13.06.2005

EUROPA - TEIL IIEine mindere Demokratie

Gegen die Brüsseler Regulierungswut und die Allmacht der Regierungschefs haben gewählte Abgeordnete wenig Chancen. Im Machtzentrum der Union fehlen die Kontrolleure. Die notwendige Erneuerung kann nur in den Nationalstaaten beginnen.
Wer einen neuen Staat bauen will, muss sehr vorsichtig sein. Er muss "wenigstens den Schein der alten Form beibehalten, damit das Volk glaubt, es hätte sich nichts geändert, auch wenn die neuen Einrichtungen mit den früheren nicht das Geringste gemein haben. Denn die Masse der Menschen lässt sich mit dem Schein ebenso abspeisen wie mit der Wirklichkeit, häufig wird sie durch den Schein mehr bewegt als durch die Wirklichkeit".
Die Anweisungen sind überhaupt nicht neu, sie stammen von Niccolò Machiavelli, dem Strippenzieher der florentinischen Renaissance-Fürsten, Kanzleramtschef würde man heute so einen nennen. Und die Aufgaben im damaligen Kanzleramt waren nicht so verschieden von den jetzigen; eben war Amerika entdeckt, die Buchdruckkunst erfunden - die Demokratie allerdings, eine Errungenschaft der alten Griechen, vergessen. Die erste Globalisierung war ausgerufen.
Gemessen an den Vorgaben Machiavellis sind seine Nachfolger in Brüssel schon recht weit gekommen. Dass im neuen Europa die alten Einrichtungen nicht mehr funktionieren, merken die Europäer nur, wenn sie genau hinsehen.
Aber es war ja niemand dabei, an jenem kalten 17. Februar, als die Abgeordneten des Deutschen Bundestags sich in einer Nachtsitzung mit den Chancen und Gefahren des neuen digitalen Zeitalters quälten. Im Detail ging es um Fragen wie etwa der nach
den richtigen Zutaten für Wiener Schnitzel. Schwein oder Kalb, Öl oder Butter.
Kalb natürlich, und Butter, aber weil das zwar im EU-Mitgliedstaat Österreich, nicht aber in den Niederlanden klar ist, hat ein Holländer sich ein Computerprogramm ausgedacht, das Kochrezepte in Einkaufszettel verwandelt. Und weil solche elektronischen Einkaufszettel nicht nur den Umsatz der niederländischen Supermarktkette Albert Heijn erheblich steigern könnten, sondern auch das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung von Kochrezepten voranbringen können, wurde die Erfindung eine Sache für die Europäische Kommission, die oberste Verwaltungsbehörde in Sachen Einheit.
Ohne Widerstand erteilte das Europäische Patentamt, das allerdings nicht zu den EU-Institutionen gehört, dem Holländer das europäische Patent EP0756731B1 für seine Erfindung zur "Erzeugung von Einkaufszetteln aus Kochrezepten zum Zwecke der Verkaufsförderung in einem Supermarkt". Doch Computerprogramme sind keine Erfindungen, sondern angewandte Logik. Binäre Mathematik, Hölderlins Gedichte, die schnellste Verbindung zwischen Wladiwostok und Oberammergau - all dies sind intelligente Verknüpfungen von Informationen, im besten Falle so genial wie das Rezept für die richtige Zubereitung von Wiener Schnitzel. Patentieren kann man so was nicht.
Die Sache wurde zum Grundsatzstreit, weil Software-Patente in den USA längst üblich sind und Unternehmen wie Microsoft daran allerhöchstes Interesse haben. Doch ein Großteil der europäischen Computer-gemeinde, die Globalisierungsgegner von Attac, deutsche Mittelstands-Interessenvertreter, alle Kreativen der Welt sind dagegen: Sie halten Software-Patente für so unmoralisch wie die Patentierung menschlicher Gene. Wer die Anwendung von Logik bei den Software-Multis monopolisiert, nimmt die Köpfe der Kreativen in Haft.
Die Brüsseler Kommission reagierte wie stets: mit dem Vorschlag einer Richtlinie "über die Patentierung computerimplementierter Erfindungen", an die sich das Europäische Patentamt halten sollte.
Um den Schein zu wahren, hatte auch der Deutsche Bundestag eine Entscheidung zu treffen: Soll man die unheilvolle Praxis des Europäischen Patentamtes mit einer Richtlinie legalisieren?
Die Abgeordneten in jener Sitzung vom 17. Februar hatten es leicht, sie waren auf der Seite der Guten: Kurz vor Mitternacht nahm das Parlament den von Franz Müntefering, Angela Merkel, Krista Sager und Wolfgang Gerhardt unterzeichneten Antrag aller großen Parlamentsfraktionen an, der die Richtlinie zur Patentierung von Software in dieser Form als mittelstands- und fortschrittsfeindlich ablehnte.
Das Volk, der Souverän, hat gesprochen. So funktioniert Demokratie. Die alte.
Wenige Tage später stimmte Bundeswirtschaftsminister Wolfgang Clement bei der Brüsseler Ministerratssitzung der Patentrichtlinie ohne Änderungen zu: "International" sei die Auffassung des deutschen Souveräns "nicht zu vermitteln".
Im neuen Staat von Brüssel können die deutschen Parlamentarier zwar noch mitreden. Aber sie haben nichts mehr zu sagen, woran sie auch noch selbst schuld sind, weil sie bislang darauf verzichtet haben, sich entsprechende Rechte zu sichern. So muss ihre Meinung laut Grundgesetz nur "berücksichtigt" werden, wenn in Brüssel die Obrigkeit ihre Entscheidungen trifft. Ein trauriges Parlament.
Wer Europa regieren will, muss früh aufstehen. Sobald der Morgen graut, herrscht Hochbetrieb in der Luxemburger Rue Mercier. Gabelstapler heben tonnenschwere Container herum, wir befinden uns im "Amt für amtliche Veröffentlichungen". Sechs Tonnen Post gehen jeden Tag von hier nach ganz Europa.
Im größten Teil der Pakete steckt das täglich erscheinende Amtsblatt. 812 992 Seiten, so berichtet das Amt für amtliche Veröffentlichungen, seien es im Jahr 2004 gewesen, man muss es glauben: Anordnungen und Erklärungen der Macht von Brüssel, in Tagesrationen verpackt für die Mitgliedstaaten Europas.
An diesem Tag finden sich: Entscheidung zur Blauzungenkrankheit in Portugal; Folgemaßnahmen betreffend "Neuer Schwung für die Jugend Europas"; Vorschlag für "gemeinsame Zielsetzungen im Bereich "Die Jugend besser verstehen und mehr über sie erfahren". Pläne für eine bessere Welt von einem anderen Stern. Jeden Tag frisch.
"So ein Stapel", Hans-Christian Ströbele zeigt mit den Handflächen vom Kinn bis zum Bauch, komme am Anfang jeder Woche aus Europa auf seinen Abgeordnetenschreibtisch in Berlin. Kein Mensch kommt da noch durch. "Wenn die Abgeordneten pennen", ahnt der Münchner Staatsrechtsprofessor Peter Huber, rutscht denen auch mal was Wichtiges durch: "Dann übersehen sie, dass das Bundestagswahlrecht auf alle EU-Bürger erweitert und damit das deutsche Staatsvolk faktisch abgeschafft wird."
Im Rechtsausschuss des Bundestags, gesteht Ströbele, komme man zu den meistens
etwa 20 Europa-Vorlagen erst, "wenn alle Arbeit schon gemacht ist". Müde nicken dann die Volksvertreter über den wuchtigen Plänen ein. Viele Ausschüsse machen das so. Dabei seien die Fachausschüsse doch in erster Linie gefordert, sagt der europapolitische Sprecher der Union, Peter Hintze: "Aber manche Kollegen denken vielleicht, die Kollegen im EuropaAusschuss werden das schon richten."
Doch das ist so eine Sache. Jeder weiß, sagt Gunther Krichbaum (CDU), der da drin sitzt: "Viel Arbeit, wenig Anerkennung".
Nach der Bundestagswahl wunderte sich der freundliche Jungpolitiker zunächst, dass er gleich in seinen Wunschausschuss gehen konnte. Bis dahin hatte er als selbständiger Wirtschaftsberater gearbeitet. Schnell wurde ihm aber klar, wieso, seit er von seiner Sekretärin immer montags den halben Meter aus Brüssel ins nussbraune Regal gelegt bekommt: "Der Europa-Ausschuss ist der papierintensivste, aber nicht der redeintensivste." Krichbaum lächelt verlegen. In drei Jahren nur drei Reden, die längste nicht einmal eine Viertelstunde lang, zur Handwerksordnung.
Sie wollen das nicht hören, weder die Fraktionsvorsitzenden noch die Kollegen. Europa langweilt, viel zu kompliziert, keiner weiß, worum es da eigentlich geht und wer da was zu sagen hat.
Zum Beispiel: Gibt es in Europa nach der neuen, inzwischen auf Eis liegenden Verfassung direktdemokratische Verfahren? Die Frage ist eindeutig mit Ja zu beantworten - ein Bürgerbegehren ist vorgesehen, wenn eine Million Europäer das wollen. Doch sie stürzte die Abgeordneten in Verwirrung, als sie von Reportern des ARD-Magazins "Panorama" auf dem Weg zur Abstimmung über ebendiese europäische Verfassung aufgehalten wurden.
FDP-Fraktionschef Wolfgang Gerhardt (kurzes Nachdenken): "Soweit ich weiß, nein." Marga Elser, SPD: "Das ist nicht vorgesehen." CDU-Außenexperte Friedbert Pflüger: "Ich glaube nicht." Fraktionskollege Joachim Hörster, richtig fachmännisch: "Die Verfassung regelt nicht das Bürgerbegehren, weil das allein nationalstaatliches Recht ist."
Berlins Abgeordnete, allesamt überzeugte Europäer, lesen die Verfassung nicht einmal. Das entspreche "nicht der Bedeutung der Entscheidung, die sie zu treffen haben", umschreibt das vorsichtig der Staatsrechtler Dieter Grimm. Manche Verfassungsrechtler sagen, was es in Wahrheit ist: "Ein Skandal." Und eine Abdankung des Parlaments.
In den Mitgliedstaaten haben sich die demokratischen Verhältnisse längst gegen ihre Erfinder gewendet: Die Regierung hält sich ein Parlament. Ganz stolz waren die Fraktionen auf ihre Entschließung anlässlich der Zustimmung zur EU-Verfassung, demnächst vielleicht eine "Vereinbarung" mit der Regierung auszuhandeln. Der frühere Pfarrer Hintze jubelte: "Das ist ein wirklicher Schritt voran." Der Vertreter des Souveräns beschließt, die von ihm zu kontrollierende Regierung um einen Vertrag zur besseren Kontrollierbarkeit zu bitten: Irgendetwas stimmt nicht in Deutschland.
Natürlich müssen auch Berufsdemokraten ihr Verständnis von Demokratie von Zeit zu Zeit modernisieren. "Auch in der Demokratie braucht man neue Methoden", räumt der Verfassungsgerichtsvize Winfried Hassemer ein. "Als wir das letzte Mal über den Parlamentarismus grundsätzlich nachgedacht haben, sah die Welt noch anders aus."
In dieser Zeit haben andere Staatstheoretiker längst Antworten entwickelt. Juliane Kokott ist so eine, sie hat es bis in den Europäischen Gerichtshof gebracht, und zum Gefallen der alten Herren in der stockkonservativen Deutschen Staatsrechtslehrervereinigung verkündet sie gelegentlich kecke Einsichten: Die Nationalstaaten würden "mehr und mehr zum Vollzieher supra- und international vorgegebener Normen. Solche internationalen Normen entstehen teils mit, teils ohne oder gar gegen den Willen betroffener Staaten".
Teils mit, teils ohne, teils gegen: Fraglich, "ob es überhaupt noch Staatsaufgaben" gebe, "die von ihrem Wesen her auf die nationale Ebene gehören". Weil die nationalen Parlamente ohnehin immer weniger zu sagen hätten, müsse man auf beiden Ebenen zur "Entschärfung der demokratischen Frage" kommen. Der Europa-Parlamentarier Klaus-Heiner Lehne (CDU) sieht eine viel einfachere Lösung: Spätestens nach Inkrafttreten der neuen Verfassung "übernehmen wir in weiten Teilen die demokratische Kontrolle, die bislang der Bundestag gegenüber dem Ministerrat eigentlich ausgeübt haben sollte".
Das Viertel Leopold in Brüssel, wo das Europäische Parlament seinen Sitz hat, ist alt. Der Leopold-Bahnhof war es
auch, er musste dem neuen Europa weichen. Jetzt verlaufen die Schienen unterirdisch, zu sehen ist nur noch die graue Fassade aus dem Neoklassizismus. Dahinter ragen in zwei riesigen Komplexen die gläsernen Bauten 15 Stockwerke in den Himmel.
Schmal und grau sind die langen Gänge mit den Abgeordnetenbüros. Es riecht nach Plastik. Ein normaler Abgeordneter hat zwei Zimmer, eines für die Sekretärin, eines für sich. Zwischen den Zimmern stehen Eisentruhen, auf denen EP-PE steht. Damit ziehen die Parlamentarier von Straßburg nach Brüssel und von Brüssel nach Straßburg, wo die Plenarsitzungen stattfinden. Das zeitraubende Hin und Her haben die Abgeordneten nicht gewollt, die Regelung ist typisch Brüssel, ein unsinniger Kompromiss zwischen zwei Mitgliedstaaten, die sich nicht einigen konnten.
In diesem Parlament ist alles anders. Aber ist es deshalb kein ordentliches Parlament? Es ist ein erster Versuch, eine Volksvertretung zu schaffen, die nicht die Deutschen oder die Franzosen oder die Polen vertritt, sondern: die Europäer. Und es gibt zumindest einen hier, der den Eindruck vermittelt, dass das tolle Leute sein müssen, diese Europäer.
Daniel Cohn-Bendit strahlt. Wenn Europa überhaupt für die Deutschen ein menschliches Gesicht hat, dann ist es seins. Europa ist schön: "Wir gegen Microsoft. Und wir haben gewonnen."
Die Software-Richtlinie hat nämlich auch das Europäische Parlament beschäftigt. In erster Lesung wurde sie abgelehnt: "Die Mehrheit kam zusammen aus den verschiedensten Fraktionen, aber zum Schluss hat es gereicht", freut sich der Grünen-Fraktionschef.
Dass die Fraktionen im Europäischen Parlament keiner straffen Fraktionsdisziplin unterliegen, erspart es ihnen, sich - wie die nationalen Regierungsmehrheiten - einer nationalen Partei oder Regierung verpflichtet zu fühlen. "Hier kann die Wurst in der letzten Reihe Mehrheiten organisieren", schwärmt Jorgo Chatzimarkakis von der FDP, der erst seit einem Jahr dabei ist. Und Markus Ferber, der Vorsitzende der CSU-Europa-Gruppe, kann sich hier auf dem anderen Stern "ohne weiteres vorstellen, zusammen mit den Kommunisten zu gehen".
Dabei wissen die Abgeordneten genau, was viele daheim von ihnen halten: "Die Hackordnung in der Partei ist klar", sagt ein Parlamentarier, "Bundestag, Landtag, Gemeinderat, Europa-Parlament." Es gibt nur wenige, die sich nicht darum scheren, Cohn-Bendit beispielsweise ("Ich bin in Deutschland und in Frankreich gewählt worden, aber ich versuche, europäische Interessen zu formulieren"). Oder Elmar Brok, der CDU-Mann mit dem Stallgeruch von Bertelsmann. Der ist 25 Jahre dabei und fühlt sich inzwischen sogar fast ein bisschen mächtig. "Früher mussten wir jeder Information hinterherlaufen. Heute kommen die Kommissare zu uns."
Die Parlamentarier haben ein Machtwort im gesamten Bereich Binnenmarkt, das sind über 60 Prozent aller Richtlinien und Verordnungen, die aus Brüssel kommen. Tritt die Verfassung trotz der Ablehnung in Frankreich und den Niederlanden doch irgendwann einmal in Kraft, erweitert sich ihre Zuständigkeit um weite Bereiche in der Justizpolitik und des Inneren sowie auf die gesamte Haushaltspolitik.
So soll es sein. Aber Demokratie, wie wir sie kennen, ist das noch immer nicht. Die Software-Richtlinie wird früher oder später in Kraft treten, weil sich schon in der nächsten Lesung eine Mehrheit dafür finden wird. Denn das Parlament hat sich auf eine Vielzahl von Änderungsanträgen geeinigt. Und da zeigt sich das große Handicap dieser Volksvertretung: Sie kann ein Gesetz nur mit absoluter Mehrheit ändern oder verhindern - eigene Gesetze kann sie nicht einbringen. Das Hohe Haus ist degradiert zur Vetomacht. Auf Gemeinschaftsebene, sagt der Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Hans-Jürgen Papier, gebe es nur eine "parlamentarische Demokratie von minderer Effizienz".
Doch auch Versuchen, das EU-Parlament zu stärken, begegnen deutsche Staatsrechtslehrer mit einem gewissen Misstrauen. Der Münchner Peter Huber glaubt nicht, dass allein über das EU-Parlament "ein hinreichendes demokratisches Legitimationsniveau vermittelt" werden könne.
Die Gründe dafür liegen schon in der Wahl. So vertritt ein Abgeordneter aus Luxemburg derzeit nur 74 000 Menschen, ein deutscher Kandidat 833 333, das Missverhältnis zwischen Luxemburg und Deutschland beträgt 1 zu 11,3. Verfassungsrechtler Erhard Denninger hält solche Ungleichheit für "nicht mehr vertretbar". Es sei ein Wesensmerkmal von Demokratie, dass jede Wählerstimme prinzipiell gleiches Gewicht hat.
Eine weitere zentrale Parlamentsfunktion, das Recht, Gesetzesinitiativen einzubringen, fehlt den Europäern. Und der Einfluss des Parlaments auf die Kommission ist bislang noch begrenzt. Erst wenn die Verfassung in Kraft treten sollte, wählt das Parlament den Präsidenten, der ihm vom Rat der Staats- und Regierungschefs vorgeschlagen wurde. Bis dahin kann es maximal die gesamte Kommission ablehnen, die die Chefs ihm präsentiert haben.
Europa ist nicht reif für ein echtes Parlament, weil dem Kontinent dafür die
wichtigste Voraussetzung fehlt: ein gemeinsames Volk mit einer gemeinsamen Sprache.
"Bei einem Europa mit einer Bevölkerung von derzeit 370 Millionen", verteilt auf 15 Staaten und 11 Amtssprachen, von denen keine, auch nicht das Englische, "dem Gros der Bevölkerung eine ausreichende Verständigung über die Grenzen hinweg erlaubt, sind die Voraussetzungen für eine demokratische Öffentlichkeit aber besonders ungünstig", schrieb der damalige Bundesverfassungsrichter Dieter Grimm schon 1999. Mittlerweile sind es 454 Millionen Einwohner, 25 Staaten, 20 Amtssprachen.
Schon der Philosoph Jürgen Habermas hat 1981 die These vertreten, dass die Lebenswelt der Bürger vor allem sprachbestimmt ist. Wo es keine kontinentale Möglichkeit der Verständigung gibt, fehlen auch die wichtigsten Mittel der gemeinsamen politischen Meinungsbildung, die Medien. "Was Europa fehlt", sagt der deutsche Verfassungsrichter Udo Di Fabio, "ist auch ein europäischer SPIEGEL."
In Deutschland ist eine neue Staatslehre schon erfunden, maßgeschneidert für das Europa von Brüssel. Sie breitet sich rasch aus, wie autoritäres Gedankengut es immer tut. Ihr schnittigster deutscher Vertreter ist der Heidelberger Völkerrechtler Armin von Bogdandy. Sein Buch heißt "Gubernative Rechtsetzung" und wird als Durchbruch gefeiert. Mit seinen Lehren, verspricht der Professor, sei in Europa "eine Handlungsfähigkeit wiederzugewinnen", die auf nationalstaatlicher Ebene verloren gegangen sei. Er verbreitet ein "neues Modell, das schlagwortartig die Rechtsetzung als kooperative Tätigkeit unter gubernativer Hegemonie versteht".
Seine Lehre propagiert eine Hightech-Version des Obrigkeitsstaats. Die Gewaltenteilung
sei "überholt". "Effektiv" kann Bogdandy zufolge nur die Regierung Recht setzen, also soll das Volk sie machen lassen. Denn das Volk habe "Anspruch darauf", effektiv regiert zu werden: "Das gesellschaftliche Bedürfnis nach Rechtsetzung" gebiete straffes Handeln.
Das Menschenrecht auf Selbstbestimmung durch den Anspruch auf effektives Regiertwerden auszutauschen entspricht dem Geist der Brüsseler Eurokratie: In der neuen Verfassung stellten die Autoren den Freiheitsrechten ein Grundrecht auf Sicherheit an die Seite. "Das ist das, wofür wir Otto Schily immer ausgelacht haben", sagt in Berlin der Grüne Ströbele.
Solche Ideen sind die gefährliche Konsequenz aus Untersuchungen, mit denen der Kölner Politik- und Sozialwissenschaftler Fritz Scharpf internationales Aufsehen erregt hat. Scharpf zeigt am Beispiel Europa, dass es möglich ist, politische Entscheidungen nicht nur durch den "Input" demokratischer Willensbildung mit anschließendem Mehrheitsbeschluss, sondern auch durch den "Output" akzeptabler Ergebnisse zu legitimieren. Doch dies ist eine Expertendemokratie. Sie fragt nicht mehr, was das Interesse der Bürger ist, sie entscheidet stattdessen, was im Interesse der Bürger ist. So, sagt Scharpf, ticke Brüssel.
Schon jetzt, warnt er, hätten die Brüsseler Maschinisten ihre Befugnisse und Aufgaben eigenmächtig "weit über die historischen Intentionen der vertragschließenden Staaten hinaus ausgedehnt".
Es war schon dunkel, als K. im Dorf unter dem Schloss ankam. Deshalb beschloss der Landvermesser, erst am nächsten Morgen den Grafen aufzusuchen, der ihn hierher bestellt hatte. Bis ans Ende seiner Tage versucht K., den Schlossherrn zu treffen, und erst allmählich merkt der Leser, aber nicht K., dass es den Grafen gar nicht gibt, wahrscheinlich nie gegeben hat. Niemand regiert in dem düsteren Gemäuer, es wird bewacht und beherrscht von einem undurchschaubaren Beamtenapparat.
Die bedrückende Geschichte des ehemaligen Prager Versicherungsangestellten Franz Kafka über den Staat und seinen Bürger K., die nach dem Ersten Weltkrieg erschien, dient Politikexperten von heute als Antwort auf die Frage: Wer regiert Europa?
Das Schloss ist leer, der Apparat bewacht und verwaltet sich selbst.
"Weitgehend unbeachtet durch die Öffentlichkeit, durchdrungen von einer technokratischen Problemlösungsphilosophie, entscheiden fast ausschließlich Beamte unter Mitwirkung von Experten in informellen und intransparenten Kleingruppengremien über weitreichende gesellschaftliche und politische Belange": Das ist das Schloss Europa in einem Satz - nicht Kafka, sondern Maurizio Bach, ein Passauer Europa-Experte, dessen neueste Untersuchung über die Brüsseler "Komitologie" demnächst in Buchform erscheint.
Komitologie heißt das graue Netz der Brüsseler Macht, eine Organisation der organisierten Verantwortungslosigkeit. "Die undurchsichtigste aller europäischen Institutionen" (Europa-Forscher Christian Joerges) hält sich bedeckt, selbst die Zahl der Mitglieder dieses Geflechts ist Gerücht - es gibt schätzungsweise ein halbes Tausend beratender, koordinierender, ausführender Ausschüsse. Alles, was dieser Apparat von Experten und Bürokraten produziert und diskutiert, stellt es ins Netz, wo es, zum größten Teil, für alle zugänglich ist. Doch das ist Heuhaufen-Publizität. Die Überfülle des Materials erschlägt jeden.
Die Komitologie ist vom Rat, dem politischen Entscheidungszentrum, der Kommission an die Seite gestellt, als Aufpasser waren die Ausschüsse einst gedacht, nun passiert dort vieles, was nicht kontrolliert werden kann.
In den Ausschüssen wird umgesetzt, was der Rat und oft auch das Parlament beschlossen haben. Hier werden Durchführungsbestimmungen geschnitzt, Lobbyisten und Experten eingeladen, die Agenten eines angeblich demokratischen Prozesses, der in Wahrheit keiner mehr ist. Nach Bachs Analyse bieten die Ausschüsse Gewähr, dass Europa "jeglicher demokratischer Verantwortung entbehrt". Kaum etwas ist geregelt, niemand hat den Überblick. Die "unsichtbare Herrschaft" (Bach) hat Definitionsmacht über das europäische Gemeinwohl.
Die Kommission - immerhin 24 000 Mitarbeiter - bereitet die Brüsseler Regelungen zwar vor, der Rat und oft auch das Parlament haben sie zu beschließen, doch die unsichtbaren Hände kaum zu fassender Gremien walten überall. Schon die Frage, was der Rat, die Runde der Staats- und Regierungschefs, überhaupt zur Entscheidung auf den Tisch bekommt, wird in informellen Kungelrunden ausgetüftelt, die nicht demokratisch legitimiert sind.
Was herauskommt, sind zum Beispiel 58 Richtlinien über landwirtschaftliche Zugmaschinen - etwa über Rückspiegel (74/346 EWG), über Fahrersitze und Beifahrersitze (78/764/ EWG bzw. 76/763/EWG) oder zur Anbringung der Nummernschilder (74/151/EWG).
Brüssel arbeitet sehr effektiv. 130 000 "Rechtsakte", also Regelungen, gehören zum gemeinschaftlichen Besitzstand, und in produktiven Jahren wie beispielsweise 1998 wächst der Stapel schnell. 2854 Verordnungen, 109 Richtlinien, 460 sonstige Entscheidungen, 130 Beschlüsse gingen über Europa nieder.
Die vorerst geplatzte Verfassung ist so gestrickt, dass dieser Prozess noch beschleunigt wird. Nicht nur verleiht sie den Brüsseler Beamten ein Bündel neuer Kompetenzen - Energie, Kultur, Sport, Katastrophenschutz, Tourismus, erstmals ausdrücklich: Binnenmarkt.
Außerdem darf sich das Schloss ohne Absprache frei bedienen. Artikel 18 sieht den Zugriff auf weitere Befugnisse vor, wenn es "erforderlich" erscheint. Der deutsche Verfassungsgerichtschef Papier bezeichnet solche Ermächtigungsklauseln höflich als "verfassungspolitisch fragwürdig".
Wenn der Brüsseler Apparat so weitermacht, gibt es ein Unglück. Ein Machtwort des Bundesverfassungsgerichts wäre noch eine harmlose Möglichkeit. Politikwissenschaftler Scharpf befürchtet Schlimmeres: Die Mitgliedstaaten könnten ihren Bürgern den Stuss aus Brüssel nicht mehr vermitteln - da sei auch ein Aufstand gegen Europa "nicht mehr auszuschließen". Dessen Vorboten waren in Frankreich und den Niederlanden zu spüren.
Immerhin hätten die Regierungen, sagt Scharpf, auch die Möglichkeit, "den Rechtsgehorsam gegen europäische Gebote und Verbote aufzukündigen, durch die offene Weigerung, sich an EU-Regeln zu halten, deren Befolgung die nationale Politik vor unlösbare Probleme stellen würde".
Das allerdings wäre Europas Ende und, schlimmer noch: Viele Staaten wie etwa Portugal würden von einem Zusammenbruch der europäischen Ordnung regelrecht zerrüttet werden. Ohne ihren wichtigsten Absatzmarkt wäre auch die Exportmacht Deutschland am Ende. Schon sitzen Europa-Experten und Staatstheoretiker an Konzepten, wie sich der heißgelaufene Apparat retten lassen könnte.
Gibt es einen Plan B, ein Modell für das Europa der Zukunft?
Europa ist gewachsen nach der Methode des großen Vorsitzenden Jean-Claude Juncker: Wir machen einen Schritt, und dann sehen wir, was passiert.
Bedeutung habe dieses Gemeinwesen nur bekommen, analysiert der Deutsch-Brite und ehemalige EWG-Kommissar Ralf Dahrendorf, "weil es ein Schritt in die richtige Richtung war". Das Staatswesen, ziellos, aber nicht richtungslos, entwickelte sich grenzenlos.
Ein demokratisches Europa, da sind sich mittlerweile die meisten Staatsrechtler einig, funktioniert nur mit den europäischen Völkern. Ein europäisches Volk gibt es nicht und wird es so bald auch nicht geben. Das Einheitsdenken der Europa-Begeisterten sei, so hart sagt das der Experte Scharpf, "eine Sackgasse". Die Idee, ein europäischer Staat müsse funktionieren wie ein ganz großer Nationalstaat, stammt aus dem Weltbild des 19. Jahrhunderts. Di Fabio: "Ein veraltetes Konzept."
Naiv sei darum, pflichtet der Berliner Europa-Wissenschaftler Gunnar Folke Schuppert bei, "demokratische Institutionen per Blaupause nach Europa zu übertragen" - naiv die Einrichtung eines "Europäischen Parlaments". Das "Spannende" sei ja gerade die Frage, wie der Plan aussehen könnte, der Europa "jenseits der alten Legitimationsstrukturen" demokratisch macht.
Plan B kann nur funktionieren, wenn die Idee, einen europäischen Bundesstaat oder gar eine Europäische Nation zu konstruieren, als Größenwahn erkannt wird. Doch andererseits erkennen auch die Kritiker an, dass die Alternative nicht ein Bündnis egoistischer Kleinstaaten sein kann: Im "Sog der Weltgesellschaft" (Di Fabio) hätten traditionelle Staaten bald nichts mehr zu entscheiden, weil sie kaum noch Einfluss auf das globalisierte Geschäft hätten.
Ein neues Europa muss die Konsequenzen aus dieser Asymmetrie ziehen. Auch mächtige Mitgliedstaaten sind letztlich nicht mehr in der Lage, allein Politik zu machen, mit der sie weltweit bestehen können. Zugleich sind sie die einzig funktionsfähigen Organisationen, in denen demokratisches Handeln möglich ist.
Die Konsequenz aus dieser Analyse gilt mittlerweile als unvermeidlich: Plan B muss sich also mit der Organisation der europäischen Demokratie auf nationaler Ebene befassen. Und da es kein gemeinsames Handeln gibt, wenn jeder die Entscheidungen egoistisch für sich trifft, müssen sich die demokratischen Mitgliedstaaten wandeln. Hier knüpfen neue Konzepte vom "offenen Staat" an. Europäische Staaten sind offen, wenn ihre Völker offen sind, die Angelegenheiten der anderen bei ihren Entscheidungen mit ins Kalkül zu ziehen.
"Europäische Solidarität" nennt das der Staatsrechtler Erhard Denninger. Die Idee hat Charme, weil sie nicht auf Europa begrenzt ist. Es ist die Weiterentwicklung der Idee des Kantschen Weltbürgertums.
Gerade das deutsche Beispiel, sagt der Europa-Experte Scharpf, sei eindrucksvoll für die Solidarität von Demokraten: Die Milliardentransfers in den deutschen Osten seien vom Volk der Bonner Republik "fast klaglos hingenommen" worden. Nur über die Grenzen - da hapert es.
Dies ist der nächste Schritt in Europa: Die Völker müssen zu grenzüberschreitender, europäischer Solidarität finden. Die Anerkennung der Unterschiede von Deutschland und Polen ist das Gegenteil der Brüsseler Gleichmacherei.
Und an den unterschiedlichen Völkern Europas führt kein Weg vorbei. Wem der Plan B zu anspruchsvoll ist, der muss Europa bleiben lassen. Gemeinsames Handeln wird möglich, wenn die nationalen Demokratien nach ausführlicher Debatte und in offener Abstimmung ihrer Parlamente auf einen Teil ihrer politischen Gestaltungsmacht verzichten: zugunsten einer klaren, begrenzten Kompetenzvergabe an ein supernationales Gremium - oder an mehrere.
Eine europäische Identität entwickelt sich entweder, weil die Völker das wollen, oder sie entwickelt sich nicht. Sie lässt sich auch nicht von oben einsetzen.
Eine kritische, streitende Öffentlichkeit, Meinungs- und Medienvielfalt sind für das Bundesverfassungsgericht "schlechthin konstituierend" für Demokratie. Holt man den demokratischen Diskurs aus der Brüsseler Komitologie zurück in die nationalen Arenen, lösen sich viele Probleme - zuallererst das Sprachenproblem.
Plan B: Die europäische Demokratie beginnt zu Hause, nicht in Brüssel. Besser kann man sich vor der Diktatur vom anderen Stern gar nicht schützen. "Erst die öffentliche Diskussion in den Mitgliedstaaten kann die Brüsseler Macht in ihre Schranken weisen", sagt der Verfassungsgerichtsvize Winfried Hassemer. Die hat unter den Völkern Europas gerade begonnen.
THOMAS DARNSTÄDT, DIETMAR HIPP,
GUNTHER LATSCH, CAROLINE SCHMIDT, HILMAR SCHMUNDT, MARKUS VERBEET
* Porträt des Malers Santi di Tito (1536 bis 1603).
Von Thomas Darnstädt, Dietmar Hipp, Gunther Latsch, Caroline Schmidt, Hilmar Schmundt und Markus Verbeet

DER SPIEGEL 24/2005
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EUROPA - TEIL II:
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