08.11.2004

FÖDERALISMUSKleinkarierter Größenwahn

Die Bundesländer rüsten ihre Vertretungen in Brüssel auf. Die Bundesregierung aber kämpft darum, dass Deutschland in Europa endlich mit einer Stimme spricht - und unterschlägt dabei Abstimmungsprobleme zwischen ihren Ministerien.
Der Schreibtisch steht im Herzen Brüssels, in der Mitte Europas, im Zentrum der Macht. Der Schreibtisch steht bereit für Edmund Stoiber.
Dem bayerischen Ministerpräsidenten soll es an nichts fehlen, wenn er in seinem Brüsseler Büro residiert. Seine Hände ruhen dann auf belgischem Blaustein, die Füße auf edlem Eichenparkett, und den Kaffee trinkt er aus der Staatstasse mit dem bayerischen Wappen. Sein Blick fällt dabei durch die großen Fenster auf wichtige Institutionen der Europäischen Union: das Parlament gegenüber, den Ausschuss der Regionen nebenan. Nur Kommission und Ministerrat sind nicht zu sehen, hinter dem Park mit den alten Bäumen.
Es ist eine unverschämt gute Lage, es ist die beste, die Brüssel zu bieten hat. Hier hat der Freistaat Bayern ein ehemaliges Forschungsinstitut gekauft und renovieren lassen. Gesamtkosten: 30 Millionen Euro. "Ein unvergleichliches Schmuckstück in einmaliger Lage", sagte Stoiber bei der Eröffnung. Es ist, als hätte ein bayerischer Bürgermeister in Berlin auf der Wiese zwischen Reichstag und Kanzleramt bauen lassen. Nur noch edler.
Dort aber, in Berlin, ärgern sie sich über die neue bayerische Vertretung und nennen sie "Schloss Neuwahnstein". Denn in Berlin ringen Bund und Länder gerade um ihren Einfluss in Europa. Stoiber ist einer der beiden Vorsitzenden der Föderalismuskommission. Sie soll die Kompetenzen zwischen Bund und Ländern neu verteilen und daher auch die Frage klären: Wer eigentlich hat das Sagen in europäischen Fragen?
Derzeit reden die Länder mit, reden drein, führen manchmal gar das Wort - so sieht es die Verfassung vor. Doch damit soll Schluss sein, meinen die Bundesvertreter in der Kommission. "Die Außenvertretung der Bundesrepublik muss allein Sache der Bundesregierung sein", fordert Verbraucherschutzministerin Renate Künast.
Das missfällt den Landesfürsten. Ministerpräsident Peer Steinbrück flicht dann gern einen Hinweis in seine Reden ein: Wäre Nordrhein-Westfalen selbständig, wäre es der sechstgrößte EU-Mitgliedstaat. Erwin Teufel hat es gar ins Regierungsprogramm geschrieben: Sein Baden-Württemberg soll in Brüssel stärker Flagge zeigen. Und der Kollege Stoiber machte kürzlich zur Sicherheit noch mal deutlich: In Brüssel wolle er sich nicht auf Berlin verlassen.
Entsprechend exklusiv wurde "Neuwahnstein" Ende September eröffnet. Zu Besuch bei den Bayern: der Präsident der Kommission, der Präsident des Europaparlaments, der Präsident des Ausschusses der Regionen, der Präsident des Wirtschafts- und Sozialausschusses. Dazu vier Kommissare, neun Generaldirektoren und die EU-Botschafter mehrerer Mitgliedstaaten. Nur der deutsche Vertreter war nicht da - Terminprobleme, versteht sich.
Es ist eben kein einfaches Miteinander, in Brüssel nicht und vor allem nicht in Berlin. Das Grundgesetz lässt die Länder in EU-Angelegenheiten mitwirken. Nach Artikel 23 hat der Bund die Meinung des Bundesrats zu "berücksichtigen". Sind die Länder stärker von der EU-Regelung betroffen, muss er die Meinung "maßgeblich berücksichtigen". Damit nicht genug. Sind ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder berührt, übernehmen diese in Brüssel das Kommando. "Das Nähere regelt ein Gesetz", bestimmt das Grundgesetz weiter. Und man hatte es geahnt: ein Gesetz, "das der Zustimmung des Bundesrates bedarf".
Niemand hat je behauptet, dass Föderalismus einfach ist. Die Frage ist nur, ob er so kompliziert sein muss.
Einfacher ist es nicht geworden, seit auch noch Brüssel mitregiert. Längst hat dort jedes Land seine eigene Vertretung, allein Hamburg und Schleswig-Holstein teilen sich ein Büro. Von einem "Wettbewerb um Größe, Ausstattung und Einfluss", den der Rechtsprofessor Ingolf Pernice ausmacht, wollen die Ländervertreter zwar nichts wissen - und das wohl nicht nur, weil sie dann vielleicht den Sieg Bayerns und Baden-Württembergs anerkennen müssten. Die Baden-Württemberger zogen erst im Februar in ihr neues Büro: nicht ganz so gut gelegen wie das bayerische, dafür größer.
In der Summe arbeiten für die Länder ebenso viele Leute in Brüssel wie für den Bund. In der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der EU sind rund 170 Mitarbeiter beschäftigt - unter anderem damit, den Alleinvertretungsanspruch des Bundes zu bekräftigen.
Es geht ums große Ganze, was natürlich nicht heißt, dass nicht auch im Kleinkarierten gefochten würde - um die Bezeichnung der Bundesländerbüros etwa. Diese dürften sich keinesfalls "Vertretung" nennen, meint die Ständige Vertretung. Schreibt sie etwa an die neun Bremer in Brüssel, adressiert sie den Brief an das "Landesbüro". Wohlwissend, dass die Bremer als "Vertretung" antworten werden.
Vermutlich könnten darüber sogar Künast und die anderen Bundesverfechter lachen. Vielleicht könnten sie sich gar über die bayerische Residenz freuen; schließlich bietet die beim nächsten Besuch in Brüssel die Gelegenheit, sich wahlweise in der Weinstube des Hauptgebäudes oder im Bierkeller des Nebengebäudes zu verlustieren.
Wenn die Sache nicht doch ernster wäre. Denn ins deutsche
Brüssel-Bild gehört nicht nur das Angebot an Bier- und Weinstuben, sondern auch das Gemälde hinter Stoibers Schreibtisch.
Ein echter Bredael, geschätzte zwei mal vier Meter, "Der Einzug des Kölner Kurfürsten und Erzbischofs Joseph Clemens, Herzog von Bayern, in Lille". Wenn dann die Leiterin der Vertretung vom "europäischen Wirkungsgrad Bayerns in der Vergangenheit" spricht - dann wittern sie in Berlin gleich wieder Größenwahn.
In einer "Stellungnahme zur Europatauglichkeit" warnten das Auswärtige Amt und das Finanzministerium vor wenigen Wochen: "Bei Ausschöpfung aller bestehenden Möglichkeiten durch die Länder können wir uns im Wettbewerb mit anderen Mitgliedstaaten, insbesondere mit Zentralstaaten wie Frankreich oder Großbritannien, nicht mehr behaupten." Namentlich das "unkoordinierte Vorgehen von Ländervertretern in Brüssel schadet der Position Deutschlands".
Es könne ja wohl nicht angehen, dass der Bund um eine Senkung seiner EU-Zahlungen streite - und Landespolitiker, um die Gelder aus den Strukturfonds fürchtend, eigenmächtig nach Brüssel flögen und die bundesdeutsche Position konterkarierten. Justizministerin Brigitte Zypries, eine der Verhandlungsführerinnen des Bundes, klagte kürzlich in der "Zeit", dass im Streit um die Dienstleistungsrichtlinie "nicht nur verschiedene Justizminister der Länder irgendwelche Veranstaltungen in Brüssel machten, sondern auch noch einige Länderwirtschaftsminister".
Alles Einzelfälle - sagen die Länder und verweisen auf eine Aussage des Auswärtigen Amts vom November 2003: Es sei "letztlich fast immer gelungen, bei der Festlegung der deutschen Verhandlungsposition Einvernehmen zu erzielen". Allerdings ergäben sich Verzögerungen - doch die Länder weisen wiederum alle Schuld von sich. Der Bund, der gern den Oberlehrer in europäischen Fragen gebe, mache doch seine Hausaufgaben gar nicht. In der Koalition und im Kabinett werde oft so lange gestritten, dass die Einigung zu spät komme; aber nie zu spät, um nicht noch schnell die Verantwortung auf die Länder zu schieben. Föderalismus als billige Ausrede.
Bei der Gleichstellungsrichtlinie mit ihren "Unisex"-Versicherungstarifen etwa hätten sich doch Familien- und Gesundheitsministerium einerseits und Justiz- und Finanzministerium andererseits lange blockiert. Nicht besser sei es beim Klimaschutz gelaufen, als die EU den Emissionshandel regeln wollte: Wirtschaftsminister Wolfgang Clement und Umweltminister Jürgen Trittin hätten viel zu lange miteinander gerungen - nur um sich dann bei der Umsetzung der EU-Richtlinie in deutsches Recht erneut heftig zu streiten.
Als die Föderalismuskommission den Rechts- und Politikwissenschaftler Fritz Scharpf anhörte, schalt der sie deshalb alle. "Deutschland ist das Land, welches seit 1986 im Ministerrat am häufigsten überstimmt wurde." Die Forschung schreibe dies in erster Linie "der notorisch schlechten europapolitischen Koordination" der jeweiligen Bundesregierung zu. Aber auch die Mitwirkungsmöglichkeiten der Länder seien "überhaupt nicht hilfreich".
Das Problem ist also längst bekannt, ein Bündel von Lösungsvorschlägen ebenfalls. Etwa die EU-Angelegenheiten einer Kommission zu übertragen, in die Bundesregierung und Bundesrat insgesamt neun Vertreter entsenden - dann wäre der vielstimmige deutsche Chor zumindest kleiner. Noch aber ist ein Kompromiss in der Kraftprobe nicht erreicht, weshalb die einfachste aller Lösungen droht: Alles bleibt, wie es ist, und Deutschland wurstelt sich weiter durch.
Nur wird das an den Brüsseler Verhandlungstischen immer schwieriger. Man braucht mehr Geschick, seit zehn neue Staaten mitmischen. Und man braucht mehr Geschmeidigkeit, wenn weniger Entscheidungen einstimmig getroffen werden müssen, also immer neue Allianzen zu schmieden sind. Schon jetzt aber ist in Brüssel das Wort von der "German vote" zu hören: Enthaltung mangels Einigung.
Nicht alle stören sich daran, im Gegenteil. "Stellen Sie sich vor, die Deutschen würden in Brüssel schlagkräftig auftreten", sagt ein britischer Mitarbeiter der EU-Kommission. "Dann hätten wir doch alle Angst vor dem großen Deutschland." Der Mann blickt vollkommen sorgenfrei.
Andere aber ärgern sich, heimlich jedenfalls. Menschen wie Wilhelm Schönfelder. Auf seinem kargen Schreibtisch in Brüssel liegen Akten, die Bilder an den Wänden hat seine Frau gemalt. Er blickt durch das Fenster auf ein anderes schmutziges Bürogebäude. Schönfelder vertritt die Bundesrepublik Deutschland.
Vor einigen Jahren hat der Europa-Experte öffentlich gewarnt: vor dem Eindruck, "dass Deutschland mit mehreren Zungen spricht"; vor dem Risiko, "dass Deutschland einmal nicht verhandlungsbereit sein könnte"; vor der Gefahr, "dass der bereits umfangreiche und mühsame Abstimmungsprozess im Ressortkreis und auf EU-Ebene durch die umfangreiche Länderbeteiligung weiter erschwert wird". Als Leiter der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik verkneift er sich jetzt Kommentare zur Bund-Länder-Frage. Später am Tag wird Franz Müntefering zu Besuch kommen, der SPD-Chef ist der zweite Vorsitzende der Föderalismuskommission. Vielleicht werden sie dann ein wenig spotten über "Neuwahnstein". Doch öffentlich mag sich Schönfelder derzeit nicht äußern.
Nur so viel muss sein: "Die Leiterin der bayerischen Vertretung hat mich zur Besichtigung eingeladen. Und sie hat mir angeboten, ihre Räume zu nutzen, wenn wir einmal Platz brauchen." MARKUS VERBEET
Von Markus Verbeet

DER SPIEGEL 46/2004
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