31.05.2010

Kürzen als Chance

Vor der Haushaltsklausur des Bundeskabinetts wächst in der Regierungskoalition die Sorge, mit allzu forschen Einschnitten ins soziale Netz die Wähler zu verprellen. Dabei gibt es genug Möglichkeiten, wie der Staat intelligent sparen und seine Aufgaben besser erledigen kann.
Die Atmosphäre war kühl, der Umgang förmlich, als Amerikas Finanzminister Timothy Geithner, 48, seinem deutschen Amtskollegen Wolfgang Schäuble, 67, am Donnerstag vergangener Woche die Aufwartung machte. "Mister Secretary" sagte Schäuble, wenn er das Wort an seinen Besucher richtete. "Herr Minister" entgegnete Geithner, bevor er seinem Gastgeber mit knappen Sätzen widersprach. Den Deutschen und den Amerikaner trennte mehr als nur der Altersunterschied von fast 20 Jahren. Am Donnerstag trafen zwei unterschiedliche ökonomische Weltsichten aufeinander.
Die Europäer sollten nicht so viel sparen, das sei gefährlich für die Weltwirtschaft, sie sollten lieber mehr Schulden machen. So lautete die Botschaft Geithners.
Die hohen Schulden hätten die Turbulenzen in der Euro-Zone doch erst ausgelöst. Sie seien schädlich und müssten beseitigt werden, das verlangten schon "die Auflagen der EU-Kommission". So lautete die Antwort Schäubles.
Die frostige Begegnung markiert eine Zäsur, nicht nur für das deutsch-amerikanische Verhältnis, sondern auch für die schwarz-gelbe Koalition. Gut ein halbes Jahr sind die Partner nun im Amt, doch es drängt sich der Eindruck auf, dass es erst jetzt mit dem Regieren beginnt.
Seit ihrem Wahlsieg im September haben Union und FDP Politik betrieben, als ginge sie die Wirklichkeit nichts an. Sie haben über Steuersenkungen gestritten, die nicht zu finanzieren sind. Sie haben ein "Wachstumsbeschleunigungsgesetz" verabschiedet, das vor allem das Tempo der staatlichen Kreditaufnahme steigerte. Und sie haben alle wichtigen Entscheidungen auf die Zeit nach der nordrhein-westfälischen Landtagswahl vertagt.
Das sollte die Wähler gewogen stimmen, tatsächlich vertrieb es selbst die treueste Stammkundschaft. Vergangene Woche erreichten Union und FDP in den Umfragen gerade noch 39 Prozent der Wählerstimmen, ein Absturz, wie ihn in der Nachkriegsgeschichte kaum je eine Regierungskoalition erlebt hat.
Jetzt will Kanzlerin Angela Merkel noch mal von vorn anfangen, und es darf als eine besondere Form von Kühnheit gelten, dass sie dabei eine Rolle wählt, in der sie schon einmal gescheitert ist: die der schwäbischen Hausfrau. 2008 hatte sich Merkel unter diesem Label vergebens gegen den amerikanischen Ruf nach Konjunkturprogrammen gestemmt. Diesmal will sie hart bleiben, auch wenn es dabei "spannende Diskussionen mit dem angelsächsischen Raum geben wird". Den US-Wünschen nach mehr schuldenfinanziertem Wachstum will sie ihr eigenes Ziel entgegensetzen: eine "neue Stabilitätskultur in ganz Europa".
Was das heißt, soll den Bürgern schon an diesem Wochenende klarer werden. Wenn sich das Bundeskabinett am Sonntag zur Sparklausur im brandenburgischen Meseberg trifft, geht es nicht nur um einen Neustart der Koalition. Auf dem Programm steht eine Generalüberholung der deutschen Nachkriegspolitik.
60 Jahre lang waren es die größeren und kleineren Parteien des Landes gewohnt, ihre Politik mit immer neuen staatlichen Ausgabeprogrammen zu verwirklichen. Ganz gleich, ob es darum ging, eine wirtschaftlich angeschlagene Branche zu unterstützen, eine vermeintliche soziale Schieflage zu beseitigen oder eine treue Wählerklientel zu bedenken, stets griffen die Politiker auf die staatlichen Haushalte zurück, auch wenn gerade kein Geld in der Kasse war. Dann wurden eben Schulden gemacht und den Bürgern wurde stets treuherzig versichert, dass die Staatskredite selbstverständlich bei nächster Gelegenheit zurückgezahlt würden.
Doch dieses Modell ist in Verruf gekommen: zum einen, weil die Politiker immer neue Kredite aufnahmen und sich die offenen und verdeckten Staatsschulden inzwischen auf die schwindelerregende Summe von knapp acht Billionen Euro addieren. Und zum anderen, weil die ausufernde öffentliche Kreditwirtschaft inzwischen als eine der Ursachen der jüngsten Finanzkrise gilt.
Vor allem aber muss die gewohnte Politik auf Pump mit Rücksicht auf nachkommende Generationen beendet werden. Bereits heute entfällt auf jeden Erwerbstätigen eine Staatsschuld von rund 43 000 Euro. Selbst wenn der Kreditberg konstant bliebe, wären es schon bald über 48 000 Euro; allein, weil der Bevölkerungsanteil im erwerbsfähigen Alter schrumpft.
So soll es, so darf es nicht weitergehen. Und so haben sich die Politiker in Deutschland freiwillig zwei Regelsystemen unterworfen, die sie zu größerer Sparsamkeit nötigen. Da ist zum einen der Stabilitätspakt für die Währungsunion, der die Bundesregierung zwingt, die Neuverschuldung des Landes von derzeit fünf Prozent bis 2013 wieder unter die zulässige Obergrenze von drei Prozent der Wirtschaftsleistung zu drücken.
Und da ist die neue Schuldenbremse, nach der das sogenannte strukturelle Defizit von derzeit über 70 Milliarden Euro um 60 Milliarden Euro reduziert werden muss. Als strukturell bezeichnen Fachleute ein Defizit, wenn Einnahmen und Ausgaben dauerhaft auseinanderklaffen.
Nun stehen die Kanzlerin und ihr Finanzminister vor der Mammutaufgabe, die Bundesfinanzen langfristig wieder in Ordnung zu bringen. Ab 2011 müssen sie jedes Jahr zehn Milliarden Euro im Etat auftreiben, um die Vorgaben zu erfüllen.
Hinzu kommt die Notwendigkeit, auch die schwindsüchtigen Sozialversicherungssysteme an die demografische Entwicklung anzupassen. Ob Rente, Pflege oder Krankenversicherung: Überall stehen die Politiker vor der Aufgabe, die Leistungsansprüche herunterzufahren und neue Einnahmequellen zu erschließen.
Die Republik steht an einem Wendepunkt. Jahrzehntelang waren Regierende und Bürger auf Wachstum programmiert. Nun müssen sie zeigen, dass es auch etwas kleiner geht. Die Republik muss sich gesundsparen.
Entsprechend groß ist die Herausforderung, vor allem für das Berliner Kabinett. Bisher lebte die schwarz-gelbe Koalition in dem Glauben, sie könne, wie alle Regierungen vor ihr, Geschenke unters Wahlvolk verteilen. Jetzt dämmert ihr, dass sie vor einer Sparaufgabe steht, die größer ist als während der Agenda-Zeit des damaligen Kanzlers Gerhard Schröder.
Nach außen geben sich die künftigen Rotstiftpolitiker entschlossen. Doch intern stellen sich die Koalitionäre bange Fragen: Wo können die Staatsausgaben gesenkt werden, ohne die Konjunktur zu schwächen? Wie kann die eigene Klientel geschont werden? Und vor allem: Kann man mit Sparpolitik Wahlen gewinnen?
Schon registrieren Christ- wie Freidemokraten, wie sich der Widerstand gegen die bevorstehende Kürzungsoperation formiert. Die Wirtschaftsverbände bereiten sich darauf vor, möglichst jeden Abstrich bei Steuervorteilen und Subventionen zu torpedieren. Und die Gewerkschaften laufen sich warm, die bevorstehende Sparoperation grundsätzlich in Frage zu stellen. "Die Schuldenbremse", donnerte DGB-Chef Michael Sommer auf dem jüngsten Gewerkschaftskongress, "war und bleibt der größte finanzpolitische Unsinn der Großen Koalition."
Es geht um einen Grundsatzstreit. Die einen fürchten, dass die gigantischen Staatsdefizite außer Kontrolle geraten und eine neue Finanzkrise auslösen könnten. Am Ende stünde womöglich ein Zerfall der Europäischen Währungsunion oder eine Inflation. Die anderen haben genau entgegengesetzte Sorgen. Sie haben Angst, dass ein übermäßig forscher Sparkurs den zarten Konjunkturaufschwung allzu früh wieder abwürgen könnte. So wie es dem früheren Reichskanzler Heinrich Brüning passierte, der 1932 mit drastischen Kürzungen der öffentlichen Ausgaben die Wirtschaftskrise verschärfte.
Die Ängste teilt auch manches Mitglied der schwarz-gelben Koalition. Nicht anders als DGB-Chef Sommer würden sie die unbequeme Schuldenregel am liebsten kippen. Doch das wäre ein schwerer Fehler. Nicht nur, weil die Regierung sofort die unheilvolle Schuldenspirale der Vergangenheit wieder in Gang setzen würde. Sondern auch, weil sie die Chance vergäbe, die anstehende Sparaktion zum politischen Gestalten zu nutzen.
Natürlich, der Staat benötigt ausreichende Mittel, um seine Aufgaben in der Bildung, der Infrastruktur und der sozialen Sicherheit zu erfüllen. Doch zugleich ist unübersehbar, dass der Katalog staatlicher Leistungen nach 50 Jahren ununterbrochenen Aufwuchses jede Menge fragwürdiger Positionen enthält.
Der Staat baut Häfen, Brücken oder Kanäle, die anschließend niemand braucht. Er subventioniert Branchen, deren Waren unverkäuflich sind, und gibt Milliarden für Rüstungsgüter aus, die nicht funktionieren. Statt Arbeitslose zur Jobaufnahme zu motivieren, schafft er Anreize, weniger zu arbeiten. Und so mancher Sozialtransfer, der als Hilfe für Bedürftige und Notleidende daherkommt, entpuppt sich bei näherem Hinsehen als Privileg für ausgewählte Berufsgruppen.
Hier zu sparen würde den Staat in vielen Fällen nicht nur effizienter, sondern auch gerechter machen. Wer unsinnige Finanzhilfen streicht, schafft in vielen Fällen neben mehr Einnahmen auch zusätzliches Wachstum. Und wer Steuervorteile kappt, führt mitunter jenes "einfache und gerechte Steuersystem" herbei, das gerade Freidemokraten so gern fordern.
Zum Beispiel bei der Mehrwertsteuer. Als sie Ende der sechziger Jahre eingeführt wurde, war sie eine noch überschaubare Abgabe, deren Zweck darin bestand, dem Staat stabile Einnahmen zu bescheren. Es gab einen einheitlichen Steuersatz auf die meisten Waren; lediglich für Lebensmittel und wichtige Gebrauchsgüter musste weniger abgeführt werden.
40 Jahre später ist aus der einstigen Einfachsteuer ein bürokratisches Monstrum geworden, ein Beispiel für den wahnhaften Versuch des Staates, selbst bei kleinsten Zahlungsvorgängen das wirtschaftliche Geschehen beeinflussen zu wollen. Das Resultat ist ein Dschungel, in dem sich nicht einmal Experten mehr zurechtfinden.
Wer etwa wissen will, was der Unterschied zwischen einer Languste und einer Garnele ist, fragt heute am besten beim Bundesfinanzministerium nach. Die Berliner Spitzenbürokraten haben sich tief in die Materie eingearbeitet, denn fiskalisch betrachtet ist der Unterschied erheblich. Auf Langusten ist der volle Mehrwertsteuersatz von 19 Prozent fällig. Bei Garnelen hingegen wird lediglich der ermäßigte Mehrwertsteuersatz von 7 Prozent angelegt. Und so kommt es, dass der Staat allein bei der Besteuerung von Krabbencocktails jährlich auf einige Millionen Euro verzichtet.
Insgesamt geht es sogar um Milliarden. Eine vom Finanzministerium verfasste Liste aller Waren, die von der normalen Mehrwertsteuer ausgenommen sind, umfasst etwa 200 Seiten. Eigentlich sollte es sich dabei um besonders förderungswürdige Güter und Dienstleistungen handeln.
In der Praxis dient die Regelung vor allem dazu, Produzenten wie Verbraucher maximal zu verwirren. Maulesel beispielsweise werden steuerlich begünstigt, normale Esel hingegen nicht. Auf Islandmoos ("Cladonia rangiferina") gewährt der Fiskus einen Rabatt, nicht jedoch auf Isländisches Moos ("Cetraria islandica"). Und was mag der Grund dafür sein, dass sich das Finanzamt ausgerechnet bei der Besteuerung von Trüffeln, Quallen, Fettlebern von Gänsen und Enten sowie bei "Fleisch und Schlachtnebenerzeugnissen von Bibern, Walen, Fröschen und Schildkröten" generös zeigt?
Experten mahnen längst an, das System gründlich zu entrümpeln, darunter auch Koalitionsvertreter wie der FDP-Finanzpolitiker Volker Wissing. In den meisten Fällen sei eine Begründung für den Steuerrabatt längst entfallen. Doch seit Jahren hat es keine Regierung ge-wagt, auch nur eine einzige Mehrwertsteuerermäßigung abzuschaffen. Im Gegenteil: Es kommen immer neue Ausnahmen hinzu, eine fragwürdiger als die andere.
Die Große Koalition aus Union und SPD führte in der vergangenen Legislaturperiode den ermäßigten Mehrwertsteuersatz für Skilifte ein. Die schwarz-gelbe Bundesregierung hat den Kreis der Begünstigten kürzlich auf Hoteliers und Campingplatzbetreiber ausgedehnt. Allein dadurch entgehen dem Fiskus in diesem Jahr bis zu einer Milliarde Euro.
Und die Regierung denkt schon über die nächste Vergünstigung nach. Bei den Beratungen zur Gesundheitsreform hat Bundesgesundheitsminister Philipp Rösler (FDP) eine Ermäßigung des Mehrwertsteuersatzes auf Arzneimittel ins Spiel gebracht. Profitieren würden die von den Liberalen gern gehätschelten Apotheker.
Die Bürger reiben sich erstaunt die Augen. Ausgerechnet Union und FDP, bislang eher als Verfechter eines schlankeren Staats bekannt, haben sich in den ersten Monaten ihrer gemeinsamen Regierungszeit milliardenschwere Wohltaten ausgedacht. Erben wurden entlastet, Unternehmensteuern gesenkt. Die gesetzliche Krankenversicherung bekam einen Rekordzuschuss aus Steuermitteln.
Dabei hatten die Liberalen vor der Bundestagswahl selbst noch für Sparsamkeit geworben. "Der Staat hat Geld wie Heu", verkündete FDP-Chef Guido Westerwelle damals, "er verplempert es nur." Bei jeder sich bietenden Gelegenheit hielt er ein "Liberales Sparbuch" in die Kameras. Es umfasst mehr als 400 konkrete Kürzungsvorschläge. Würden alle umgesetzt, ließen sich zehn Milliarden Euro einsparen, also genau der Betrag, den die Regierung jährlich braucht, um das strukturelle Defizit abzubauen und die Vorgaben der Schuldenbremse im Grundgesetz zu erfüllen.
Doch seit die FDP mitregiert, ist der Sparwille erlahmt. Anstatt, wie vorgeschlagen, die Zahl der Staatssekretäre in den Bundesministerien zu verkleinern, haben ausgerechnet die liberalen Minister Westerwelle (Außen) und Niebel (Entwicklung) zahlreiche Weggefährten mit lukrativen Posten in der Bürokratie versorgt. Auch aus den angekündigten Einsparungen beim Trennungsgeld für Diplomaten, bei den Polizeiorchestern oder in den PR-Etats der Bundesministerien ist nichts geworden.
Dafür brachten Liberale und Konservative reichlich Geld unters Volk. Allein die von Schwarz-Gelb durchgesetzte Erhöhung des Kindergelds kostet den Staat mehr als vier Milliarden Euro im Jahr, dabei steht sie im Widerspruch zu dem, was fast alle Experten für klug halten. Kaum ein Land der Welt gibt so viel Geld für familienpolitische Leistungen aus wie Deutschland - und erzielt damit gleichzeitig so bescheidene Ergebnisse.
Wissenschaftler der Universität Frankfurt haben einmal versucht, sämtliche staatlichen Förderinstrumente für Kinder und Familien zu erfassen; es war eine harte Fleißarbeit. Die Forscher stießen auf mehr als 150 verschiedene Leistungen, die von knapp 40 unterschiedlichen Behörden verwaltet werden.
Es gibt das Elterngeld, das vor allem Besserverdiener zum Kinderkriegen animieren soll, und es gibt den Kinderzuschlag, der den Geringverdienern nützt. Manche Leistungen sind darauf ausgelegt, das Hausfrauendasein zu begünstigen, etwa das Ehegattensplitting. Andere hingegen folgen dem Leitbild der berufstätigen Mutter, etwa der Ausbau von Krippenplätzen nach dem Kinderförderungsgesetz. Es gibt die Waisenrente, das Schulstarterpaket, die Absetzbarkeit von Betreuungskosten und Privatschulgebühren.
Nur eine Sache gibt es nicht: den Beleg, dass all diese familienpolitischen Wohltaten im Gesamtwert von etwa 150 Milliarden Euro geeignet wären, die Zahl der von Armut, Verwahrlosung und schlechten Bildungschancen betroffenen Kinder spürbar zu verringern. Laut Armutsbericht der Bundesregierung steigt die Zahl der von Stütze abhängigen Kinder kontinuierlich an. Kinderreichtum gilt als Armutsrisiko. Am schlimmsten betroffen sind Alleinerziehende.
Auch auf die Gebärfreude haben die staatlichen Förderprogramme keinen spürbaren Einfluss. Die Zahl der durchschnittlichen Geburten pro Frau stagniert mit 1,38 auf niedrigem Niveau. Anders als von der früheren Familienministerin Ursula von der Leyen angestrebt, hat sich auch bei Akademikerinnen die Lage nicht groß verändert.
Das ist auch vom sogenannten Betreuungsgeld nicht zu erwarten, einem besonders zweifelhaften Vorhaben der schwarz-gelben Koalition. Geplant ist, ab 2013 auch solche Eltern zu belohnen, die nicht in die Berufstätigkeit streben. Befürworter sprechen von "Wahlfreiheit", Kritiker von "Herdprämie". Tatsächlich steht das Betreuungsgeld im Widerspruch zur Förderung von Beruf und Familie, dem familienpolitischen Leitmotiv der letzten Jahre. Sozialpolitisch handelt es sich um eine echte Innovation: Ebenso gut könnte man allen Bürgern, die abends lieber vor dem Fernseher sitzen, Geld dafür geben, dass sie keinen Platz in einem staatlich geförderten Theater beanspruchen.
Eine Generalrevision der staatlichen Ausgabenpolitik wäre freilich auch in anderen Politikfeldern angebracht, etwa im Verkehrswesen. Wo immer Flugzeuge, Schiffe und Autos ins Spiel kommen, laufen Politiker traditionell zu Hochform auf. Mal dient die Subvention der Verkehrs-, mal der Umwelt- und mal der Wettbewerbspolitik. Und dass sich die dabei verfolgten Ziele bisweilen widersprechen, ist selten ein Hindernis.
Tankt ein Bürger an einer Zapfsäule Superkraftstoff, werden für jeden Liter gut 65 Cent Mineralölsteuer fällig. Füllt er den Tank mit Diesel, zahlt er nur noch 47 Cent in die Steuerkasse. Allerdings gilt das nicht für Landwirte, sie müssen nur rund 26 Cent Agrardieselsteuer auf einen Liter zahlen. Die Steuervergünstigungen für den Dieselkraftstoff kosten den Staat nach Berechnungen des Umweltbundesamtes jährlich gut 6,4 Milliarden Euro.
Der Subventionswahn rund um den Kraftstoff ist damit längst nicht am Ende. Um die deutsche Binnenschifffahrt zu stützen, ist Schiffsdiesel von der Steuer befreit - macht ein Minus von 120 Millionen Euro im Jahr. Doch die Summe nimmt sich lächerlich aus im Vergleich zu den fast sieben Milliarden Euro, auf die der Finanzminister jährlich verzichtet, aus Sorge um die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Fluglinien. Seit über 30 Jahren scheitert bislang jeder Anlauf, Flugbenzin zu besteuern.
Die staatliche Fürsorge macht auch vor der Automobilindustrie nicht halt. Die Möglichkeit, die private Nutzung von Dienstwagen pauschal mit einem Prozent des Listenpreises bei der Einkommensteuer als geldwerten Vorteil zu versteuern, hat die Deutschen zu einem Volk der Firmenwageninhaber gemacht. Über 60 Prozent aller neuen Pkw, die hierzulande auf die Straße rollen, werden mittlerweile auf Unternehmen zugelassen.
Die Steuerausfälle sind erheblich, genauso wie die Schäden jener Rüstungsprojekte, die sich bei der Bundeswehr in schöner Regelmäßigkeit als teure Flops erweisen. Das Raketenabwehrsystem "Meads" zum Beispiel wird fünf Milliarden Euro kosten, nur hat es den Nachteil, dass es in modernen Guerillakriegen wie in Afghanistan nicht einsetzbar ist. Ähnliches gilt für die Modulare Abstandswaffe "Taurus", einen Marschflugkörper, der von einem Jagdbomber abgefeuert wird. Und wozu Deutschland zwei neue U-Boote des Typs U 212A benötigt, wo es doch schon vier gibt, wissen vermutlich nicht einmal die Rüstungsplaner im Bendlerblock. Besonders teuer kommen das Verteidigungsministerium aber die vielen hochbesoldeten Stabsoffiziere zu stehen. Um einsatzbereit zu sein, benötigt die Bundeswehr offenbar zwingend ein Einsatzführungskommando, einen Einsatzführungsstab, einen Führungsstab der Streitkräfte, einen Führungsstab der Luftwaffe, einen Führungsstab des Heeres und einen Führungsstab des Sanitätsdienstes.
Beträchtliche Summen ließen sich auch im Etat von Bundesarbeitsministerin Ursula von der Leyen einsparen, und zwar ohne dass die Leistungen für Rentner oder Arbeitslose gekürzt werden müssten. Selbst in der Bundesagentur für Arbeit glaubt man, dass durch einen effizienteren Einsatz der vorhandenen Instrumente und ein besseres Controlling im Bereich der aktiven Arbeitsmarktpolitik bis zu zwei Milliarden Euro jährlich eingespart werden können. Und auch bei den sogenannten Zuverdienstregeln des Hartz-IV-Gesetzes gibt es Kürzungsmöglichkeiten.
Heute dürfen Langzeitarbeitslose einen Betrag von 100 Euro komplett behalten, wenn sie nebenbei arbeiten. Verdienen sie dagegen mehr, müssen sie zwischen 80 und 90 Prozent des Lohns anrechnen lassen. Kein Wunder, dass viele Hartz-IV-Empfänger allenfalls stundenweise arbeiten wollen. Würde der 100-Euro-Freibetrag gestrichen, könnte der Staat dagegen nicht nur viel Geld sparen. Er dürfte auch darauf hoffen, dass mehr Erwerbslose als heute eine Vollzeitbeschäftigung aufnehmen wollen.
Entsprechend lohnend ist es für die Haushaltspolitiker, die staatlichen Subventions- und Transferetats zu durchforsten. Nach einer Rechnung des Kieler Ökonomen Alfred Boss könnte der Staat allein bei Steuersubventionen und Finanzhilfen rund 14 Milliarden Euro sparen, wenn er sämtliche Etats nach der Rasenmähermethode um zehn Prozent kürzt.
In den ersten Jahren der erforderlichen Sparoperation wird die Methode "Strecken, stutzen, streichen" noch die erwünschten Ergebnisse bringen. Doch irgendwann stößt das System selektiver Schnitte an Grenzen. Vieles, was sich einfach kürzen ließe, sei bereits "weitgehend von früheren Finanzministern eingesammelt" worden, erklärt Michael Thöne, Chef des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts an der Universität Köln.
Doch darin sehen Wissenschaftler eher eine Chance als einen Nachteil. "Jetzt ergibt sich die Möglichkeit, gestaltend zu sparen", sagt Clemens Fuest, Wirtschaftsprofessor in Oxford und Vorsitzender des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesfinanzministerium.
Was er darunter versteht, hat er zusammen mit Thöne in einem wissenschaftlichen Beitrag entwickelt. Dabei richten sie ihren Blick auf die mittlere Frist - und haben "Einsparpotentiale in erstaunlicher Dimension" ausgemacht.
Grundidee des Konzepts ist, dass sich der Staat selbst auf den Prüfstand stellt. Dabei misst er, mit welchem Einsatz an Geldmitteln er eine bestimmte Qualität staatlicher Leistungen erreicht - und vergleicht beides mit anderen Ländern. Schweden und Japan etwa erreichen mit relativ wenig Geld bessere Ergebnisse beim Pisa-Vergleich.
Der Ansatz mag verwegen erscheinen angesichts der Empörung, die dem scheidenden hessischen Ministerpräsidenten Roland Koch (CDU) entgegenschlug, als er Sparvorschläge bei Schulen oder Hochschulen anmahnte. Aber auch bei Schulen oder Hochschulen ist nicht alles wirtschaftlich vernünftig (siehe Kasten Seite 70).
Fuest und Thöne plädieren dafür, dass sich Deutschland an Staaten orientiert, die ihr Geld effizienter ausgeben. Ihnen geht es darum, mit weniger Geld gleiche oder bessere Leistung zu erzielen - nicht nur in der Bildungspolitik. Vier weitere Politikfelder haben sie ausgemacht, in denen sich im Vergleich zum Ausland erhebliche Effizienzreserven heben ließen: im Gesundheitswesen, bei Infrastrukturinvestitionen, in der öffentlichen Verwaltung und bei der Armutsabsicherung.
Mal dient den beiden Forschern Japan als Vorbild, mal Spanien, Dänemark oder die Schweiz. Würden Bund und Länder das Verhältnis von Preis und Leistung in diesen Ländern erreichen, könnten sie nach ihren Berechnungen bis zu 80 Milliarden Euro einsparen.
Der Ansatz gilt als schwierig, weil nicht allein Etatposten überdacht werden müssen. Auf dem Prüfstand stünde die bisherige Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern, also die Architektur des deutschen Föderalismus. Die lässt sich aber nicht, das lehrt die Erfahrung, nach Belieben oder nach Nützlichkeitserwägungen einfach ändern. Klammern sich die Politiker an die gegebenen Verhältnisse, fallen die Einsparmöglichkeiten geringer aus, dürften aber immer noch erklecklich sein, meinen Fuest und Thöne.
Die Herausforderungen, vor denen Finanzminister Schäuble steht, sind gigantisch. Um die Vorgaben der Schuldenbremse einzuhalten, muss er die um den Zinsaufwand bereinigten Ausgaben des Bundes, die sogenannten Primärausgaben, jährlich bis 2016 um zwei bis drei Prozent senken.
Seit 1978 haben seine Vorgänger diese Aufgabe einige Male bewältigt, aber nie länger als zwei Jahre hintereinander. Fraglich ist, ob Schäuble mehr Durchhaltevermögen beweist. Wenn nicht, wird er sich gezwungen sehen, allen Dementis zum Trotz die Steuern zu erhöhen.
Für Wirtschaftsforscher Fuest ist die Entwicklung unausweichlich. "Spätestens 2013 oder 2014 werden wir Steuererhöhungen bekommen", sagt er voraus. Für wahrscheinlich hält er, dass der reguläre Satz der Mehrwertsteuer von jetzt 19 Prozent auf 20 Prozent steigt, der ermäßigte von 7 auf 10 Prozent. Die Maßnahme würde den öffentlichen Haushalten mit Mehreinnahmen von zwölf Milliarden Euro gehörig Luft verschaffen.
Daneben bieten sich weitere Einnahmequellen an. So ist kaum verständlich, dass die Erbschaftsteuer nur 4,5 Milliarden Euro einbringt. Angesichts einer Erbschaftswelle von jährlich bis zu 150 Milliarden Euro könnte der Fiskus erkleckliche Zusatzeinnahmen erzielen, und es träfe nicht die Ärmsten. Schon aus Gründen der Gerechtigkeit gelten höhere Steuern für Erben bei vielen als schicklich.
Das Gleiche gilt für eine Finanztransaktionssteuer, die auf alle Geldgeschäfte erhoben würde. Leicht könnte so ein zweistelliger Milliardenbetrag eingespielt werden, vorausgesetzt, sie würde international eingeführt.
Noch einfacher ließen sich die Einnahmen steigern, wenn der Staat das bestehende Steuerrecht entschlossener durchsetzen würde. Dieter Ondracek, Chef der Deutschen Steuer-Gewerkschaft, schätzt, dass "der Staat pro Jahr dadurch zehn Milliarden Euro einnehmen könnte". Der Grund: In Deutschland sind zu wenig Steuerfahnder und Betriebsprüfer unterwegs.
15 000 Finanzexperten fehlten, glaubt Ondracek, davon 5000 im Außendienst. Die zusätzlichen Beamten würden ihre Kosten mühelos wieder einspielen, sagt der Gewerkschaftsvorsitzende. Ein Steuerfahnder treibe im Jahr ungefähr eine Million Euro an Einnahmen ein, koste aber nur 80 000 Euro.
Dennoch scheuen sich die Landesfinanzminister, dem Rat des Funktionärs zu folgen. Sie fürchten, dass sie den größten Teil der Zusatzeinnahmen an bedürftige Länder abtreten müssten. So steht sich der Föderalismus selbst im Weg.
Die Schuldenbremse durchzusetzen ist jedoch nur der erste Teil der anstehenden Sparaufgabe. Und: Er ist nicht einmal der schwerste. Will die Regierung die öffentlichen Einnahmen und Ausgaben wirklich dauerhaft ausgleichen, steht ihr ein weiterer Kraftakt bevor: Sie muss die Sozialkassen sanieren.
Schon heute muss jeder Deutsche 40 Prozent seiner Lohneinkünfte abführen, um Ärzte- und Krankenhausrechnungen zu begleichen, die Dienste von Pflegekräften zu bezahlen oder die 20 Millionen Rentner im Land zu alimentieren.
Doch das wird schon bald nicht mehr reichen. Weil die Zahl der Geburten seit Jahrzehnten sinkt, müssen immer weniger Erwerbstätige für immer mehr Alte, Kranke und Gebrechliche aufkommen. Bleiben die sozialen Leistungen konstant, klettern Steuern und Sozialbeiträge unausweichlich in die Höhe, und zwar drastisch. Ökonomen haben errechnet: Um die heutigen Sozialstandards zu finanzieren, müssten die Abgaben mittelfristig um rund ein Drittel steigen.
Von einer "verdeckten Staatsschuld" sprechen die Experten, die den finanziellen Spielraum nachfolgender Generationen stärker beschränkt als die Zinslasten der offiziell ausgewiesenen Staatskredite. Um die Lasten abzubauen, müssen Einnahmen und Ausgaben in den Sozialkassen langfristig ins Lot gebracht werden.
Lösbar ist auch diese Aufgabe, wie Ex-Kanzler Gerhard Schröder mit der Agenda 2010 bewiesen hat. Der Sozialdemokrat schaffte die Arbeitslosenhilfe ab und führte die Praxisgebühr ein, er kürzte Renten und Subventionen und setzte eine weitreichende Reform der Arbeitsverwaltung durch. Das Programm war unpopulär, aber erfolgreich. Die rot-grünen Arbeitsmarkt- und Sozialreformen schufen nicht nur rund eine Million neuer Jobs, sie spülten auch frisches Geld in die Kassen des Wohlfahrtsstaats. Die verdeckten Schulden des Systems reduzierten sich um fast die Hälfte.
Doch statt den Kurs beizubehalten, erlag die Große Koalition schon bald wieder der Versuchung, sich das Wohlwollen des Wahlvolks mit staatlichen Vergünstigungen und Zuwendungen zu erkaufen. Unter dem Eindruck günstiger Wachstumszahlen drehte Schwarz-Rot Schröders Agenda-Reformen teilweise zurück und weitete die staatlichen Leistungen beispielsweise mit dem Elterngeld kräftig aus. Als dann im Zuge der Finanzkrise die Wirtschaft einbrach, strebte das Defizit des Sozialsystems wieder dem Niveau der Vor-Agenda-Jahre entgegen.
Nun sind neue Sparaktionen unausweichlich, aber den Reformern schlagen dieselben Argumente entgegen wie den Agenda-Machern. Wer im Sozialetat den Rotstift ansetzt, so tönt es aus den einschlägigen Interessenverbänden, versündigt sich an den Schwachen und dem Gebot der sozialen Gerechtigkeit.
Das Klagelied der Funktionäre hat die Regierenden noch immer beeindruckt, doch richtig ist es deshalb nicht. Experten wissen: Auch auf dem Feld der sozialen Sicherheit kann gleichzeitig gespart und für mehr Gerechtigkeit gesorgt werden, beispielsweise bei der Alterssicherung.
Wenn es um den Ruhestand geht, leistet sich Deutschland schon lange ein bizarres Zweiklassensystem. Wer als Angestellter sein Brot verdient, muss sich im Schnitt mit einer 50 Prozent niedrigeren Altersversorgung bescheiden als ein beamteter Staatsdiener.
Ein Abbau der Pensionärsprivilegien steht deshalb schon lange auf der Liste der Haushaltspolitiker. Doch beim Versuch, ihre Pläne umzusetzen, waren sie bislang nicht sonderlich erfolgreich, im Gegenteil: Während die Regierung den Rentnern in den vergangenen Jahren zahlreiche Einschnitte zumutete, blieben die Pensionäre häufig verschont. Demografischer Faktor? Unbekannt. Rente mit 67? Für die meisten Landesbeamten derzeit noch tabu. Höheres Altersgeld wegen des Studiums? Für Rentner abgeschafft, nicht aber für Pensionäre. Alles in allem, so hat der Freiburger Rentenexperte Bernd Raffelhüschen errechnet, mussten Beamte in den vergangenen Jahren allenfalls ein Viertel jener Reformlasten tragen, die den Rentnern aufgebürdet wurde.Das sorgt nicht nur für Unmut bei den Arbeitnehmern, es gefährdet auch die Staatsfinanzen. Bleiben die Beamtenprivilegien ungeschmälert erhalten, werden allein in Baden-Württemberg die Pensionsausgaben von derzeit 2,4 Milliarden Euro auf fast 8 Milliarden Euro im Jahr 2050 klettern. Vor einer "Griechenlandisierung der Länderhaushalte" warnt Finanzexperte Raffelhüschen - und schlägt vor, wenigstens die bereits verabschiedeten Rentenreformen auf die Beamtenversorgung zu übertragen. Dann, so der Ökonom, ließe sich der Ausgabenanstieg zumindest ein wenig begrenzen.
Ein weiterer Kandidat für eine Reform ist die Pflegeversicherung, in der es heute ein ähnlich fragwürdiges Privilegiensystem gibt wie in der Beamtenversorgung. Wer nämlich privat versichert ist, erhält zwar heute die gleichen Leistungen wie ein Kunde der gesetzlichen Kasse. Doch weil es weniger pflegebedürftige Privatpatienten gibt, erwirtschaften Allianz, Debeka und Co. seit Jahren Überschüsse und ihre milliardenschweren Rückstellungen wachsen beständig. In der gesetzlichen Pflegeversicherung dagegen sind die Reserven schon erheblich geschrumpft.
Entsprechend fallen die Prognosen für die Zukunft aus. Während die Beiträge im gesetzlichen System drastisch steigen werden, bleiben die Prämien der Privatkassen voraussichtlich konstant. Kurz: Die angeblich so soziale Pflegeversicherung konzentriert in Wahrheit die Vorteile bei denjenigen, die ohnehin meist privilegiert sind: den Privatversicherten.
Kein Wunder, dass viele Ökonomen deshalb zu einer grundlegenden Reform raten: Gesetzlich und privat Versicherte zahlen künftig in gemeinsame Kassen ein; zugleich werden sie verpflichtet, nach dem Modell der Riester-Rente eine private Zusatz-Versicherung anzusparen. Wer sich die Police nicht leisten kann, weil er wenig verdient, erhält einen Zuschuss aus Steuermitteln. Eine solche Reform würde nicht nur künftige Generationen entlasten, sie würde auch gleiche Rechte und Pflichten für alle schaffen.
Das Beispiel zeigt, vor welchen Herausforderungen die schwarz-gelbe Koalition bei ihrer geplanten Sparoperation steht. Es wird nicht reichen, ein paar Haushaltspositionen zusammenzustreichen. Die schwarz-gelbe Koalition benötigt den Mut zu tiefgreifenden Reformen.
Ob sie den hat, ist noch nicht ausgemacht, aber es würde sich lohnen:
‣ Durch den Abbau von Subventionen ließe sich ein zweistelliger Milliardenbetrag einsparen.
‣ Die Erhöhung von Steuern, die wie die Erbschaftsteuer im internationalen Vergleich sehr niedrig ausfallen, könnte ebenfalls einen erheblichen Finanzierungsbeitrag liefern.
‣ Die Sanierung der Sozialkassen würde Staatshaushalt und Beitragszahler gleichermaßen entlasten.
‣ Mit dem Streichen überflüssiger Rüstungsprojekte und wirkungsloser Familienhilfen könnte der Staat seine Ausgaben um etliche Milliarden kürzen.
Das Beste daran: Die Maßnahmen müssen sich keineswegs negativ auf die Konjunktur auswirken, im Gegenteil, der Wegfall fragwürdiger Subventionen und unsinniger Staatsausgaben könnte das Wachstum langfristig sogar stärken.
So weit ist die Regierung noch nicht. Vergangene Woche versuchte Finanzminister Schäuble erst einmal, Zeit zu gewinnen. Eigentlich hätte er an diesem Mittwoch nach Brüssel Bericht erstatten müssen, wie er denn gedenkt, das deutsche Staatsdefizit bis 2013 wieder unter die Dreiprozentmarke zu drücken.
Vergangenen Donnerstag schickte er einen Brief an Währungskommissar Olli Rehn. Darin kündigte der Deutsche eine Fristverstreichung an. Anfang Juni treffe sich das Bundeskabinett zu seiner Haushaltsklausur, entschuldigte sich Schäuble, und im Juli stünden Gespräche mit den Ländern an. "Über die Entscheidungen in diesen Gremien werde ich Sie zeitnah unterrichten." Deutschland werde, wie vom Finanzministerrat gefordert, "das gesamtstaatliche Defizit bis 2013 unter den Referenzwert von drei Prozent des BIP reduzieren". Und weiter: "Wir sind uns dabei unserer Verantwortung für die Stabilität des Euro sehr bewusst."
Die Liberalen dagegen drücken aufs Tempo. Nachdem aus der geplanten Steuersenkung erst einmal nichts wird, wollen sie jetzt sparen, und zwar vor allem dort, wo es den Koalitionspartner ärgert. Ihre Haushälter arbeiten bereits an einer eigenen Streichliste. Im Blick haben die Liberalen Posten wie die steuerliche Begünstigung von Handwerkerarbeiten in Privathaushalten, die allein beim Bund mit 1,3 Milliarden Euro zu Buche schlägt. Auch im Etat von Arbeitsministerin von der Leyen will die FDP sparen, zum Beispiel bei der Eingliederungshilfe für Arbeitslose.
"Gute Finanzpolitik verzichtet auf Steuererhöhungen und setzt auf konsequente Ausgabenreduzierung", sagt FDP-Haushaltspolitiker Otto Fricke. Wenig hilfreich seien dagegen Vorschläge von Teilen der Union und SPD, die eine Vielzahl von Bereichen pauschal zum Tabu erklären.
Noch sind die Signale aus den Chefetagen der Koalitionsparteien unklar, und so warten viele Mitglieder des Bundeskabinetts erst einmal ab, wie ernst die Sparvorgaben von Finanzminister und Kanzlerin zu nehmen sind.
Entsprechend differenziert fallen die Stellungnahmen aus, etwa bei den CSU-Ressortchefs. Auf der einen Seite gibt Verkehrsminister Peter Ramsauer den Totalverweigerer. In seinem Haushalt sei nichts zu holen, beschied er. "Wenn es dort etwas zu sparen gäbe, hätte ich es selbst getan" (siehe Interview Seite 67).
Den Kontrapunkt setzte Verteidigungsminister Karl-Theodor zu Guttenberg. Mit einer Grundsatzrede vor der Führungsakademie der Bundeswehr stellte er sich vergangene Woche an die Spitze der Sparbewegung. Ganz Bildungsbürger sprach Guttenberg von einem "finanzpolitischen Canossa-Gang" und deutete die Schließung von Standorten, Einschnitte bei Rüstungsprojekten und sogar einen Personalabbau an. Bis 2014 soll der Verteidigungsetat jährlich um rund eine Milliarde Euro schrumpfen.
Guttenbergs Abteilungsleiter für den Haushalt, Paul Jansen, war entsetzt. In einem Grundlagenpapier für das Treffen von Guttenberg mit dem Finanzminister lässt er seinem Frust freien Lauf. "Müssten die BMF-Vorgaben umgesetzt werden, wäre ein rasanter, unkontrollierter Abbau der Einsatzbefähigung der Streitkräfte ohne konzeptionell geleitete Steuerung die Folge." Der Sparplan sei "verbunden mit steigenden Risiken für die Truppe im Einsatz", sorgt sich der Beamte. Sollte sich Schäuble durchsetzen, wären die Folgen verheerend. Das lässt sich der Liste entnehmen, die der Beamte seinem Papier beigefügt hat.
Danach brächte der vollständige Verzicht auf die Einberufung von Wehrpflichtigen jährlich 412 Millionen Euro. Durch den Verzicht auf Rüstungsprojekte wie das System für unbemannte Luftaufklärung SAATEG und den Lenkflugkörper "Meteor" könnten in den kommenden vier Jahren 637 Millionen Euro eingespart werden. Würden laufende Verträge mit der Industrie etwa für die Fregatte 125, den Schützenpanzer "Puma" und das Transportflugzeug A400M beendet, wären Einsparungen in Höhe von 9,2 Milliarden Euro bis zum Jahr 2014 möglich. Dabei würden allerdings Strafen für den Vertragsabbruch fällig, die das Verteidigungsministerium tragen müsse, merkt der Haushälter an.
Einen Hoffnungsschimmer allerdings sieht der Beamte. Das "aktuelle Vorgehen" habe eine Parallele mit der Aufstellung des Haushaltes 2000. Das Schreiben des damaligen Finanzministers Hans Eichel, gerade frisch im Amt, habe ähnliche Zumutungen enthalten. Der Schrecken konnte damals "jedoch in vollem Umfang rückgängig gemacht werden".
Wahrscheinlich kann deshalb kaum jemand besser die Chancen von Kanzlerin Merkels Sparplan beurteilen als der frühere Kassenwart der rot-grünen Bundesregierung von Gerhard Schröder, der Mann mit der putzigen Sparschwein-Sammlung.
Eichel sitzt entspannt in legeren Jeans und hellblauem Hemd auf einem samtbezogenen Sofa in seiner Wohnung in Kassel. Er zeigt auf ein Bild über dem Esstisch, eine Collage des Künstlers Charles Wilp mit Eichel im Zentrum. "Ein Geschenk aus der Zeit", sagt er, "als die Kritiken noch gut waren."
Schlechter wurden sie spätestens ab 2002. Die Ausgaben für Arbeitslose stiegen, bei den rot-grünen Koalitionsverhandlungen bügelte der damalige Fraktionschef Müntefering Eichels Sparmahnungen ab: "Lass mal gut sein, Hans." Stattdessen rieb sich Eichel mehrmals erfolglos dabei auf, wenigstens einige Subventionen wie den ermäßigten Mehrwertsteuersatz für Schnittblumen und Katzenfutter abzubauen. "Die Floristen haben damals einen riesigen Zinnober veranstaltet", erinnert er sich. Und im Bundesrat, der dem Subventionsabbau zustimmen musste, hatte Rot-Grün längst keine Mehrheit mehr.
Für Eichel ist das eines der Hauptprobleme: Keine Regierung könne ein stringentes Sparprogramm durchsetzen, solange die Länder mit ihren oft parteipolitisch dominierten Interessen mitreden. Deshalb müsse es beim Sparen einen "gesellschaftlichen Konsens" geben. In den skandinavischen Ländern funktioniere das. Und in Deutschland? Eichel nimmt einen Schluck aus dem Wasserglas, er holt tief Luft. "Solange der Begriff ,Politik nach Kassenlage', also die Anpassung der Ausgaben an die Einnahmen, in diesem Land immer noch als Vorwurf betrachtet wird, sehe ich ehrlich gesagt schwarz."
Von Matthias Bartsch, Ulrike Demmer, Markus Dettmer, Alexander Neubacher, Michael Sauga, Christian Reiermann, Merlind Theile und Judith Voss

DER SPIEGEL 22/2010
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