10.12.2007

DIPLOMATIEOffene Tore

Zwei Jahre nach der Visa-Affäre belasten neue Skandalfälle das Auswärtige Amt. Sie werfen ein Schlaglicht auf die Risiken im Massengeschäft mit den Einreisepapieren.
Arbeiten, wo andere Urlaub machen: Für drei Polizeibeamte und eine Mitarbeiterin des Auswärtigen Amts ist dieser Wunsch in Erfüllung gegangen.
Schon am 10. November reisten sie nach Ägypten; zwei dürfen nun sogar noch bis kurz vor Weihnachten bleiben - mindestens. Nur die Sonne bekamen die Ermittler bisher ziemlich selten zu Gesicht. Stattdessen meterhohe Aktenstapel und in all dem Papier Indizien für Schiebereien, die gut drei Jahre nach der Visa-Affäre erneut die Frage aufwerfen, wie genau es Deutschland mit der Kontrolle seiner Besucher nimmt.
Rund 50 000 Einreiseanträge müssen die Beamten in der Visa-Stelle der deutschen Botschaft in Kairo durchforsten, weil eine Bande von sechs ägyptischen Mitarbeitern bis Mitte August den deutschen Visa-Entscheidern gefälschte Dokumente untergeschoben haben soll. Knapp 10 000 Anträge haben die Fahnder bereits gefilzt. Zwischenergebnis: 132 faule Visa. "Es können leider noch deutlich mehr werden", heißt es im Auswärtigen Amt. Dass sich gerade in einem Land mit zahllosen Islamisten eine solche Sicherheitslücke auftun konnte, gilt auch im Diplomatischen Dienst als gravierender Störfall.
Wie in diesem ermittelt die zuständige Staatsanwaltschaft Berlin auch noch in einem weiteren Korruptionsfall. Tatort Moskau, die Visa-Stelle der deutschen Botschaft: Dort hatte eine Hilfskraft 1259 Antragstellern geholfen, mit gefälschten Dokumenten Jahresvisa zu erschleichen - 153 gingen der Polizei in Deutschland ins Netz.
Beide Fälle rufen Erinnerungen an die Visa-Affäre wach, auf deren Höhepunkt sich vor drei Jahren der Eindruck verfestigte, dass eine Einreisegenehmigung nach Deutschland beängstigend leicht zu haben ist: "Im Zweifel für die Reisefreiheit", hieß damals die Weisung aus Berlin; vor allem im ukrainischen Kiew gingen die Sichtvermerke über den Tresen der Visa-Stelle wie Bockwürste auf der Kirmes.
Ein Jahr nach Ende des Visa-Untersuchungsausschusses legte die Bundesregierung im Herbst 2006 einen Bericht über "Maßnahmen zur weiteren Verbesserung des Visavergabeverfahrens" vor. "Durch sorgfältige Ausübung der Fachaufsicht über die Ortskräfte wird das Risiko von Manipulationen und Korruption weitgehend eingeschränkt", verkündeten die Verfasser. Doch die Fälle in Kairo und Moskau belegen: Zwischen Anspruch und Wirklichkeit klafft noch immer eine deutliche Lücke - und nicht nur dort, wo kriminelle Energie im Spiel ist.
Vor sechs Wochen haben die CDU-Bundestagsabgeordneten Clemens Binninger und Reinhard Grindel die Botschaften in Moskau und Kiew besucht, um herauszufinden, ob "die Ergebnisse des Visa-Untersuchungsausschusses zu hinreichenden Konsequenzen geführt haben", wie sie
Außenminister Frank-Walter Steinmeier (SPD) vergangene Woche in einem Brief mitteilten: "Leider mussten wir feststellen, dass dies nicht der Fall ist."
Angehängt war ein Bericht, den die Parlamentarier kurz zuvor dem Bundestagspräsidium übergeben hatten. Dem Report zufolge liegt vor allem in der deutschen Botschaft in Moskau einiges im Argen. Die ist mit 274 000 Anträgen im Jahr 2006 weltweit Rekordhalter in Sachen Visa. "Es wird wieder durchgewunken", behauptet Grindel.
Hauptkritikpunkt: Das Reisebüroverfahren, mit dem Antragsteller ein Visum erhalten können, ohne im Konsulat vorsprechen zu müssen. Ab 2001 hatten ukrainische Reisebüros mit Gruppenreisen, in deren Mittelpunkt angeblich etwa Burgen am Rhein standen, Tausende als Touristen nach Deutschland geschleust, die sich dann als Billiglöhner in halb Europa tummelten. Deshalb wurde das Reisebüroverfahren in Kiew abgeschafft.
Nicht aber in Moskau und 23 anderen deutschen Visa-Dienststellen. Dabei unterliegen die etwa 60 bei der Moskauer Botschaft akkreditierten Agenturen, wie die Abgeordneten behaupten, "keiner regelmäßigen Kontrolle, etwa durch den Verbindungsbeamten des Bundeskriminalamts". Das Auswärtige Amt spricht dagegen vage von "Überprüfungen".
Sicher ist: Bis Oktober hatte die Botschaft Moskau in diesem Jahr bereits 28 000 Visa im Reisebüroverfahren erteilt. Wie in schlimmsten Kiew-Zeiten bleibe den Entscheidern damit, so die CDU-Abgeordneten, "pro Visum eine maximale Bearbeitungszeit von drei Minuten". Wegen "der hohen Belastung an Verwaltungsarbeit sei die tatsächliche Bearbeitungsdauer in der Regel geringer".
Als im Dezember vorigen Jahres die Zahl der Anträge auf bis zu 500 pro Tag und Entscheider hochschnellte, begrenzte die Visa-Stelle das Tagesarbeitspensum auf 120 - "um die nötige Kontrolldichte zu gewährleisten", wie es in dem Abgeordneten-Report heißt. Eine Schutzmaßnahme, die aber vom Auswärtigen Amt schon im Frühjahr 2007 per Erlass wieder kassiert wurde.
Binninger und Grindel notierten fassungslos, was Visa-Entscheider zu Protokoll gaben: "Dann mussten wir die Tore wieder öffnen." Weil alle Druck gemacht hätten, wie ein Moskauer Konsularbeamter klagt - die Reiseveranstalter, die Hotels und der Tourismusverband: "Die Russen bringen Geld, und das wollen alle haben. Wenn die Visa-Vergabe nicht so läuft, wie der Markt es fordert, gibt es Druck."
Und so misslingt der schwierige Spagat zwischen Reisefreiheit und Sicherheit ein weiteres Mal. Diesmal allerdings mit umgekehrten Vorzeichen: Nicht arme Teufel, die der Armut entfliehen wollen, sorgen für chaotische Zustände bei der Visa-Vergabe, sondern gutsituierte Russen und deutsche Manager, die darauf drängen, ihren Ost-Partnern mal eben Visa für Geschäftsreisen auszustellen.
Dafür gibt es in Moskau - und nirgendwo sonst - einen weiteren Sonderservice ohne Pflicht zum persönlichen Erscheinen: das Notenstellenverfahren. 551 deutsche Firmen und mehr als 70 deutsche und russische Einrichtungen dürfen daran teilnehmen. Genau diese Express-Visa-Variante nutzte jene Hilfskraft aus, die mit gefälschten Dokumenten 1259 Russen Jahres-Visa besorgte.
Trotzdem denkt im Auswärtigen Amt niemand daran, das Verfahren im notorisch korrupten Russland auszusetzen. Nicht aus Naivität: "Wenn wir es abschafften, würde uns vorgeworfen, den deutschen Wirtschaftsinteressen massiv zu schaden", so ein hochrangiger Berliner Diplomat. Denn drei Jahre nach dem Visa-Skandal muss sich das Auswärtige Amt mit immer mehr Klagen deutscher Firmenvertreter und auch von Bundestagsabgeordneten herumschlagen, man nehme es noch viel zu genau.
Um die 350 Anträge werden in Moskau im Notenstellenverfahren täglich abgehakt. Von effektiver Kontrolle kann da kaum noch die Rede sein. Steinmeiers Beamte halten sich dagegen für streng. Immerhin habe die Botschaft eine Ablehnungsquote von rund vier Prozent. Bei den Niederländern etwa seien es nur zwei Prozent.
Auf jeden Fall müssen die Entscheider in der deutschen Vertretung im Blindflug zwischen Wirtschafts- und Sicherheitsinteressen lavieren. Trotz manch zusätzlicher Stelle reicht das Personal in den Visa-Abteilungen vorn und hinten nicht. Gerade mal 17 Dokumentenberater, meist Bundespolizisten, unterstützen die Konsularbeamten in den deutschen Botschaften beim Aufspüren falscher Papiere - 60 sollen es werden, doch Innenministerium und Auswärtiges Amt streiten sich ausdauernd um die Finanzierung.
Und noch immer fehlt eine zentrale Visa-Warndatei. Die, so Binninger und Grindel, werde von den Beamten in Moskau und Kiew "eindringlich gefordert". Zwar darf jede deutsche Botschaft die Daten von Einladern und Bürgen erfassen, um festzustellen, wer notorisch oft Ausländer einlädt, die womöglich dann nicht wieder ausreisen. Doch untereinander austauschen dürfen die Vertretungen diese Daten nicht.
Schon seit Monaten verhandelt die Regierungskoalition über die Kautelen. Zwar sind Union und SPD grundsätzlich dafür, aber das Bundesjustizministerium und der Bundesdatenschutzbeauftragte haben grundgesetzliche Bedenken angemeldet: Ausländer dürften nicht unter Generalverdacht gestellt werden, und auch ihre persönlichen Daten müssten umfassend geschützt werden. Mit einem Kabinettsbeschluss zur Warndatei rechnen Experten deshalb frühestens um Ostern. Bis dahin gilt: Im Zweifel für die Reisefreiheit.
JÜRGEN DAHLKAMP, GUNTHER LATSCH
Von Jürgen Dahlkamp und Gunther Latsch

DER SPIEGEL 50/2007
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