30.04.2012

REGIERUNGDraußen vor der Tür

Das Auswärtige Amt leidet an seinem Bedeutungsverlust. Die Europapolitik wird im Kanzleramt gemacht, Guido Westerwelle bleibt unbeliebt. Nun soll eine Reform den Niedergang stoppen.
Reinhard Schäfers hatte bis vor kurzem wenigstens noch die Fahrt vom Flughafen. Wenn die schwarze Limousine durch die Vororte von Paris glitt, konnte er der Kanzlerin erzählen, wie er die Lage in Frankreich sah und in welchen Schwierigkeiten der Präsident wieder steckte. Wozu sollte das alles sonst gut sein - die Empfänge, die Gespräche mit Politikern, die Parteitage -, wenn Angela Merkel nicht einmal zu hören bekam, wie ihr Mann vor Ort die Situation einschätzte? Es waren 20 Minuten, die Schäfers' Arbeit mit Bedeutung aufluden.
Damit ist es vorbei. Als der deutsche Botschafter in Paris die Kanzlerin bei ihrem letzten Besuch im Februar am Flughafen abholte, beobachteten die französischen Diplomaten eine ungewohnte Szene. Schäfers wurde in einen Begleitwagen abgeschoben. Den Platz neben Merkel, der bislang für ihn reserviert gewesen war, nahm Regierungssprecher Steffen Seibert ein. Schäfers sah Frau Merkel bei ihrer Ankunft, und er sah sie bei der Abreise. Zeit für ein Gespräch hatte sie nicht.
Es war für den Botschafter die letzte in einer Reihe von Kränkungen. Bei den Treffen Merkels mit dem französischen Präsidenten Nicolas Sarkozy durfte er ohnehin nicht dabei sein. Jetzt machte ihm die Kanzlerin klar, dass sie auch auf seine Einschätzung keinen Wert mehr legt.
Merkel hat nichts gegen Schäfers. Er gilt als erfahren, zuverlässig und, noch wichtiger, als CDU-nah. Die Kanzlerin glaubt nur nicht, dass sie von ihm etwas Interessantes erfahren kann. Andere Botschafter haben ähnliche Erfahrungen mit Merkel gemacht. Das zeigt, wie sehr das Auswärtige Amt an Bedeutung verloren hat.
Lange Zeit galt das Außenministerium als wichtigstes Ressort nach dem Kanzleramt. Der Außenminister war fast immer auch Vizekanzler. Er war üblicherweise Parteivorsitzender und dem Kanzler auf dieser Ebene ebenbürtig.
Der Außenminister war das Neidobjekt seiner Kabinettskollegen. Kein anderer Politiker war in der Regel so beliebt und geachtet. Als Hans-Dietrich Genscher am 30. September 1989 vom Balkon der Deutschen Botschaft in Prag unter großem Jubel verkündete, dass die dorthin geflohenen DDR-Bürger in den Westen ausreisen dürften, da packte selbst Helmut Kohl der Neid.
Das Ansehen des Amts spiegelte sich im Selbstbewusstsein seiner Mitarbeiter, sie sahen sich in einer großen Tradition. Otto von Bismarck hatte drei Jahre lang als Gesandter am Zarenhof in St. Petersburg gedient, bevor er später zum Reichskanzler aufstieg. Er gewann das Vertrauen von Zar Alexander II. und prägte das Verhältnis Preußens zu Russland.
Im Amt gibt es ein ganz eigenes Standesbewusstsein. Die Diplomaten grenzen sich bewusst von ihren Kollegen aus anderen Ressorts ab. Selbst der Lehrling heißt hier "Attaché". Als Bundespräsident Johannes Rau im Jahr 2000 aus Zeitgründen keine Rede bei der Botschafterkonferenz hielt, zürnte der damalige Staatssekretär Wolfgang Ischinger: "Die Leiter der deutschen Auslandsvertretungen sind ein bisschen was anderes als die Leiter eines Grundbuchamts oder Finanzamts."
Nun sind die Diplomaten kleinlaut geworden, und das liegt auch am Minister. Guido Westerwelle ist nicht mehr Vizekanzler, weil seine eigene Partei ihn als Vorsitzenden nicht mehr haben wollte. Bei den wichtigen außenpolitischen Fragen, der Euro-Rettung oder dem Bau eines neuen Europa, spielt er nur eine Nebenrolle. Seine Beliebtheit hält sich in Grenzen, auch das verringert sein politisches Gewicht.
Das Ausland hat gemerkt, dass der deutsche Außenminister keine starke Figur mehr ist. Als der Kronprinz von Abu Dhabi Ende Februar zu einem Besuch nach Berlin kam, bat Westerwelle um einen Gesprächstermin. Doch Scheich Mohammed Bin Sajid Al Nahajan wollte nur mit der Kanzlerin sprechen.
Das hat auf das Selbstverständnis der Diplomaten abgefärbt. Plötzlich macht der Finanzminister die Europapolitik, und der Entwicklungsminister gilt als besserer Außenminister. Das ist nicht schön.
Im Planungsstab des Amts arbeitet man seit mehreren Jahren an Konzepten, um einen weiteren Machtverlust zu verhindern. Bis zur Botschafterkonferenz im August, das hat Westerwelle angekündigt, soll es konkrete Vorschläge geben. Wie ernst die Lage ist, hat die Führung des Ministeriums erkannt. Aber gibt es tatsächlich noch eine Chance, den Niedergang zu stoppen?
Der Kellerraum im Auswärtigen Amt ist mit Stahlbeton gesichert, die Fensterläden aus Stahl können nur mit einem Spezialschlüssel geöffnet werden. Auf den Tischen flimmern Computerbildschirme. Neun Uhren zeigen die Zeit in den wichtigsten Weltregionen an.
Die Beamten im Krisenreaktionszentrum steuern die deutsche Politik, wenn auf der Welt ein Unglück passiert, bei dem Deutsche betroffen sind. Ob es darum geht, die Strahlenbelastung nach der Atomkatastrophe von Fukushima festzustellen oder Sanitäter des Roten Kreuzes in ein Erdbebengebiet zu entsenden - was die Regierung und private Helfer leisten können, wird hier koordiniert.
So wie das Krisenzentrum arbeitet, stellt Thomas Bagger sich die Zukunft des Auswärtigen Amts vor: Hier soll künftig alles Regierungshandeln zusammenlaufen, das im weitesten Sinne mit dem Ausland zu tun hat - deutsch-chinesische Regierungstreffen, ein Umweltgipfel oder die Förderung von Solarenergie in Entwicklungsländern.
Bagger ist Planungschef, er gilt als einer der klügsten Köpfe im Amt. Er kennt die Probleme des Ministers aus der Nähe. Er konnte sie als Büroleiter Westerwelles anderthalb Jahre lang beobachten.
Bagger litt mit, als Westerwelle zum ersten Mal nicht an einem EU-Gipfel teilnehmen durfte, weil der Vertrag von Lissabon das nicht mehr vorsah. Der Minister tobte, er wollte sich nicht einfach ausschließen lassen. Er werde seinen Staatsminister Werner Hoyer nach Brüssel schicken, ließ er dem Kanzleramt mitteilen. Hoyer könne gern kommen, erwiderte Merkel süffisant. Dann müsse er eben zusammen mit ihren Personenschützern vor der Tür warten.
Nicht nur in Europa hat der Außenminister an Einfluss verloren. In den anderen Teilen der Welt sieht es kaum besser aus. Die Staats- und Regierungschefs treffen sich auf G-8- oder G-20-Gipfeln; sie machen dort die Dinge unter sich aus.
Bagger weiß, dass das Amt sich nicht gegen diesen Trend stellen kann. Was einmal in die Regierungszentrale gewandert ist, lässt sich nicht zurückholen. Einen Machtkampf mit dem Kanzleramt kann Westerwelle nicht gewinnen.
Die Kanzlerin ist nicht das einzige Problem. Kaum ein Ministerium verzichtet heute auf ein eigenes außenpolitisches Referat. Die meisten Minister beschäfti-gen sich mit internationalen Themen, der Umweltminister ist heute fast so global tätig wie der Außenminister.
In manchen Regionen spielen die Vertreter des Auswärtigen Amts nur noch eine Nebenrolle. Der Botschafter eines lateinamerikanischen Landes beklagte sich kürzlich darüber, dass sich bei Empfängen alle um den Referenten des Entwicklungsministeriums scharen. Denn das ist der Mann, der das Geld verteilt.
Früher waren die Diplomaten die Türöffner in eine fremde Welt. In Zeiten der Globalisierung rückt alles enger zusammen. Viele Informationen sind nur einen Mausklick entfernt.
Aus Baggers Sicht machen diese Entwicklungen das Amt nicht unwichtiger, im Gegenteil. Er hält es für Unsinn, dass alle Ministerien unabhängig voneinander internationale Politik machen. Das Auswärtige Amt müsse "aus der Vielzahl von Ressortinteressen ein nationales bzw. europäisches Interesse destillieren und für ein einheitliches Auftreten im Ausland sorgen", heißt es in seinem Konzept, das er bis zur Botschafterkonferenz fertigstellen will. Die Internationalisierung der Politik unterstreiche "die Notwendigkeit einer Institution, die die immer weiter aufgefächerten Aktivitäten und Verbindungen Deutschlands in der Welt zusammenführt".
Bei Experten stößt Baggers Idee auf Zustimmung. "Es wäre sinnvoll, wenn das Auswärtige Amt die deutschen Außenbeziehungen steuern würde, damit daraus auch strategisches Handeln entsteht", sagt der Leiter der Stiftung Wissenschaft und Politik, Volker Perthes. "Diplomaten können verhandeln, sie kennen sich in der Welt aus. Sie sind für diese Aufgabe am besten gerüstet."
Die Frage ist, wie das Ganze praktisch funktionieren soll. Markus Ederer, der Planungschef von Westerwelles Vorgänger Frank-Walter Steinmeier, hatte schon vor dem Regierungswechsel 2009 in einem internen Papier vor dem schleichenden Bedeutungsverlust des Amts gewarnt. Ederer dachte ähnlich wie Bagger. Er wollte eine Runde von "Globalisierungsstaatssekretären" schaffen, natürlich unter Vorsitz seines Ministeriums. Der Scherpa, der Chefunterhändler der Regierung bei Weltwirtschaftsgipfeln, sollte künftig aus dem Auswärtigen Amt kommen, weil die "globale Wirtschaftspolitik Teil unserer Außenpolitik" sei.
Genau hier liegt das Problem: Das Auswärtige Amt soll Macht bekommen, die andere Ministerien verlieren würden. Aber welches Ministerium gibt seine Macht freiwillig ab? "Ich glaube kaum, dass sich der Finanzminister vor einem G-20-Treffen von Herrn Westerwelle koordinieren lässt", spottet ein Merkel-Vertrauter.
Eine Gruppe erfahrener Diplomaten hält daher einen anderen Ansatz für vernünftiger. Er geht auf einen Vorschlag Ischingers zurück, der heute die Münchner Sicherheitskonferenz leitet.
Ischinger schwebt ein Nationaler Sicherheitsrat vor. Dessen Vorsitzender würde vom Außenminister benannt und vom Regierungschef bestätigt. "Wir brauchen eine Außenpolitik ohne Widersprüche. Das erreicht man mit einem solchen Gremium leichter", sagt Ischinger. "Nicht jede wichtige außenpolitische Entscheidung wird systematisch vorbereitet. Das können wir uns nicht länger leisten."
Ischinger will, dass das Amt sich auf seine Kernaufgabe konzentriert. Die hat Joschka Fischer früher einmal so beschrieben: "Bei Außenpolitik geht es um Krieg und Frieden."
Unter Diplomaten gibt es Sympathie für Ischingers Idee. "Ein Nationaler Sicherheitsrat wäre gut für das Auswärtige Amt. Es bekäme durch die Verzahnung mit dem Kanzleramt mehr Einfluss, nicht weniger", sagt Michael Steiner, der früher Gerhard Schröders außenpolitischer Berater war und demnächst Botschafter in Indien wird.
Die goldenen Zeiten der deutschen Außenpolitik werden allerdings weder mit Baggers noch mit Ischingers Reformvorschlägen zurückkommen. Westerwelle ist nicht der Hauptgrund für den Niedergang des Amts, aber unter keinem Außenminister ist dieser so sichtbar geworden. Seine Vorgänger Fischer und Steinmeier hatten mit den gleichen Problemen zu kämpfen, aber anders als Westerwelle brannten sie für ihre Aufgabe. Sie handelten so, dass niemand auf die Idee kam, der Außenminister könne unwichtig sein.
Das hat Westerwelle in den ersten anderthalb Jahren seiner Amtszeit geschafft: Jeder konnte sehen, dass es notfalls auch ohne den Außenminister geht. Westerwelle hat sich halbwegs gefangen, aber es könnte zu spät sein. Möglicherweise ist der Niedergang des Amts nicht mehr aufzuhalten.
Wie gefährlich die Lage ist, zeigen die Überlegungen von Jürgen Trittin. Der Grünen-Fraktionschef erwägt, nach einer gewonnenen Wahl lieber Finanzminister als Außenminister zu werden. Er hätte dann nach eigener Einschätzung eine stärkere Stellung im Kabinett und in der Öffentlichkeit.
Für das Auswärtige Amt wäre das ein Schlag, von dem es sich nur schwer erholen würde. Der deutsche Außenminister war bisher außenpolitisch stark, weil er innenpolitisch stark war. Es war immer klar, dass die große Regierungspartei das Kanzleramt und die kleine das Auswärtige Amt wählt. Wenn sich das nun ändert, dann hat das Amt seine Sonderrolle verloren.
Der Außenminister schrumpfte auf die Rolle, die seine Kollegen in Frankreich oder den USA längst haben: Sie sind Zuarbeiter des Präsidenten, nicht mehr als bessere Staatssekretäre. Da nutzen alle internen Reformen nichts.
Kann der Außenminister überhaupt wieder wie früher das wichtigste Kabinettsmitglied nach dem Kanzler werden? Vor einigen Monaten wurde Hans-Dietrich Genscher im kleinen Kreis diese Frage gestellt. Seine Antwort kam prompt und war wenig schmeichelhaft für Westerwelle: "Das ist alles nur eine Frage der Person", sagte Genscher.
(*) Links: bei der Botschafterkonferenz im Auswärtigen Amt im August 2011; rechts: beim G-8-Treffen am 9. Juli 2009 im italienischen L'Aquila.
Von Ralf Neukirch

DER SPIEGEL 18/2012
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