch bei 21,4 Prozent, 2015 bei 23,1 Prozent. Wollte Finanzminister Schäuble die Steuerlast auf das Niveau von damals stutzen, müsste er statt 15 Milliarden Euro rund 50 Milliarden Euro an die Steuerzahler zurückgeben.
Natürlich gibt es keinen objektiven Maßstab darüber, wann ein Belastungsniveau angemessen, zu hoch oder zu niedrig ist. Dennoch belegen die Zahlen eindeutig: Die Last hat weiter zugenommen. Damit stellt sich früher oder später auch für jene Parteien, die jetzt noch zögerlich sind, eine Gerechtigkeitsfrage: Ist es angemessen, wenn schon wenig mehr als das Durchschnittseinkommen ausreicht, um unter den Spitzensatz zu fallen? Ist es dauerhaft hinnehmbar, dass immer mehr Normalverdiener in Tarifzonen hineinwachsen, die früher Wohlhabenden vorbehalten waren?
Zumindest die Union sieht Handlungsbedarf, und das nicht nur angesichts der erdrückenden Datenlage. Sie wittert auch die Möglichkeit, beim Wähler mit einem Entlastungsversprechen zu punkten, vor allem angesichts der Zögerlichkeit des Hauptkonkurrenten SPD.
Noch haben CDU und CSU keine gemeinsame Linie. CSU-Chef Horst Seehofer stellt vor allem höhere Leistungen für Familien in Aussicht. Die CDU, allen voran Finanzminister Schäuble, plant dagegen Korrekturen am Tarif der Einkommensteuer. Sein Ziel: die Kernklientel der SPD zu entlasten und so zur Union zu locken.
Denn Schulz hat für die Mittelschicht zumindest mit Blick auf die Steuern bislang nichts übrig. Er argumentiert, eine Steuerreform erreiche nicht diejenigen, die es am nötigsten hätten, nämlich die Bürger, die überhaupt keine Steuern bezahlen. Die Überschüsse will er deshalb lieber nutzen, um kostenfreie Kita-Plätze und neue Autobahnen zu versprechen.
Die Union dagegen will "in der nächsten Wahlperiode Familien fördern, untere und mittlere Einkommen entlasten und den Abbau des Solidaritätszuschlags angehen," wie Fraktionsvize Ralph Brinkhaus vorschlägt. Ihre Freigebigkeit kennt nur eine Grenze: Die schwarze Null soll stehen.
Seit Monaten lässt Finanzminister Schäuble seine Fachleute an Modellen basteln, wie die Entlastung am besten auszugestalten wäre. Ihr Plan: Der Steuernachlass soll allen zugutekommen, ein bisschen unteren Einkommen, ein bisschen auch oberen, das lässt sich nicht vermeiden. Am meisten sollen aber mittlere Einkommen profitieren, etwa Handwerker oder Angestellte mit Jahreseinkommen zwischen 30 000 und 50 000 Euro. Entlastet werden sollen vor allem all jene, die von ihrer Arbeit leben müssen, lautet die Vorgabe im Finanzministerium.
Um das Ziel zu erreichen, sollen die aktuellen Steuersätze erst bei einem höheren Einkommen einsetzen, der Tarifverlauf wird, wie es im Fachjargon heißt, nach rechts verschoben. Der steile Anstieg schon im unteren Bereich, dem sogenannten Mittelstandsbauch, soll etwas flacher ausfallen. Möglich sei aber auch, dass der Spitzensteuersatz erst bei einem höheren Einkommen einsetzt, statt bei 54 000 Euro wie bisher zum Beispiel erst bei 60 000 Euro, heißt es im Finanzministerium.
Damit würden alle Steuerzahler bessergestellt. Der prozentuale Nachlass, gemessen an der bisherigen Steuerschuld, fiele bei mittleren Einkommen aber am höchsten aus. Noch ist Schäuble hin- und hergerissen, ob er seine Pläne im Wahlkampf präsentieren soll und, wenn ja, wie konkret. Denn die Überlegungen bergen nicht nur die Chance, einen Keil zwischen die SPD und ihre Wähler zu treiben, sie bieten der Konkurrenz auch, wie es im Unionssprech heißt, gehöriges "Verhetzungspotenzial". Dahinter steht die Furcht, der Gegner könnte die Reform als Steuergeschenk für Besserverdiener verunglimpfen.
Von solchen Skrupeln ist die FDP völlig frei. Sie plädiert unverhohlen dafür, den Tarif noch mehr zu begradigen. Doch ihr Plan, die Last um rund 30 Milliarden Euro zu kappen, birgt Risiken und Nebenwirkungen. Er könnte die Vorgaben der Schuldenbremse sprengen.
Sollte sich Schäuble mit konkreten Überlegungen vorwagen, würde er die SPD mit ihrem Kanzlerkandidaten Martin Schulz gehörig unter Zugzwang setzen. Es ist kaum vorstellbar, dass die Sozialdemokraten stillhalten, vor allem wenn der Fiskus weiterhin Monat für Monat neue Rekordeinnahmen vermeldet. Ende dieser Woche regte SPD-Fraktionschef Thomas Oppermann zaghaft an, untere Einkommen vielleicht doch zu ent-, höhere dafür zu belasten.
Unterdessen bildet sich hinter den Kulissen eine größtmögliche Koalition zur Entlastung ausgerechnet von Unternehmen. In aller Heimlichkeit stimmen Finanzministerium, Wirtschaftsressort und Kanzleramt derzeit ab, wie sie in der nächsten Wahlperiode Forschungsausgaben steuerlich fördern können.
Die Pläne sind weit gediehen. So zeichnet sich ab, dass Unternehmen künftig den Personalaufwand in Konstruktionsbüros und Labors nicht mehr nur zu 100 Prozent steuerlich geltend machen können. Sie sollen auch in den Genuss eines sogenannten Überabzugs kommen, der ihnen erlaubt, den Aufwand gegenüber dem Finanzamt um weitere 15 Prozent zu erhöhen. Damit sparen sie erheblich an Steuern. Das Programm soll ein Entlastungsvolumen von einigen Milliarden Euro haben.
Die noch amtierende Große Koalition will die Maßnahme als Signal für den Standort Deutschland verstanden wissen. Dahinter steht die Hoffnung, dass die Unternehmen wieder verstärkt in Forschung investieren. Davon versprechen sich sowohl das SPD-geführte Wirtschaftsministerium wie das unionsgeführte Finanzministerium einen Innovationsschub mit positiven Wirkungen auf Produktivität, Wachstum und Beschäftigung.
Egal wer bei der Wahl im September gewinnt: Auf jeden Fall soll er das Konzept, so die Verabredung, in die Koalitionsverhandlungen einbringen.
Doch ist es vorstellbar, dass die Wirtschaft mit einem milliardenschweren Entlastungsvorhaben beglückt wird, alle anderen Steuerzahler aber nicht?
Dafür müssten der neuen Regierung, gleichgültig wie sie sich zusammensetzt, schon ein paar gute Gründe einfallen.
Von Martin Pfaffenzeller und Christian Reiermann

DER SPIEGEL 15/2017
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