22.02.1971

INFLATION / EINKOMMENSPOLITIKRegel der Herzogin

Diese Politik basiert weder auf Erfahrung noch auf wissenschaftlicher Analyse", wetterte US-Ökonom Milton Friedman, "sondern einfach auf dem "Um Himmels willen, laßt uns was tun' -- Syndrom."
Die Kritik des Wirtschaftsprofessors gilt der sogenannten Einkommenspolitik -- einem wirtschaftspolitischen Instrument, von dem immer mehr amerikanische Politiker, Wissenschaftler und Geschäftsleute Hilfe im Kampf gegen die hartnäckige Inflation in den Vereinigten Staaten erwarten.
Die Befürworter dieser Politik fordern, die Nixon-Administration solle mehr oder minder massiv -- durch moralischen Druck oder strenge Dekrete -- in die Lohn- und Preispolitik der Gewerkschaften und Unternehmer eingreifen. So sollten beispielsweise mit Lohnleitlinien die Einkommenssteigerungen der Arbeitnehmer derart gesteuert werden, daß sie weder einen zu großen Nachfrageschub auslösen noch die Produktionskosten erhöhen. Auf dem Umweg über Preisrichtlinien sollten die nicht unmittelbar regulierbaren Gewinne gezügelt werden.
Denn im "fast religiösen Glauben" (Nixon-Kritiker Walter W. Heller) der Republikaner an die freie Marktwirtschaft hatte sich Präsident Nixon darauf beschränkt, die durch Vietnam gezündete Inflation in den USA mit traditionellen geldpolitischen Maßnahmen -- wie Zinserhöhung und Liquiditätsverknappung -- zu dämpfen.
Ergebnis der Bremspolitik: Die Geldpolitiker im Federal Reserve Board kühlten die überhitzte US-Konjunktur derart stark ab, daß 5,4 Millionen Amerikaner (sechs Prozent der Erwerbstätigen) arbeitslos wurden. Doch trotz aller Bremsmanöver trabte die Inflation im letzten Quartal noch immer mit einer Jahresrate von fast sechs Prozent.
Über diese Anti-Inflationsstrategie spottete der Wirtschaftswissenschaftler Henry C. Wallich: "Sie gleicht der Geschichte des Mannes, der behauptet, er könne seinem Esel das Kunststück beibringen, ohne Futter zu leben. Er hatte seine Behauptung auch schon fast bewiesen, doch unglücklicherweise starb das Tier."
Die inflationären Impulse verlagerten sich nur: Statt von einer übermäßigen Nachfrage der Investoren und Konsumenten (Nachfrage-induzierte Inflation) gehen sie nun von immer stärker steigenden Lohnkosten aus (Kosten-induzierte Inflation).
Dieser Wechsel der Inflationsursachen ist für konjunkturelle Abläufe geradezu typisch geworden: Denn die Gewerkschaften, deren Mitglieder sich wegen der im Boom expandierenden Gewinne und des Kaufkraftschwunds ihrer Einkommen um ihren Anteil am Wirtschaftsaufschwung betrogen fühlen, versuchen regelmäßig in der Spätphase der Hochkonjunktur, durch hohe Lohnforderungen die soziale Symmetrie wiederherzustellen.
Dabei lassen sich militante Gewerkschaften auch durch drohende Massenentlassungen nicht schrecken. So hatten Amerikas Bauarbeiter im vergangenen Jahr eine durchschnittliche Lohnsteigerung von 17,5 Prozent durchgedrückt, obwohl bereits über 300 000 Kollegen arbeitslos waren.
Die Unternehmer hingegen überwälzten die höheren Lohnkosten auf ihre Preise und trieben somit die Lohn-Preis-Spirale trotz Rezession in die Höhe: Die Nachfrage-induzierte Inflation ging geradewegs in die Kosten-induzierte Inflation über.
Dieser "neuen Krankheit" (so der Wirtschafts-Nobelpreisträger Paul A. Samuelson) aber glauben viele Ökonomen nur noch durch Lohn- und Preisempfehlungen oder gar verbindliche Lohn-Preis-Leitlinien der Regierung beikommen zu können. Denn "da sich die Welt ändert", doziert der US-Professor, "ist die Ökonomie, die für deinen Onkel und für dessen Onkel noch gut genug war, für dich heute nicht mehr gut genug".
Neben Wissenschaftlern wie Samuelson und Heller empfehlen daher auch einflußreiche Wirtschaftspolitiker wie US-Zentralbankchef Arthur F. Burns sowie die Experten der OECD" im Kampf gegen die Inflation Orientierungsgrößen für Lohn- und Preissteigerungen zu entwickeln. Harvard-Professor John K. Galbraith ist sogar überzeugt, daß der Geldwertschwund nur durch ständige Lohn- und Preiskontrollen zu kurieren ist.
Die Entscheidung über den Geldwert und damit das Gemeinwohl sei zu wichtig, so auch Westdeutschlands Karl Maria Hettlage, Präsident des Münchner Ifo-Instituts für Wirtschaftsforschung, als daß sie allein den Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden überlassen werden könnte. Wie Amerikas Ökonomen fordert auch er, die Tarifautonomie durch einkommenspolitische Maßnahmen des Staates einzuschränken.
Eingefleischten Marktwirtschaftlern freilich ist die dirigistische Inflations-Medizin suspekt. Sie fürchten, durch die staatliche Kontrolle könnten Löhne und Gewinne ihre Funktion, die Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital in ihre produktivsten Verwendungsmöglichkeiten zu lenken, nicht mehr erfüllen. Die Wirtschaft verliere an Effizienz. Zudem ziehe ein planwirtschaftlicher Eingriff, so warnen die Gegner lohn- und preispolitischer Richtlinien, weitere Eingriffe nach sich und führe damit direkt in die Zwangswirtschaft. Darüber hinaus habe die Einkommenspolitik, soweit sie bisher versucht worden sei, stets versagt.
In der Tat hatten die einkommenspolitischen Experimente, die von den Regierungen der meisten westlichen Industriestaaten in den vergangenen Jahren gestartet worden waren höchstens kurzfristigen, nie aber dauerhaften Erfolg. Dabei probierten Regierungen unterschiedlichster politischer Couleur -- von den Sozialdemokraten in Skandinavien über Demokraten in den Vereinigten Staaten, Konservative und Labour in Großbritannien bis zu den Gaullisten in Frankreich -- das gesamte Kaleidoskop lohn- und preispolitischer Maßnahmen durch.
Die Bonner Regierung etwa beschränkt sich darauf, im Rahmen der von Wirtschaftsminister Schiller ins Leben gerufenen Konzertierten Aktion an die wirtschaftspolitische Vernunft der Gewerkschaften und Unternehmerverbände zu appellieren. Aktions-Teilnehmern empfiehlt der Minister, sich bei ihren Tarifverhandlungen an bestimmte konjunkturpolitisch erwünschte Orientierungsdaten zu halten.
Zwar tasten solche Appelle der Tarifautonomie nicht an, würden aber vor allem den Gewerkschaften eine zu große Verantwortung für das Gemeinwohl auf. Denn mit ihren Empfehlungen mutet die Regierung den Gewerkschaften zu, sich marktwidrig zu verhalten.
Gerade in Zeiten der Hochkonjunktur, wenn hohe Gewinne erzielt werden und Arbeitskräfte knapp sind, sollen die Gewerkschaften aus konjunkturpolitischer Rücksicht auf höhere Löhne verzichten. "In diesem Klima von den Gewerkschaften allein ein strenges, staatsbewußtes Preisstabilisierungsverhalten zu erwarten, ist etwa ebenso utopisch, wie wenn man angesichts der heutigen Film- und Illustrierteneinflüsse züchtige Jugendliche im Stile des neunzehnten Jahrhunderts heranzuziehen hoffte", spottete daher der österreichische Wirtschaftsprofessor Kurt W. Rothschild über die Erfolgsaussichten einer derartigen Maßhalte-Politik.
Rothschilds westdeutsche Kollegen Wilhelm Krelle und Joachim Klaus plädieren deshalb dafür, statt einer unverbindlichen Zusammenkunft der konzertierten Aktionäre ein wirtschaftspolitisches Entscheidungsgremium mit verbindlichen Beschlüssen und Sanktionen zu schaffen: etwa "eine Art Lohnamt ... bei dem staatliche Stellen, die Bundesbank und die Sozialpartner über den Ecklohn verhandeln und ihn festsetzen in derselben Weise, in der der Diskontsatz als der Eckzinssatz festgesetzt wird" (Krelle).
Die meisten Erfahrungen mit einer staatlichen Einkommenspolitik sammelten die Niederländer. Sie fixierten nicht allein den Ecklohn, sondern reglementierten -- über eine ausgetüftelte Arbeitsplatzbewertung -- die gesamte Lohnstruktur. Durch staatlich festgesetzte Mieten, direkte Preiskontrollen, Dividendenstopp und Bindung der Staatsausgaben an den gesamtwirtschaftlichen Produktivitätszuwachs versuchten die Haager Wirtschaftsplaner, auch die übrigen Einkommensströme zu steuern.
Dieses bisher umfassendste einkommenspolitische System, "das im Laufe der Jahre mit einer gewissen Sorgfalt und Liebe aufgebaut" (so der Groninger Konflikt-Theoretiker J. Pen) und ständig modifiziert wurde, konnte jedoch weder Gewinn- und Lohnexplosionen noch inflationäre Preisentwicklungen verhindern. Mit Hilfe von Streikdrohungen setzten sich Hollands Gewerkschaften über die staatlichen Lohngrenzen hinweg und drückten allein 1964 Lohnsteigerungen von 17 Prozent durch. Die Preise schnellten daraufhin um sechs Prozent empor.
Die Briten hingegen versuchten zunächst, Löhne und Preise auf freiwilliger Basis zu lenken. Nach und nach aber gingen auch sie -- vor allem aus zahlungsbilanzpolitischen Gründen -- zu Zwangsmaßnahmen über.
So froren Briten-Premiers dreimal nach dem Kriege kurzfristig Preise und Löhne ein. Zu diesem schärfsten einkommenspolitischen Instrument griffen allein in den letzten zwei oder drei Jahren auch Frankreich, Finnland, die Niederlande, Schweden, Dänemark, Norwegen, Irland und Jugoslawien.
Die einkommenspolitischen Experimente scheiterten meist daran, daß sie zu spät -- nämlich dann, wenn der Boom bereits überschäumte -- eingeführt wurden. Denn die Regierungen und Notenbanken versäumten, die übersteigerte Nachfrage gleichzeitig durch geld- und finanzpolitische Maßnahmen -- etwa Diskontsatz- und Steuererhöhungen -- einzudämmen.
Klassisches Beispiel: In den USA brach das von den Präsidenten Kennedy und Johnson praktizierte System der Lohn- und Preis-Leitlinien im Vietnam-Boom zusammen, weil es Johnson unterlassen hatte, den Erfolg seiner Einkommenspolitik durch zusätzliche konjunkturpolitische Maßnahmen zu sichern.
Noch heute verweist Präsident Nixon auf dieses fehlgeschlagene Experiment, um seine Aversion gegen jede Lohn- und Preispolitik des Staates zu begründen. Bei seiner Argumentation übersieht der Präsident freilich, daß der Zeitpunkt für eine erfolgreiche Einkommenspolitik heute weitaus günstiger ist. Denn Amerikas Vietnam-überhitzte Wirtschaft ist inzwischen längst in eine Rezession -- bei gleichzeitiger Kosten-induzierter Inflation -- geschlittert.
Ende vergangenen Jahres schaltete Nixon, der angetreten war, den Vietnam-Boom nach dem Rezept seines inoffiziellen Beraters Milton Friedman -durch Verknappung der Geldmenge -- zu kühlen, auf Expansion um: Sein Notenbankpräsident Arthur F. Burns senkte den Diskontsatz von sechs Prozent (Herbst 1970) schrittweise auf 43/4 Prozent. Außerdem legte Nixon dem Kongreß nach keynesianischer Manier einen defizitären Staatshaushalt vor. "Ich bin jetzt ein Keynesianer", gestand er seine Abkehr von der Lehre des Geldmengen-Theoretikers Friedman ein.
Auch in der Einkommenspolitik zeigt sich ein Sinneswandel des Präsidenten. Trotz seiner Beteuerungen, weder in Tarifverhandlungen noch in die Preispolitik der Konzerne einzugreifen,
* zwang Nixon den zweitgrößten Stahlerzeuger der Nation, Bethlehem Steel Corporation, eine bereits verkündete Preiserhöhung teilweise wieder zurückzunehmen;
* beschwor er die aggressiven Bauarbeiter, sich bei Tarifverhandlungen zurückhaltender zu verhalten -- sonst könnte die Regierung Zwangsmaßnahmen ergreifen.
Gegen Preis-Lohn-Leitlinien allerdings sperrt sich der Republikaner nach wie vor. Und selbst Anhänger dieses wirtschaftspolitischen Instruments gestehen ein, daß trotz mehr oder weniger ausgetüftelter Konzepte für die Berechnung von Lohnleitlinien bisher noch keine allgemein akzeptierte Formel gefunden ist.
Denn Formeln, die den Lohn- an den Produktivitätszuwachs binden oder Kostenniveau-Neutralität postulieren (so der Sachverständigenrat der Bundesregierung), zementieren die gegebene Einkommensverteilung. Sie werden von den Gewerkschaften, die eine Umverteilung des Volkseinkommens anstreben, abgelehnt.
Noch immer gelte daher, so Professor Pen, die Regel der Herzogin aus "Alice im Wunderland": "Je mehr mein ist, desto weniger ist dein."
Nobelpreisträger Samuelson, der die Entwicklung einer "befriedigenden Einkommenspolitik" für nobelpreiswürdig erachtet: "Hier ist die ungedeckte Flanke in der modernen Okonomie."

DER SPIEGEL 9/1971
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