17.10.2011

ÖKONOMIEHelfer im Härtetest

Der Ruf der Entwicklungshilfe hat stark gelitten - oft scheint der Schaden größer zu sein als der Nutzen. Wirtschaftsforscher ergründen deshalb mit sozialen Experimenten in Dutzenden Ländern, was den Armen wirklich hilft.
Sind die Armen noch zu retten? Man gibt ihnen Toiletten, und sie pflanzen Blumen in die Kloschüsseln. Man gibt ihnen Moskitonetze, und sie schneidern sich daraus Brautschleier. Man schickt Geld, und sie werden nur noch ärmer.
Esther Duflo, 38, kennt zur Genüge, was die Leute sich so alles erzählen über das Elend der Entwicklungshilfe. Einige der besten Anekdoten hat die vielgereiste Wirtschaftswissenschaftlerin selbst erlebt.
Im indischen Hyderabad traf sie eine Frau, die sich gerade von einer Bank für Mikrokredite ein paar tausend Rupien geliehen hatte, zum stolzen Zinssatz von 24 Prozent. Und wofür? Um dieses Geld sogleich auf ein Sparbuch einzuzahlen, wo es ihr fortan 4 Prozent einbrachte.
Für einen Ökonomen alter Schule ist das einfach nur närrisch, vorsätzlicher Ruin. Duflo aber fragte nach. Sie erfuhr, dass so ein Sparbuch auf Kredit auch in der Nachbarschaft durchaus üblich ist. Die Tochter braucht in zwei Jahren eine Aussteuer. Wie sonst ließe sich bis dahin das nötige Geld zusammenkratzen?
Die Armen wählen also, wie sich zeigte, den teuren Kredit vor allem wegen der Zwangsdisziplin - der Verleiher wird schon dafür sorgen, dass sie die Schuld abstottern. Fürs Ansparen der gleichen Summe hätten viele offenbar nicht die Kraft. Sie dürften dann möglichst nie auch nur dem Gelüst auf einen Becher gezuckerten Tees nachgeben; und allein schon ein unverhoffter Gast könnte die Rücklagen von Tagen aufzehren.
Wer umgerechnet kaum einen Euro am Tag zum Leben hat und dennoch etwas beiseiteschaffen will, braucht deshalb Mut zum Aberwitz.
Esther Duflo, Professorin am Massachusetts Institute of Technology (MIT) bei Boston, erforscht die Ökonomie der Armut. In dieser Welt herrschen eigene Gesetze; das scheinbar Irrationale kann die vernünftigste Option sein - oder zumindest die einzige, die es gibt. Auch deshalb, glaubt Duflo, scheiterten so viele Projekte der Entwicklungshilfe.
"Die Helfer wissen fast nie, was wirklich hilft", sagt sie. "Sie prüfen es nicht nach, sie haben keine Daten." Darum würden Brunnen gebohrt, die ungenutzt verfallen, und Schulen gebaut, deren Lehrer dann den Unterricht schwänzen.
Für die Forscherin liegt die Schlussfolgerung auf der Hand: Wissenschaft statt Herumprobieren. Ob eine Hilfsmaßnahme wirkt wie erhofft, sollte gründlich getestet werden. Inwieweit dämmt es tatsächlich die Malaria ein, wenn Moskitonetze verschenkt werden? Und sollten die Helfer nicht besser Geld dafür verlangen? Was hilft am besten gegen Korruption im Straßenbau? Wie lässt sich möglichst günstig der Schulbesuch steigern - mit kostenlosen Büchern oder kleinen Prämien für die Eltern?
Oder mit einer Wurmkur?
Solche Studien setzt Duflo der Reihe nach in Gang - in Indien und Kenia, in Marokko und Ruanda. Die Hälfte des Jahres ist sie unterwegs; in klapprigen Autos, Billigfliegern und Nachtzügen tingelt sie von Experiment zu Experiment.
Dabei geht es stets sehr rigoros zu: Die Probanden werden per Zufallsauswahl in Gruppen aufgeteilt. Die einen kommen in den Genuss der Maßnahme, die anderen nicht. Nach einer Weile wird gemessen, gezählt und verglichen. Fachleute sprechen von randomisierten Kontrollstudien - ähnlich werden auch Medikamente erprobt.
"Spender und Steuerzahler haben ein Recht auf harte Fakten", findet Duflo. Dass nach fünf Jahrzehnten Entwicklungshilfe noch immer der Erfolg so oft ausbleibt, hat die Branche nachhaltig in Verruf gebracht. "Die Leute denken, das funktioniert einfach nicht", sagt Duflos Kollege Abhijit Banerjee, 50. Ihn befremdet, dass sich viele Hilfsorganisationen einer Analyse verweigern. "Anstatt nach den Gründen für den Misserfolg zu forschen", sagt er, "ziehen sie eben weiter zum nächsten Projekt."
Mit Banerjee hat Duflo ein Institut am MIT gegründet. Unter dem Kürzel J-Pal (für "Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab") koordiniert es ein weltweites Netz von Soziologen und Ökonomen. Seit 2003 haben die Forscher des J-Pal bereits an die 300 Studien in 46 Ländern gestartet.
In Indien nahmen sie sich die Lehrer auf dem Lande vor, die sich häufig vorm Unterrichten drücken. Mehrere Gegenmittel kamen versuchsweise zum Einsatz. Am besten bewährten sich Kameras, die Fotos mit Zeitstempel machen. Damit mussten die Lehrer täglich ihre Anwesenheit zu Anfang und Ende des Unterrichts dokumentieren - und ein Teil ihres Lohns bemaß sich nach der Zahl der Beweisfotos. Prompt ging die Zahl der Ausfalltage um die Hälfte zurück.
Insgesamt 120 Schulen nahmen an dem Experiment teil. So ein Aufwand ist typisch für die sozialen Großversuche des J-Pal. Noch anspruchsvoller war die vieldiskutierte Studie über den Nutzen der Mikrokredite. In mehreren Durchgängen wurden dafür die genauen Lebensverhältnisse von knapp 7000 Haushalten erhoben.
Bis dahin gab es kaum echte Belege für die angeblich wundersame Wirkung dieser Kredite. Allzu einleuchtend erschien offenbar die Idee, den Armen mit kleinen Summen - selten mehr als umgerechnet ein paar hundert Euro - den Weg in die Selbständigkeit zu bahnen. In Broschüren fanden sich, schön ausgemalt, erfreuliche Einzelfälle - mit Vorliebe irgendeine Frau, die vom geliehenen Geld ihre erste Nähmaschine kaufen konnte. Aber niemand hatte verlässlich nachgeprüft, ob das auch funktionierte.
Duflo und Banerjee machten sich ans Werk. Zusammen mit dem Kreditanbieter Spandana spähten sie in den Armenvierteln der Millionenstadt Hyderabad 104 Slums aus, deren Bewohner noch kaum Zugang zu Mikrokrediten hatten. 52 von ihnen bekamen eine Filiale von Spandana, die anderen nicht. Anderthalb Jahr später
zogen die Leute von J-Pal abermals durch die Haushalte.
Das Ergebnis: Von der Segenswirkung der Mikrokredite war nicht viel zu entdecken. Zwar hatten sich einige Empfänger selbständig gemacht, doch ihre Geschäfte waren zumeist nur wenig rentabel; sehr selten reichte es für einen Angestellten.
Viele Kredite wurden einfach für Krankheiten oder andere Wechselfälle des Lebens aufgezehrt. Der allgemeine Konsum dagegen - bestes Anzeichen für aufkeimenden Wohlstand - war kaum nennenswert angestiegen. Mikrokredite, so folgerten die Forscher, machen die Armut immerhin erträglicher, weisen aber selten den Weg hinaus.
Ein böser Verdacht besagt: Das liegt auch an den Armen selbst, ihrem Mangel an Energie. Sind sie nicht notorisch zu träge, ihre Lage zu bessern, selbst wenn es einfach wäre? Entwicklungshelfer stoßen in der Tat gelegentlich auf Rätsel, die sie an ihrer Arbeit zweifeln lassen: Warum zum Beispiel düngen so wenige Bauern in Afrika regelmäßig ihre Felder?
Die Forscher gingen dieser Frage im westlichen Kenia auf den Grund. Am guten Willen fehlt es den Bauern dort nachweislich nicht; auch nicht am Wissen, dass die Investition sich auszahlt. Und doch fallen in der Regel rund zwei Drittel von ihrem Vorsatz ab, sobald es Zeit wäre, den Dünger zu kaufen.
Gespräche brachten erste Hinweise: In vielen Läden taucht der Dünger erst zu Beginn der Saison auf. Da haben sich aber die Einkünfte von der letzten Ernte zumeist schon verflüchtigt. Was tun? Duflo schlug vor, den Bauern gleich nach der Ernte Gutscheine zu verkaufen - versüßt mit dem Angebot, der Dünger werde dann zur Einsatzzeit gratis geliefert.
Der Ratschlag war ein Volltreffer: Die Quote der Düngewilligen stieg um gut die Hälfte. Der Effekt war in etwa so stark wie in einer Vergleichsgruppe, die den Dünger später zum halben Preis bekam. Der richtige Stupser zur rechten Zeit spart also auch noch eine Menge Geld.
Wie viel schon kleinste Anreize bewirken, zeigen die Studien des J-Pal immer wieder. In indischen Dörfern versechsfachte sich die Impfquote von jämmerlichen 6 auf 38 Prozent - Duflo hatte einfach nur für jeden Impfgang ein Kilogramm Linsen als Prämie verteilen lassen; nach Abschluss des Programms gab es noch einen Satz Blechteller obendrein. Mit wenig Geld lässt sich also, technisch gesprochen, viel Gesundheit kaufen. "Das ist eines meiner liebsten Projekte", sagt Duflo. "Da können wir wirklich mal eine Menge Leben retten."
Kritiker wenden ein, es sei unwürdig, Arme mit Geschenken zu bestechen, anstatt auf ihre Einsicht zu setzen. Für Duflo ist das kein Argument: Der reiche Westen steuere seine Bürger doch ebenfalls mit mehr oder weniger sanften Mitteln, vom steuerlichen Anreiz bis zur Schulpflicht. Und wenn eine Schüssel Linsen genügt, das Sinnvolle zu erwirken - umso besser.
Umgekehrt schrecken aber auch schon geringe Kosten oft ab. In Kenia gab es eine segensreiche Wurmkur für Kinder jahrelang gratis. Als die Eltern plötzlich gut 20 Cent dafür zahlen sollten, fiel die Beteiligung von 75 auf 19 Prozent.
Etliche Hilfsorganisationen freilich geben inzwischen Vitaminpillen oder Moskitonetze nur noch gegen ein zumindest symbolisches Entgelt ab - aus Sorge, die Empfänger würden geringschätzen, was sie nichts gekostet hat. Esther Duflo hält das für einen folgenschweren Irrtum. "Bei allen Gütern, die wir getestet haben, fanden wir keinen Hinweis darauf", sagt sie. Und die Geschichten von den Bräuten, die sich in Moskitonetze hüllen? "Das sind wohl Einzelfälle", sagt Duflo, "die ziemlich aufgebauscht wurden."
Solche Anekdoten sollen oftmals begründen, warum jegliche Hilfe sinnlos sei. Die Entwicklungshilfe selbst sei es, die Millionen Afrikaner in Armut halte, meint etwa Dambisa Moyo, eine Ökonomin, die selbst aus Afrika stammt. In ihrem Buch "Dead Aid" schreibt sie, die Hilfe korrumpiere und schwäche die lokalen Institutionen; sie ernähre eine wachsende Lobby von Hilfsorganisationen, die vom steten Geldstrom leben - vor allem aber halte sie die Leute davon ab, selbst nach Lösungen zu suchen. Nur der Markt könne es richten.
Moyos einflussreichster Gegenspieler ist der Ökonom Jeffrey Sachs. In seinem Bestseller "Das Ende der Armut" fordert er, die Hilfe zu vervielfachen. Geradezu schockartig müsse das Geld in die rückständige Infrastruktur der armen Länder gepumpt werden, sonst blieben diese auf ewig gefangen in der "Armutsfalle".
Duflo dagegen glaubt, dass auch Leute mit großspurigen Patentrezepten wissen müssen, was im Detail funktioniert oder auch nicht. Im Grunde geht es um Sozialpolitik, darum, wie die Gesellschaft sich vernünftig steuern lässt. Die klassische Entwicklungshilfe des Westens ist nur ein Teil davon. "Das weitaus meiste Geld für Entwicklungsprojekte", sagt Duflo, "bringen die armen Länder selbst auf."
Indien etwa bekommt so gut wie keine Hilfe aus dem Ausland, gibt aber Milliarden allein für die Alphabetisierung der Bevölkerung aus - da ist es gut zu wissen, wie sich so ein Vorhaben am besten bewerkstelligen lässt.
"Oft ist es auch gar nicht so, dass große Probleme große Lösungen brauchen", sagt Duflo. Eine schlichte Wurmkur etwa kann ebenfalls viel bewirken. In Afrika lässt sich damit unschlagbar billig die durchschnittliche Schulbildung verbessern. Dort setzen Darmparasiten den Kindern seit je zu; sie führen zu Mangelerscheinungen und langen Ausfallzeiten.
Wie zermürbend das ist, zeigte eine Langzeitstudie an Grundschulen in Kenia: Die Schüler, die zwei Jahre lang Tabletten gegen die Würmer bekommen hatten, verdienten später im Schnitt 20 Prozent mehr als die Kontrollgruppe, die nur ein Jahr lang entwurmt wurde. "Man weiß nie", sagt Duflo, "woher die großen Effekte kommen."
Solche Entdeckungen sprechen sich herum. Das US-Magazin "Time" rechnete die Forscherin zu den 100 einflussreichsten Persönlichkeiten der Welt. Duflo berät die wohltätige Stiftung des Microsoft-Mitgründers Bill Gates ebenso wie die Weltbank, die selbst schon Hunderte randomisierte Studien begonnen hat.
Auch in Deutschland hält allmählich die Wissenschaft Einzug ins Reich des Gutgemeinten. Entwicklungsminister Dirk Niebel (FDP) will ein unabhängiges Institut zur Prüfung von Hilfsprojekten gründen - im Haushaltsentwurf für 2012 sind dafür gut fünf Millionen Euro eingeplant. Überall, wo Steuergelder im Spiel sind, soll der Härtetest für die Helfer zur Pflicht werden.
"Wir brauchen gute Daten, wo immer das machbar ist", sagt Martina Vahlhaus von der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). Bei der GIZ - einem Branchenriesen mit 17 000 Mitarbeitern in mehr als 130 Ländern - werden immer mehr Projekte wissenschaftlich evaluiert. "Noch vor zehn Jahren kam das nur in Einzelfällen vor."
"Der zufallsgesteuerte Test kann sehr hilfreich sein", bestätigt Wolfgang Meyer vom Saarbrücker Centrum für Evaluation. "Wir sehen aber auch, dass sich nicht alles auf diese Weise untersuchen lässt." Es ist nun mal nicht gut möglich, ein Land in zwei Hälften zu teilen, um etwa die Auswirkungen von Elterngeld oder gar den Nutzen einer unabhängigen Zentralbank zu testen.
Dass die Methode Grenzen hat, gesteht auch Esther Duflo zu. Ihr Ziel ist ein Grundbestand von einfachen Werkzeugen für die Politik, die nachweislich funktionieren. Was auch immer es ist, das am Ende Wohlstand und Demokratie gedeihen lässt - zweifellos kann es nicht schaden, wenn die Leute schon mal gesund und leidlich gebildet sind.
Auch sollten sie in der Lage sein, etwas Geld beiseitezulegen. Das wird leicht unterschätzt. Wer keine Rücklagen bilden kann, kommt nie zu was; schon eine Krankheit kann dann die Existenz zerstören. Für Lebenskatastrophen wie auch für bescheidene Geschäftsideen gab es bislang vor allem den Kredit.
Mit dem Kredit ist es jedoch so eine Sache. Beim Geldverleiher zahlen die Armen enorme Zinsen, was landläufig als Wucher verschrien ist. Aber werden sie wirklich nur ausgenommen? Abhijit Banerjee bezweifelte das schon länger. "Meine Bank zahlt mir ein Prozent Zinsen", sagt er. "Warum gehe ich dann nicht nach Mexiko, wo ich 240 Prozent einstreichen könnte?"
Der Forscher glaubt, das Rätsel gelöst zu haben: Es sind die hohen Fixkosten, die bei einem Kleinstkredit übermäßig ins Gewicht fallen. Der Verleiher muss zuvor Erkundigungen einziehen über den Schuldner, er muss ihm hinterher sein über die Laufzeit hinweg, und so mancher Kredit fällt dennoch aus. Das treibt den Zins hoch, was wiederum das Risiko erhöht, dass der Schuldner sich entzieht - ein Teufelskreis.
Ein Ausweg immerhin bietet sich an: Wer beizeiten was ansparen könnte, sei es für eine Nähmaschine oder die Ausbildung der Kinder, brauchte in der Not keinen ruinösen Kredit. Man könnte es "Mikrosparen" nennen, das Gegenstück zu den Mikrokrediten. "Und die Wirkung wäre ungleich größer", sagt Banerjee. "Es fehlt nur noch die Infrastruktur."
Ein Bankkonto kommt für die meisten Armen nicht in Frage; sie könnten sich schon die Gebühren nicht leisten. Auf der Suche nach Alternativen zeigen sie aber Erfindergeist. Überall in Afrika etwa sind Sparzirkel beliebt. Bei den regelmäßigen Treffen zahlt jeder einen kleinen Betrag ein. Nach einer festgelegten Frist darf dann abwechselnd einer der Sparer den ganzen Topf mit nach Hause nehmen.
In Kenia trafen Duflo und Banerjee eine Bohnenhändlerin, die in sechs solchen Zirkeln zugleich engagiert war; jeder war einem anderen Sparziel gewidmet, von der Miete bis zu den Schulgebühren der Kinder. Obendrein unterhielt die Frau für den kleinen Bedarf zwischendurch etliche Verstecke im Haus - die Forscher waren beeindruckt von dem umsichtigen Finanzmanagement.
Weniger aufwendig ist die Anlage bescheidener Überschüsse in Ziegelsteinen und Mauerputz. In fast jedem Entwicklungsland sind die Straßen gesäumt von unfertigen Häusern: Mauergevierten ohne Dach, Rohbauten mit leeren Fensterhöhlen, halbgedeckten Dachstühlen. Das sind die Sparkonten der Armen. Wann immer etwas Geld übrig ist, setzen sie eine Tür ein oder verputzen eine Wand.
Überall sieht Banerjee dringende Nachfrage auf der Suche nach einem Angebot. Den Durchbruch verspricht er sich von digitaler Technik: Online-Banking per Mobiltelefon. Der Sparer zahlt ein bei einem Handy-Laden, die Quittung kommt per SMS. So lassen sich auch Kleinstbeträge billig verwalten. "Wir können nur hoffen, dass die Behörden nicht zu dogmatisch sind und solche Geschäfte zulassen", sagt der Forscher. "Denn dann wird das einen echten Boom geben."
Vor allem eröffnet das Sparen den Armen ein Ziel über den Trott des Alltags hinaus. Wer nichts beiseiteschaffen kann, für den vergeht ein Tag wie der andere. Diese endlose Wiederkehr des Immergleichen, in der jeder Antrieb sich aufbraucht, ist das nicht die eigentliche Armutsfalle?
"Ja, sehr wahrscheinlich", sagt Banerjee. "Aber natürlich müssen wir auch diese Annahme erst noch testen."
Von Manfred Dworschak

DER SPIEGEL 42/2011
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