07.10.2017

EuropaDer letzte Aufschlag

Von wegen Altersmilde: Bei seinem letzten Eurofinanzministertreffen will Wolfgang Schäuble einen lang gehegten Plan forcieren – die EU-Kommission soll entmachtet werden.
Auf seine letzten Tage als deutscher Finanzminister hat sich Wolfgang Schäuble einiges vorgenommen. Die Weltbanktagung Mitte Oktober in Washington steht fest auf dem Reiseplan des 75-Jährigen, und schon Anfang nächster Woche lässt er es sich nicht nehmen, zu seinem voraussichtlich letzten EU-Finanzministertreffen nach Luxemburg zu reisen.
Wer denkt, Schäuble würde bei der Zusammenkunft mit seinen Amtskollegen Altersmilde walten lassen und über vergangene Zeiten plaudern, täuscht sich. Auf der Tagesordnung steht ein Thema, das ihn schon länger umtreibt: die Vertiefung der Eurozone im Allgemeinen, die Zukunft des Rettungsschirms ESM im Speziellen.
Der Nochminister ist für die Debatte bestens präpariert. Dem SPIEGEL liegt ein Papier aus dem Finanzministerium vor, das es in sich hat. Geht es nach Schäuble, soll der Rettungsschirm zu einem mächtigen europäischen Währungsfonds ausgebaut werden, der der EU-Kommission in Brüssel weite Teile ihrer Aufgaben abnimmt.
Der Querschuss aus Deutschland bringt einen deutschen Akzent in eine Debatte, die Frankreichs Präsident Emmanuel Macron mit seiner Rede über Europa vor zwei Wochen angestoßen hat. Mit seinem letzten Aufschlag als Finanzminister beantwortet Schäuble Macrons Visionen mit einem Gegenentwurf, der deutlich pragmatischer ausfällt. Manche Macron-Vorschläge werden verworfen, andere mit Vorbehalten versehen. Zudem konfrontiert Schäuble die EU-Reformer mit einem Plan, private Geldgeber bei der drohenden Staatspleite eines Mitgliedslandes in Mithaftung zu nehmen – eine Idee, die in Paris noch nie auf Gegenliebe stieß.
Und am wichtigsten: Die Deutschen um Schäuble streben eine Einigung mit den Franzosen an, die zulasten eines Dritten gehen soll, der EU-Kommission unter ihrem Präsidenten Jean-Claude Juncker.
Schäuble findet schon länger, dass die Brüsseler Beamten bei ihrer Aufgabe versagen, den Stabilitäts- und Wachstumspakt durchzusetzen. Gleichgültig, wie oft und wie krass EU-Mitglieder, allen voran Frankreich und Italien, gegen das Regelwerk verstießen, Juncker ließ stets Milde walten. Die Brüsseler Kommission gilt Schäubles Leuten deshalb immer mehr als Totengräber eines Pakts, der den Bürgern in Deutschland einst als Garant für eine stabile Währung versprochen wurde.
Aus Frust über die EU-Kommission, die aus seiner Sicht ihre Aufgabe als Hüterin der EU-Verträge zunehmend politischem Tagesdenken opfert, will Schäuble Juncker und seinen Kommissaren zentrale Aufgaben entwinden. Er versteht es als seinen letzten Dienst an Europa, dessen Defizite Schäubles Leute mit einem Mann verbinden, der beim Fleddern des europäischen Regelwerks als Junckers Vordenker und Vollstrecker agiert.
An einem lauen Sommerabend hat der deutsche Bankenverband in Brüssel zum Empfang geladen, Junckers Kabinettschef Martin Selmayr steht erhöht auf einer kleinen Bühne und doziert. Die Defizitkriterien des europäischen Stabilitätspakts existierten eigentlich gar nicht, eröffnet Junckers oberster Berater dem staunenden Publikum. Schon als Student habe er das geprüft, drei Prozent Neuverschuldung, 60 Prozent Schuldenstand, nein, in den Europäischen Verträgen finde sich davon nichts. Die Folge des Befunds enthält Selmayr seinen Zuhörern nicht vor: Man dürfe die Regeln nicht starr anwenden, "wir sind keine rechtlichen Roboter".
Die Deutschen dagegen halten die Schuldenregeln als Teil des Primärrechts für verbindlich, weil sie in einem Zusatzprotokoll zum Vertrag niedergelegt sind. Alle Euroländer haben die Vereinbarung unterzeichnet. Die Vorgaben will Schäuble nun klarer fassen. In einem Forderungskatalog mit dem sperrigen Titel "Nicht-Papier für den Weg zu einer Stabilitätsunion" hat er von seinen Beamten seine Vorstellungen aufschreiben lassen.
In Brüssel und ausgewählten Hauptstädten kursiert Schäubles vergiftete Hinterlassenschaft in englischer Sprache auf drei Seiten. Die eigentlich widersprüchliche Bezeichnung "non-paper" beschreibt ein inoffizielles Arbeitspapier, das wegen seines vertraulichen Charakters umso unverblümter die tatsächliche Position einer Behörde, in diesem Fall des Bundesfinanzministeriums, offenbart.
Tatsächlich machten Schäubles Beamte keinen Hehl aus ihrer Abneigung gegen den Brüsseler Umgang mit EU-Gesetzen. Was sie zu Papier brachten, liest sich auf weite Strecken wie eine Abrechnung mit den Vorstellungen der beiden EU-Großreformer Juncker und, mit Abstrichen, auch Macron.
Dreh- und Angelpunkt von Schäubles Plan ist der ESM. Der mit einer halben Billion Euro gefüllte Geldtopf soll verschuldete Staaten unterstützen, die von der Pleite bedroht sind. Von seinem Volumen ist derzeit nur ein Bruchteil ausgeliehen, das verschafft Spielräume. Vor allem aber beruht der ESM auf einem Vertrag zwischen seinen Mitgliedern und ist nicht Teil der Brüsseler Gemeinschaftsorgane.
Was wie ein Appetithappen für juristische Feinschmecker klingt, führt in der Praxis zu einem wichtigen Unterschied: Während einer Änderung der europäischen Verträge alle EU-Mitglieder zustimmen müssen, kann der ESM-Vertrag leichter umformuliert werden. Um die Eurozone zu verteidigen, will Schäuble deshalb diesen Weg einschlagen.
"Das richtige Vehikel für diese intergouvernementale Lösung ist der Europäische Stabilitätsmechanismus", argumentieren seine Beamten. Der Rettungsschirm verkörpere das Prinzip, Solidarität zu gewähren und im Gegenzug für solide Staatsfinanzen zu sorgen. Mit anderen Worten: Der ESM soll einschreiten, wo die Kommission regelmäßig kapituliert.
Damit aus dem ESM ein europäischer Währungsfonds wird, müsse der Rettungsschirm mehr Ressourcen auf die Prävention von Krisen verwenden, so Schäubles Beamte. Dafür allerdings besitzt er bislang kein Mandat. "Es ist deshalb wichtig, die ESM-Befugnisse auszuweiten und ihm eine größere Rolle bei der Beobachtung von länderspezifischen Risiken zuzuweisen."
Ziel der Aktion: Die Gefahr, dass Mitgliedsländer ihre Kredite nicht mehr bedienen können, soll besser und früher erkannt werden, sodass die Staaten sie selbst beheben können. Voraussetzung dafür ist aber, dass der ESM künftig auch über die Einhaltung des Stabilitätspakts wacht, meinen Schäubles Leute – was auf eine Entmachtung der EU-Kommission hinausliefe.
In der Euro-Gruppe findet die Idee Unterstützer. Als Vorbild gilt der Internationale Währungsfonds, der, im Gegensatz zur Kommission, weitgehend ohne politische Erwägungen unabhängig Empfehlungen für Länder aussprechen kann. Auftrieb hat Schäuble auch deshalb, weil viele Euromitglieder bezüglich Juncker verstimmt sind. Der Kommissionspräsident hatte in einer Rede Mitte September in Straßburg angeregt, den Chef der Euro-Gruppe künftig in der Kommission anzusiedeln – eine Idee, die wiederum den Einfluss des Ministergremiums geschmälert hätte. Kein Wunder, dass der Plan umgehend Abwehrreaktionen auslöste.
In seinem Einladungsschreiben für den informellen EU-Gipfel kürzlich in Tallinn machte Ratspräsident Donald Tusk unverblümt klar, dass er einer Aufwertung des ESM durchaus etwas abgewinnen könne. Schon im Dezember sollen sich die Staats- und Regierungschefs über Reformvorschläge für die Wirtschafts- und Währungsunion beugen. Im Juni nächsten Jahres könnten erste Ergebnisse vorliegen.
Dazu gehört auch, dass der ESM noch weitere Aufgaben bekommen könnte. Nach Schäubles Vorstellungen soll der Fonds künftig über einen neu einzurichtenden "Mechanismus zur Schuldenumstrukturierung" wachen, der im Falle einer Staatspleite eine "faire Lastenteilung zwischen ESM und privaten Gläubigern" gewährleisten soll.
Was unter Fachleuten als "Insolvenzordnung für Staaten" firmiert, ist nichts anderes als ein raffiniertes Disziplinierungsinstrument für staatliche Schuldner und ihre privaten Kreditgeber, ein Mechanismus, den es in der Währungsunion bislang nicht gibt. Er läuft darauf hinaus, dass die Geldgeber auf Teile ihrer Forderungen verzichten, wenn ein Staat in Schieflage gerät. Der ESM würde damit verantwortlich "für künftige Umschuldungsmaßnahmen und ihre Koordinierung".
Ungeschickt ist Schäubles Vorschlag nicht. Auch die FDP, voraussichtlich neuer Regierungspartner von Kanzlerin Angela Merkel (CDU) und eigentlich eher skeptisch in Sachen Eurorettungspolitik, macht sich für ein solches Verfahren stark (siehe unten).
So sollen private Gläubiger künftig zwingend auf einen Teil ihrer Forderungen verzichten, wenn ein Schuldenstaat anders nicht zu sanieren ist. Bei ihren Überlegungen stützen sich Schäubles Beamte auf eine Idee der Bundesbank. Die deutschen Währungswächter fordern, dass sich die Laufzeiten von Staatsanleihen eines Landes automatisch um drei Jahre verlängern, wenn es Hilfe vom ESM in Anspruch nimmt. Damit sollen die Gläubiger automatisch in Mithaftung genommen werden.
Ob es dafür, wie von Schäuble gefordert, eine zwingende Regelung geben soll, ist in der Euro-Gruppe umstritten. Viele Regierungen betonen, dass Investoren dann von Anfang an davor zurückschrecken könnten, fragilen Ländern Geld zu leihen. "Es muss drohen, es darf aber kein Automatismus sein", heißt es.
Schließlich soll der ESM mit seinen Milliarden künftig auch als Notgroschen bei der Bankenrettung herhalten, schlägt Schäuble vor. Juncker wollte diese Aufgabe dem EU-Haushalt übertragen.
Für Ratspräsident Tusk hat die Idee "oberste Priorität", wie er den Staats- und Regierungschefs in seinem Einladungsschreiben mitteilte. Im Kern geht es darum, den künftig 55 Milliarden Euro schweren Bankenrettungsfonds, den die Geldinstitute in der EU seit zwei Jahren befüllen, durch ein weiteres, noch fester geknüpftes Sicherheitsnetz zu ergänzen. Dieses soll helfen, wenn größere Banken in Schieflagen geraten. Unter den Mitgliedstaaten gibt es eine große Mehrheit dafür, damit den ESM und nicht Junckers Kommission zu betrauen.
All das wirkt ziemlich technisch und längst nicht so sexy wie das Europa "ohne rote Linien", das Macron seinen Zuhörern in Aussicht stellte. Während man die Vorschläge zur Reform der Eurozone, die Kommissionschef Juncker Anfang Dezember vorlegen will, geistig bereits zu den Akten gelegt hat, arbeiten viele Länder daran, Macron zumindest symbolisch entgegenzukommen. In den nächsten Monaten besteht die Kunst darin, den großen Wurf des Franzosen mit der deutschen Forderung nach realistischen Lösungen in Einklang zu bringen.
Entscheidender Punkt dabei ist Macrons Forderung nach einem neuen Budget, um EU-Mitgliedern zu helfen, die unverschuldet in eine Wirtschaftskrise geraten. Während sich Schäubles Beamte in ihrem Papier gegen diesen Vorschlag wenden, ist die Stimmung im Rat aufgeschlossener.
Was die Größenordnung angeht, kann Macron allerdings auf wenig Unterstützung hoffen. Während dem Franzosen ganz in der Tradition der Grande Nation ein Budget von mehreren Prozent des Bruttoinlandsprodukts der Eurozone vorschwebt, fallen die Vorstellungen im Rat deutlich bescheidener aus. Ein kleiner Etat in der Größenordnung von deutlich unter einem BIP-Prozent, also unter 100 Milliarden Euro, sei denkbar. Zu einem derart begrenzten EU-Haushalt hat auch Kanzlerin Merkel bereits Zustimmung signalisiert. Schäubles Beamte dagegen bleiben bei ihrer Grundsatzopposition. Eine solche womöglich schuldenfinanzierte "Fiskalkapazität" würde "nur Zeit kaufen und vergangene Fehler wiederholen".
Es handle sich um eine Schuldenvergemeinschaftung, die "falsche Anreize setzen, fundamentale rechtliche Fragen aufwerfen und die Stabilität der ganzen Eurozone infrage stellen" würde, heißt es in dem Papier. Wie sie auch immer genannt würden, für Eurobonds, mit denen die neue Fiskalkapazität finanziert werden soll, gebe es auf den Finanzmärkten keinen Bedarf. Auch das wird Macron betrüben. Er liebäugelt immer wieder mit Gemeinschaftsanleihen.
Stattdessen plädieren die Deutschen in alter Tradition für beherzte Reformmaßnahmen in Mitgliedsländern der Eurozone. "Strukturreformen sind notwendig, um die Volkswirtschaften zu modernisieren und Anschluss zu halten zum Rest des Währungsraums und an globale Entwicklungen", schreiben sie.
Wenig halten Schäubles Leute auch von der Idee eines europäischen Finanzministers. "Fiskalische Verantwortlichkeit und fiskalische Kontrolle gehören zusammen", heißt es in dem Papier. Um dies auf europäischer Ebene mit einem für Einnahmen und Ausgaben verantwortlichen neuen Finanzminister zu erreichen, seien Änderungen der europäischen Verträge erforderlich; dafür gebe es in der EU aber nur wenig Bereitschaft. Auch hier zeigen sich die EU-Staaten flexibel, allerdings schwebt den Verantwortlichen eher eine kosmetische Operation vor. Denkbar sei, dass ein künftiger, hauptamtlicher Euro-Gruppenchef Finanzminister genannt werden könnte. Weil Monsieur le Président es unbedingt will. Das Problem ist allerdings, dass keiner so genau weiß, was zu dessen Aufgaben gehören soll. Ein EU-Diplomat sagt es so: "Was der Kerl ab Dienstagnachmittag machen soll, ist mir ein Rätsel."

Viele Länder wollen Emmanuel Macron zumindest symbolisch entgegenkommen.

Von Peter Müller und Christian Reiermann

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