24.11.2008

WIRTSCHAFTSPOLITIKRuf nach dem Retter

Seit sich der Abschwung der Wirtschaft auf beängstigende Weise beschleunigt hat, wird die Regierung ständig mit der Forderung konfrontiert, sie müsse stützend eingreifen. Aber was soll, was kann sie tun? Soll sie das Wachstum ankurbeln oder bedrohten Firmen helfen?
Wenn es um Grundsätzliches geht, dann kann Finanzminister Peer Steinbrück (SPD) von geradezu lutherischer Glaubensfestigkeit sein. Konjunkturprogramme sind des Teufels, meint er. "Der Staat kann nicht mit noch so großen Paketen gegen die Wirtschaftskrise ansubventionieren", schimpfte er vergangenen Freitag vor Wirtschaftsführern in Berlin, "und ich habe auch nicht vor, das zu tun." Da steht er dann und mag nicht anders.
Seit Jahrzehnten gehört diese Einschätzung zum festen Glaubenskanon der politischen Debatte in Deutschland. Der Staat soll sich aus dem Auf und Ab der Wirtschaft heraushalten, weil er auch mit noch so vielen Milliarden die Konjunktur nicht glätten kann.
Haben das nicht die zahllosen Program-
me in den siebziger und achtziger Jahren
des vergangenen Jahrhunderts bewiesen? Alles wirkungslos verpufft. "Die Schulden sind gestiegen, der Abschwung kam trotzdem", erinnert sich Steinbrück.
Kanzlerin Angela Merkel (CDU) teilt, wie die meisten Angehörigen der politischen Klasse Deutschlands, die Vorbehalte gegen staatliches Einschreiten in der Krise. Entsprechend halbherzig fiel das Konjunkturpaket der Bundesregierung aus, das sie vor drei Wochen auf den Weg brachte. Es stellt nur fünf Milliarden Euro pro Jahr zur Verfügung.
Und entsprechend misstrauisch begegnen Merkel und Steinbrück Überlegungen der EU-Kommission für ein 130 Milliarden Euro umfassendes Wachstumsprogramm. Frisches Geld wollen sie dafür, vorerst jedenfalls, nicht mobilisieren. Der deutsche Anteil von rund 25 Milliarden Euro sei mit jüngsten Beschlüssen der Großen Koalition, etwa zur geplanten Kindergelderhöhung im kommenden Jahr, schon mehr als erbracht.
Dass die Bundesregierung angesichts der sich dramatisch eintrübenden Wirtschaftsaussichten so billig davonkommt, erscheint mehr als zweifelhaft. Nahezu täglich werden neue Schreckensmeldungen aus immer neuen Branchen der Wirtschaft bekannt. Das Münchner Ifo-Institut vermeldet den niedrigsten Stand seines weltweiten Konjunkturbarometers seit mehr als zwei Jahrzehnten, und auch das Bundeswirtschaftsministerium schlägt in einer internen Lageanalyse Alarm: "Wir stehen vor einer Rezession der Weltwirtschaft, wie wir sie in Tiefe und Breite seit Jahrzehnten nicht mehr erlebt haben."
Der Abschwung sei global und berge "die Gefahr einer Selbstverstärkung". Und weiter: "Gerade für Deutschland als einer der offensten Industrienationen ist wahrscheinlich, dass sich der Nachfrageeinbruch von außen zu einer länger anhaltenden Abwärtsspirale im Inneren ausweitet."
Das Ressort von Wirtschaftsminister Michael Glos (CSU) trommelt seit Monaten für entschiedene konjunkturstützende Maßnahmen, bislang ebenso allein wie vergebens. Doch das könnte sich ändern, denn die Front gegen staatliche Eingriffe bröckelt, nicht zuletzt bei führenden Wirtschaftsprofessoren.
Zugleich wächst die Bereitschaft, kriselnden Unternehmen zu Hilfe zu eilen. Die Bundesregierung stellt dem Rüsselsheimer Automobilhersteller Opel eine staatliche Bürgschaft in Aussicht, wenn die Firma in Schwierigkeiten kommen sollte. Und in den Bundesländern fordern die Regierenden noch viel umfangreichere Maßnahmen.
Schon bietet Hessens Ministerpräsident Roland Koch (CDU) einen "Schutzschirm für die Automobilindustrie" nach dem Vorbild des Finanzsektors an. Und Nordrhein-Westfalens Ministerpräsident Jürgen Rüttgers (CDU) macht keinen Hehl daraus, dass er nicht nur den Autoherstellern und ihren Zulieferern helfen würde, sondern auch der Chemieindustrie.
Auch wenn Kanzlerin und Finanzminister noch zögern, weltweit ändert sich das Verständnis darüber, was der Staat in der Wirtschaft ausrichten kann und soll, vor allem wenn es um die Stabilisierung der Konjunktur geht. Viele Ökonomen und Institutionen, die früher gar nicht genug gegen Regierungseingriffe wettern konnten, fordern heute ein größeres Engagement des Staates, vor allem in Deutschland.
Immer häufiger geht die Aufforderung an die Bundesregierung, sie möge ordentlich Geld in die Hand nehmen und gegensteuern. EU-Währungskommissar Joaquín Almunia, von Amts wegen eigentlich zur Sparsamkeit verpflichtet, verlangt von den Deutschen ein beherzteres Vorgehen. Verklausulierter, aber nicht minder entschieden ist die gleiche Botschaft von Jean-Claude Trichet zu hören, dem Präsidenten der Europäischen Zentralbank. Auch Dominique Strauss-Kahn, der Chef des Internationalen Währungsfonds, sieht Deutschland in der Pflicht. "Wo ist Angela?", fragte vergangenen Freitag der Londoner "Economist".
Für die innenpolitische Debatte am bedeutungsvollsten dürfte sich aber der Kurswechsel des Sachverständigenrats erweisen. Anders als bisher sprach er sich in seinem jüngsten Gutachten ebenfalls für ein schuldenfinanziertes Konjunkturprogramm aus.
Tatsächlich gibt es gute Gründe für einen Schwenk. Die Konjunkturprogramme früherer Jahre scheiterten, weil sie strukturelle Verwerfungen, zum Beispiel den Ölpreisschock, mit zusätzlichen Staatsausgaben zu kurieren versuchten. Eine untaugliche Therapie, wie sich zeigte.
Die aktuelle Lage dagegen kennzeichnet ein massiver Nachfrageausfall, der sich zu verstärken droht. Die Banken vergeben weniger Kredite, den Unternehmen fehlt das Geld für Investitionen, die Verbraucher halten sich mit Anschaffungen zurück. Mit voller Wucht trifft es bereits die Autohersteller (siehe Seite 64). Daimler, Opel, Ford und Co. entlassen Leiharbeiter, schicken Mitarbeiter in den Zwangsurlaub und fahren die Produktion herunter.
Zulieferer der Autokonzerne, die mit etwa 320 000 Beschäftigten für fast die Hälfte der Jobs in der Autoindustrie stehen, reißt es mit hinunter. Bosch lässt mehrere Werke kurzarbeiten, der Zulieferer Hella entlässt Leiharbeiter und schickt seine Beschäftigten ebenfalls in Kurzarbeit.
Und der Abwärtstrend setzt sich fort. Weniger Autos bedeuten eine sinkende Nachfrage nach Lacken, Kunststoffen und Katalysatoren. Das trifft jetzt die Chemie: Vergangene Woche meldete Weltmarktführer BASF, dass er die Produktion in 180 seiner Anlagen stoppt oder drosselt.
20 000 der 95 000 Mitarbeiter von BASF trifft der drastische Einschnitt. Sie müssen Überstunden und Urlaub abbauen und Arbeitszeitkonten leeren. Wenn das nicht reicht, könnten Beschäftigte in die Kurzarbeit geschickt werden.
Ähnliche Kreisläufe sind in anderen Branchen zu beobachten. Der Wirtschaftsweise Peter Bofinger sieht eine erschreckende Abwärtsspirale in Gang. "Dass es so schlimm kommt, war nicht abzusehen." Die Bundesregierung müsse deshalb dringend ihr "kleinteiliges" Konjunkturprogramm aufstocken. Solche Forderungen hat der gewerkschaftsnahe Bofinger schon länger im Angebot. Neu ist, dass seine Sicht auch in Deutschland zum Mainstream wird.
"In einer solchen Situation der Nachfrageschwäche ist es durchaus angebracht, mit einem staatlichen Ausgabenprogramm stabilisierend einzugreifen", sagt Clemens Fuest, Finanzwissenschaftler an der Universität Oxford. Das Urteil des Wissenschaftlers ist bedeutsam, er ist Vorsitzender des Wissenschaftlichen Beirats in Steinbrücks Ministerium.
Im Wirtschaftsministerium ist die Botschaft schon angekommen. "Auf den sich abzeichnenden massiven Nachfrageausfall muss - ursachenadäquat und unideologisch - mit nachfragestärkenden Maßnahmen reagiert werden", heißt es in der Vorlage.
Die Fiskalpolitik sei auch deshalb gefordert, "weil die Geldpolitik vor dem Hintergrund des allgemeinen gegenseitigen Misstrauens bei den Finanzmarktteilnehmern in aller Welt nur noch begrenzte Wirksamkeit aufweist". Im Klartext: Obwohl die Notenbanken ihre Leitzinsen entschieden senken, verleihen die Banken weniger Geld.
"In so einem Fall muss der Staat in die Bresche springen", meint Fuest. Deutschland sei zudem in der glücklichen Lage, sich ein Konjunkturpaket leisten zu können, weil der Staatshaushalt weitgehend ausgeglichen sei.
Fuest, Jahrgang 1968, gehört zur jungen Generationen deutscher Volkswirte, die der Wirkung der Fiskalpolitik auf die Konjunktur wieder Bedeutung beimessen. Wer für Konjunkturprogramme eintrat, wurde in der deutschen Ökonomenzunft lange Zeit nicht ernst genommen.
In angelsächsischen Ländern dachten Wirtschaftswissenschaftler anders, so wie Larry Summers, Harvard-Professor und letzter Finanzminister von Präsident Bill Clinton. "Ein fiskalischer Stimulus kann von entscheidender Bedeutung sein", fasst Summers, der auch für das Kabinett des designierten Präsidenten Barack Obama als Finanzminister gehandelt wurde, seine Erkenntnisse aus Theorie und Praxis zusammen.
Allerdings müssen die Hilfen zielgenau konstruiert sein, damit die eingesetzten Mittel größtmögliche Wirkung entfalten, sie müssen zügig umgesetzt werden und zeitlich befristet sein, damit die öffentlichen Haushalte nicht dauerhaft mit neuen Schulden belastet werden. Werden die Kriterien verfehlt, können staatliche Programme mehr Schaden anrichten als Nutzen bringen, fanden Forscher heraus.
Wissenschaftler haben zudem untersucht, welche Maßnahmen am ehesten wirken. Auch diese Ergebnisse widersprechen Ansichten, die in Deutschland als eherne Wahrheiten gelten. Als wirksamstes Instrument zählt hierzulande die Anhebung der Staatsausgaben, zum Beispiel für Investitionen in Infrastrukturprojekte. Das Geld fließe unmittelbar in den Wirtschaftskreislauf, lautet die Begründung.
Dies stellte sich nur als zweitbeste Lösung heraus, etwa auf einer Ebene mit Abschreibungsvergünstigungen für Unternehmen. Als wirksamste Maßnahme empfiehlt eine Studie der Brookings Institution, einer Denkfabrik in Washington, Steuerrabatte für niedrige Einkommen.
Geringverdiener geben das zusätzliche Geld zuverlässig aus, was die Wirtschaft stimuliert. Als am wenigsten tauglich zeigten sich der Expertise zufolge breitgestreute Steuersenkungen auf Pump.
Natürlich kennen auch die Experten in den Ministerien der Bundesregierung die Erkenntnisse. Längst bereiten sie weitere Schritte vor, auch wenn die politischen Leitungen ihrer Häuser, von Wirtschaftsminister Glos einmal abgesehen, offiziell von zusätzlichen Maßnahmen noch nichts wissen wollen.
Was den Fachleuten vorschwebt, ist ein Mix aus zusätzlichen Investitionen und kurzfristig wirkenden steuerlichen Entlastungen vor allem für untere und mittlere Einkommen. Das Problem: Nur noch die Hälfte aller Haushalte in Deutschland bezahlt überhaupt Einkommensteuer. Die andere Hälfte verdient so wenig, dass sie verschont bleibt.
Diese Arbeitnehmer ließen sich entlasten, indem die Sozialbeiträge gesenkt werden. Im Gegenzug müsste der Staat den Sozialkassen Zuschüsse zahlen, die er durch neue Schulden finanziert. Denkbar wäre auch eine vorübergehende Absenkung der Mehrwertsteuer.
Der Wirtschaftsflügel der Union schlägt hingegen eine Entlastung von Unternehmen vor. "Wir müssen deutlich weiter gehen, um auf die gegenwärtige Finanz- und Wirtschaftskrise eine Antwort zu geben", sagt Josef Schlarmann, Chef der CDU/CSU-Mittelstandsvereinigung.
Während die Diskussion um staatliche Konjunkturprogramme in Bewegung geraten ist, verlaufen die Fronten in der Debatte um staatlichen Schutz für einzelne Branchen oder Unternehmen wie eh und je. Bei der Frage, ob der Staat Opel, der ganzen Autoindustrie oder auch anderen Branchen beispringen darf, stehen sich Befürworter und Gegner unversöhnlich gegenüber.
Zwischentöne gibt es kaum. Dabei wären sie nötig, zumindest im Fall Opel. Die Angelegenheit ist keineswegs so leicht zu erledigen, wie manche glauben.
Seit Jahren bestehen in der europäischen Autoindustrie Überkapazitäten. Wenn nun ein Hersteller zusammenbricht, ist das bitter für Zehntausende, die ihren Job verlieren. Aber möglicherweise sind dann die Arbeitsplätze der anderen Hersteller sicherer.
Das ist das Hauptargument jener, die Hilfen für Opel ablehnen, etwa die 1,8-Milliarden-Euro-Bürgschaft, die das Unternehmen erbeten hat. Hinzugefügt wird gern, dass die Versorgung mit Opel-Modellen für die Wirtschaft nicht lebensnotwendig ist - im Gegensatz zur Versorgung mit Krediten, weshalb Banken gerettet werden müssen, eine Autofirma aber nicht.
Die Argumentation hat einen Mangel: Mit Opel würde nicht der schwächste Autohersteller in Europa untergehen, wie es nach der reinen Lehre der Wettbewerbswirtschaft eigentlich der Fall sein müsste, sondern einer der besseren.
Opel verfügt derzeit über fast alles, was einen erfolgreichen Autohersteller ausmacht: Die Fabriken sind effizient, Modelle auf der Höhe der Zeit.
Der neue Insignia, mit dem GM-Europe-Chef Carl-Peter Forster, Opel-Chef Hans Demant und Betriebsratsvorsitzender Klaus Franz am vergangenen Montag im Bundeskanzleramt vorfuhren, wurde zum "Auto des Jahres" gewählt, mit deutlichem Vorsprung vor dem neuen Golf von VW.
Die europäischen GM-Werke sind zudem produktiver als die der Konkurrenz: Durchschnittlich 20,8 Stunden brauchen die Opelaner zur Montage eines Autos, Renault 22,5, Fiat 26,8 und VW sogar 35,2 Stunden.
Dass Opel nun ums Überleben kämpft, liegt allein an der drohenden Pleite der Mutter General Motors. GM schuldet den Rüsselsheimern für Entwicklungsleistungen noch über zwei Milliarden Euro. Wenn der US-Konzern in die Insolvenz muss, wird er seine Schulden nicht mehr bezahlen. Opel kann als hundertprozentige Tochter aber nicht entsprechende Kredite aufnehmen. Das Unternehmen würde ausgetrocknet und wäre dem Untergang geweiht.
Es lässt sich also begründen, warum Bund und Länder Opel mit einer Bürgschaft helfen sollten: Damit der Autohersteller die nötigen Kredite aufnehmen kann. Zudem ließe sich juristisch absichern, dass dieses Geld nicht in Detroit versickert.
Doch mit einer Bürgschaft allein ist Opel nicht zu retten. Soll das Unternehmen auf Dauer gesichert werden, muss sich die Marke aus der Umklammerung der schwerkranken Mutter lösen, wenn sie nicht nur das kommende Jahr überstehen, sondern dauerhaft erfolgreich sein will. Und das wird das eigentliche Problem sein, das es zu lösen gilt.
General Motors ist kaum geneigt, die europäische Tochter aufzugeben. Deren Entwicklungszentrum in Rüsselsheim hat genau jene Fähigkeiten, die GM dringend benötigt: Es kann spritsparende Autos konstruieren. Umgekehrt wäre General Motors Europe allein kaum überlebensfähig. Im Entwicklungszentrum arbeiten über 6000 Menschen, die mit der Arbeit für Opel nicht auszulasten wären. Zudem bezieht Opel Plattformen von den GM-Töchtern Daewoo und Suzuki und liefert Technik für andere GM-Marken.
Realistisch ist nur eine langsame Lösung aus dem Konzernverbund, die mit einer größeren Eigenständigkeit für GM Europe beginnen müsste. Und dann braucht Opel einen Investor, der GM eine Ablöse von einigen Milliarden zahlt und die Rüsselsheimer übernimmt. Vielleicht ein Autohersteller aus China oder Indien, der in Europa Fuß fassen will. Doch dazu muss das Unternehmen überleben.
Dann wäre die Stützung von Opel ein Sonderfall, kein Sündenfall. Anders wäre es erst, wenn der Staat in der Krise generell auf Einzelhilfen setzen würde. Das wäre ein schwererer Fehler, so warnen die Ökonomen. Zum einen kann die Regierung in der Regel kaum unterscheiden, ob die Probleme eines Unternehmens durch die akute Konjunkturkrise oder durch eigene Versäumnisse verursacht sind. In diesem Fall würden die Staatshilfen die unvermeidliche Pleite nur hinauszögern.
Zum anderen bergen Einzelmaßnahmen die Gefahr, einen Subventionswettlauf auszulösen. Ist die erste Staatshilfe bewilligt, wird auch das Konkurrenzunternehmen Unterstützung fordern. Ist erst ein Rettungsschirm für die Autoindustrie aufgespannt, wird auch die Chemie nach staatlicher Hilfe rufen.
Rutscht die Wirtschaft in eine Rezession, sind Subventionen für einzelne Unternehmen oder Branchen deshalb das falsche Rezept. In diesem Fall müssen die staatlichen Institutionen mit flächendeckenden Maßnahmen dagegenhalten: die Notenbank mit niedrigen Zinsen, der Staat mit kräftigen Konjunkturimpulsen. "Der Staat hat in dieser besonderen Krisensituation die Aufgabe, das Vertrauen der Wirtschaft zu stärken", sagt Ressortchef Glos (siehe Interview Seite 35). Deshalb müsse die Regierung jetzt "entschiedener vorgehen".
NINA BOVENSIEPEN,
DIETMAR HAWRANEK, CHRISTIAN REIERMANN
* Italiens Ministerpräsident Silvio Berlusconi, Frankreichs Staatspräsident Nicolas Sarkozy und Großbritanniens Premierminister Gordon Brown am 4. Oktober in Paris.
* Am Montag vergangener Woche vor dem Bundeskanzleramt in Berlin.
Von Nina Bovensiepen, Dietmar Hawranek und Christian Reiermann

DER SPIEGEL 48/2008
Alle Rechte vorbehalten
Vervielfältigung nur mit Genehmigung


DER SPIEGEL 48/2008
Titelbild
Abo-Angebote

Den SPIEGEL lesen oder verschenken und Vorteile sichern!

Jetzt Abo sichern
Ältere SPIEGEL-Ausgaben

Kostenloses Archiv:
Stöbern Sie im kompletten SPIEGEL-Archiv seit
1947 – bis auf die vergangenen zwölf Monate kostenlos für Sie.

Wollen Sie ältere SPIEGEL-Ausgaben bestellen?
Hier erhalten Sie Ausgaben, die älter als drei Jahre sind.

Artikel als PDF
Artikel als PDF ansehen

WIRTSCHAFTSPOLITIK:
Ruf nach dem Retter

  • Schottland nach der Briten-Wahl: "Mandat für Unabhängigkeitsreferendum"
  • Neue Saurierarten entdeckt: Gestatten: Nullotitan Glaciaris
  • Trotz Eruptionsgefahr: Soldaten bergen Opfer von White Island
  • Wahlsieg in Großbritannien: Erstes Statement von Boris Johnson im Video