05.07.1961

GESETZGEBUNGHalt im Kanzleramt

Im Palais Schaumburg vergilbt ein papierenes Paradox: ein Gesetz, das vor einem halben Jahr Rechtens zustande kam und dennoch kein Gesetz ist - weil Konrad Adenauer es nicht unterschreiben will.
Unversehens ist damit "ein politischer Konflikt" wieder aktuell, den schon 1951 der damalige Justizminister Thomas Dehler ausgetragen wissen wollte und der bis heute, zehn Jahre danach, ungelöst blieb: Am 9. November letzten Jahres hatte das Parlament ein Gesetz verabschiedet, und der Bundestagspräsident leitete das Werk getreu dem Grundgesetz-Artikel 77 "unverzüglich dem Bundesrate" zu. Das Ländergremium gab schon am 2. Dezember 1960 sein Plazet, und damit war das Gesetz - nach Artikel 78 - ordnungsgemäß "zustande gekommen".
Indes: Bundeskanzler Konrad Adenauer, der es vor der Verkündung gegenzeichnen und dann dem Bundespräsidenten zur Ausfertigung hätte vorlegen müssen, hat den Willen der parlamentarischen Körperschaften ignoriert und das Paragraphenwerk im Bundeskanzleramt eigenmächtig festgehalten, weil er es für verfassungswidrig hält.
Es geht um das "Gesetz gegen den Betriebs- und Belegschaftshandel", das der Münchner Porzellanhändler und CSU-Abgeordnete Karl Wieninger konzipiert hat, um zu Nutz und Frommen des Einzelhandels billige Einkaufsquellen in Betrieben und Büros zu verstopfen, aus denen jährlich Waren im Werte von sechs Milliarden Mark in die Wohnzimmer, Küchen und Hausbars von zwölf Prozent aller bundesdeutschen Beamten-, Angestellten- und Arbeiterfamilien fließen.
Der Bundestag nahm Wieningers mittelstandsfreundliches Werk im November 1960 mit Mehrheit an. Erst im Bundesrat wurden Bedenken laut. Als Berichterstatter des Bundesratsrechtsausschusses stellte der nordrheinwestfälische Justizminister Otto Flehinghaus fest, das Gesetz sei nicht mit der im Grundgesetz garantierten Freiheit der Berufswahl vereinbar und tangiere den Grundsatz der Gleichheit aller, weil gewisse Waren (zum Beispiel Bücher und Einkellerungskartoffeln) von dem Verbot ausgenommen seien. Die Mehrheit des Bundesrats freilich verschloß sich diesen Einwendungen und ließ das Werk passieren.
Nach längerem Zögern unterfertigte Freiwirtschaftler Erhard als zuständiger Ressortminister das Gesetz - Bundesjustizminister Schäffer hatte eine von Erhard angeregte Mitunterzeichnung abgelehnt -, und seit Dezember vorigen Jahres ruht das Dokument im Bundeskanzleramt.
Solch retardierende Eingriffe der Exekutive in Jen Gang der Legislative verstoßen zumindest nicht gegen den Wortlaut des Grundgesetzes. Denn die Väter der westdeutschen Verfassung haben ausdrücklich darauf verzichtet, eine Frist zu setzen, in der vom Parlament beschlossene Gesetze verkündet werden müssen.
In der Weimarer Verfassung war noch vorgesehen, daß "verfassungsmäßig zustande gekommene Gesetze ... binnen Monatsfrist" im Reichs-Gesetzblatt zu verkünden seien, und diese Frist mußte nach der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Reichsministerien "unbedingt gewahrt werden".
Wenn der Reichskanzler oder ein Fachminister aber ein Gesetz nicht gegenzeichnete, weil er es für verfassungswidrig hielt, so war das dem Reichstag sogleich mitzuteilen.
Solchem Zwang unterliegt Kanzler Adenauer nach dem Grundgesetz nicht. Allerdings beteuerte schon 1951 der damalige Bundesjustizminister Dr. Dehler in der bisher ersten und letzten Parlamentsdebatte über solche Fragen, es sei "die selbstverständliche Pflicht der Bundesregierung, jedes ordnungsgemäß zustande gekommene Gesetz sofort dem Herrn Bundespräsidenten zur Ausfertigung und zur Verkündung vorzulegen".
Jedoch: "Ich nehme für die Bundesregierung und für jeden Bundesminister ... das Recht in Anspruch, dann, wenn sie der Überzeugung sind, ein Gesetz sei nicht in Ordnung, sei nicht mit der Verfassung vereinbar, ihre Gegenzeichnung zu verweigern. Was dann folgt, das ist ein politischer Konflikt, der ausgetragen werden muß."
Noch zu seinen Justizministerzeiten hat es Thomas Dehler selbst einmal auf einen solchen Konflikt ankommen lassen wollen. Im Sommer 1953 weigerte er sich, die vom Parlament ordnungsgemäß verabschiedete "Platow-Amnestie" gegenzuzeichnen.
Das auf den Hamburger Nachrichtenhändler Dr. Robert Platow und seine Bonner Ministerial-Informanten zugeschnittene Gesetz war vom Bundestag am 29. Juli 1953 verabschiedet worden und sah eine Amnestie für alle Verleger, Journalisten und öffentlichen Bediensteten vor, die bis Ende 1951 "direkt oder indirekt Nachrichten, Informationen oder Artikel in strafbarer Weise mitgeteilt, entgegengenommen oder verbreitet haben". Statt zu unterschreiben, verfertigte Dehler einen Aktenvermerk des Inhalts, das Gesetz sei verfassungswidrig, weil es für einen bestimmten Fall zugeschnitten sei.
Der Ausgang der Bundestagswahl vom 6. September 1953 und Thomas Dehlers Auszug aus dem Justizministerium verhinderten damals den Verfassungskonflikt. Dehlers Nachfolger auf dem Ministersessel, sein Parteifreund Fritz Neumayer, arrangierte sich hinter den Kulissen mit dem Parlament: Die Platow-Amnestie wurde als Teil der 1954 verkündeten allgemeinen Amnestie mit durchgezogen.
Wäre die Platow-Amnestie damals nicht schon an Dehler gescheitert, sondern zur Ausfertigung bis auf den Schreibtisch des Bundespräsidenten Heuss gekommen, so hätte der Präsident bei verfassungsrechtlichen Zweifeln von der Möglichkeit Gebrauch machen können, "das Bundesverfassungsgericht um Erstattung eines Rechtsgutachtens über eine bestimmte verfassungsrechtliche Frage (zu) ersuchen" (Paragraph 97 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht).
In Zweifelsfällen hat Theodor Heuss das in seiner Amtszeit öfter getan; am spektakulärsten war sein Gutachtenantrag vom Juni 1952, in dem er die Karlsruher Richter um ihre Meinung dazu bat, ob der Vertrag über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) verfassungsmäßig sei und also von ihm ausgefertigt werden dürfe oder nicht.
Als das Karlsruher Diktum negativ zu werden schien, zog der Präsident sein Ersuchen im Dezember 1952 zurück, und 1956 beschloß der Bundestag, die Möglichkeit zu derlei Gutachtenanträgen an das Verfassungsgericht wiederabzuschaffen.
Weil Präsident Heinrich Lübke sich in Karlsruhe kein Gutachten mehr bestellen darf, hat sein Bundespräsidialamt dem Bundeskanzleramt mitgeteilt, man möge das Belegschaftshandelsgesetz zusammen mit Gutachten des Justiz- und des Innenministeriums in der Villa Hammerschmidt vorlegen. Das Kanzleramt bestellte sich diese Gutachten. Fazit der kürzlich fertiggestellten Gutachten: Die Freiheit der Berufswahl und der Gleichheitsgrundsatz werden durch das Gesetz verletzt.
Noch hat Konrad Adenauer sich nicht entschieden, was er mit dem Betriebs- und Belegschaftshandelsgesetz nun machen soll, das er seit einem halben Jahr festhält. Meint der Sprecher des Justizministeriums, Staatsanwalt Heinrich Thiesmeyer: "Dafür gibt es keinen Präzedenzfall. Da sind der rechtlichen Kombination Tür und Tor geöffnet."
Das Bundeskabinett will sich in Kürze mit der Sache befassen. Deshalb verweigert das Bundeskanzleramt jede Auskunft zum Thema. Thomas Dehler, jetzt Vizepräsident des Bundestags, sagt heute: "Der Bundeskanzler hätte Bundestag und Bundesrat über die Gründe der Verzögerung informieren müssen. Das Gesetz muß er unbedingt an den Präsidenten weiterleiten und seine verfassungsrechtlichen Bedenken beifügen."
Ob der politische Konflikt dann aber wirklich zwischen Bundestag, Bundesregierung und Präsident ausgetragen wird, wie Thomas Dehler es wünscht, ist mehr als fraglich. Die Mehrheit des Bundestagspräsidiums ist nämlich der Ansicht, das umstrittene Gesetz sei tatsächlich verfassungswidrig und man solle des Kanzlers Zögern deswegen am besten schweigend hinnehmen, bis sich der Fall auf irgendeine Weise à la Platow-Amnestie von selbst erledigt.
Im gleichen Kreise wurde auch schon erörtert, wie derartige Pannen künftig verhindert werden können: Das Präsidium ventilierte den Plan, im nächsten Bundestag einen Ausschuß rechtskundiger Abgeordneter einzusetzen, der schon vor der Verabschiedung durch das Parlament alle Gesetze daraufhin prüfen soll, ob sie vor den Normen des Grundgesetzes bestehen können.
Verfassungs-Interpret Dehler: Der Kanzler weigerte sich

DER SPIEGEL 28/1961
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