16.07.2012

FINANZPOLITIKHerr und Helfer

Die Aufweichung des Euro-Stabilitätspakts 2005 war vor allem das Werk von Kanzler Schröder. Das belegen Akten aus dem Kanzleramt. Finanzminister Eichel leistete lange Widerstand.
Im Augenblick des Triumphs ist die Bescheidenheit das erste Opfer. "Ein guter Tag für Deutschland, ein guter Tag für Europa, ein guter Tag für die ökonomische Entwicklung" sei zu feiern, fand der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) am 21. März 2005.
Nach mehr als zweijährigen Kämpfen mit einer hartleibigen EU-Kommission, widerstrebenden Partnerländern und einem widerborstigen deutschen Finanzminister hatte Schröder erreicht, was er wollte: Der Stabilitäts- und Wachstumspakt, eigentlich als Garant für einen stabilen Euro gedacht, wurde aufgeweicht. Hinter der Feierlaune seines Chefs mochte Schröders Finanzminister Hans Eichel (SPD) dann doch nicht zurückstehen. Der Pakt sei "glaubwürdiger und vernünftiger" geworden, stellte er zufrieden fest.
Sieben Jahre später gilt der Anlass für die damalige Partystimmung als Sündenfall, der die Krise der europäischen Gemeinschaftswährung erst möglich machte. Er untergrub nachhaltig das Vertrauen in ein Regelwerk, das die Staaten zu einer verantwortungsvollen Finanzpolitik zwingen sollte. Viele Länder fühlten sich danach ermutigt, ihre Sparbemühungen einzustellen.
Eigentlich verpflichtete der Pakt die Mitgliedstaaten auf ein Staatsdefizit von höchstens 3 und einen Schuldenstand von höchstens 60 Prozent der nationalen Wirtschaftsleistung. Verstieß ein Land gegen Vorgaben, erhielt es eine Verwarnung der EU-Kommission. Bekam es seine Neuverschuldung nicht in den Griff, drohten am Ende Strafzahlungen.
Dieses Korsett wurde auf Betreiben der Deutschen und Franzosen, so die bisherige Lesart, gelockert. In Wirklichkeit war die Aufweichung des Stabilitäts- und Wachstumspakts wohl vor allem das Werk eines Mannes: Gerhard Schröders. Unterstützt wurde er von seinem Kanzleramtschef Frank-Walter Steinmeier und Reinhard Silberberg, dem damaligen Europa-Abteilungsleiter.
Akten aus dem Kanzleramt, die auf Antrag des SPIEGEL freigegeben wurden, belegen, dass Schröder und seine Regierungszentrale die treibende Kraft hinter dem Vorhaben waren, während Eichel und sein Ministerium über Monate Widerstand leisteten, am Ende vergebens.
Dem Finanzminister passte der ganze Kurs nicht, nur mit massivem Druck konnten ihn Schröder und seine Leute zum Einlenken bewegen. Noch heftiger wehrten sich einige Partnerländer gegen die Berliner Pläne. Ausgerechnet Eichel musste sie nach seinem Einknicken auf Anweisung seines Chefs auf Kurs bringen.
Das Vorhaben begann im Sommer 2003 als geheime Kommandoaktion. Die deutsche Volkswirtschaft steckte seit Anfang des neuen Jahrhunderts in einer chronischen Dümpelphase. Das Wachstum stagnierte nahe der Nulllinie, die Arbeitslosigkeit stieg, und die öffentlichen Haushalte verzeichneten stetig steigende Defizite.
Nur mit Mühe hatte Eichel im Vorjahr einen Blauen Brief abwehren können, also eine Verwarnung der EU-Kommission wegen eines zu hohen Defizits. Doch schon bald war abzusehen, dass sich die Lage in naher Zukunft nicht bessern würde. Weil sich Schröder und Eichel scheuten, den Bundeshaushalt durch Kürzungen in Ordnung zu bringen, waren weitere Verwarnungen, am Ende vielleicht sogar Strafzahlungen nach Brüssel nur eine Frage der Zeit.
In dieser Situation verfiel der SPD-Kanzler auf einen Ausweg. Wenn es schon nicht möglich war, die Staatsfinanzen dem Stabilitätspakt anzupassen, dann mussten die Vorschriften eben dem Zustand der Staatsfinanzen angepasst werden.
Schröder versuchte damals, Frankreichs Staatspräsident Jacques Chirac und Großbritanniens Premier Tony Blair auf seine Seite zu ziehen. "Die Initiative gewinnt an Schlagkraft, wenn das Vereinigte Königreich mit im Boot ist", heißt es in einer internen Vorlage des Kanzleramts. "Daher absolute Vertraulichkeit bis zur endgültigen Einigung".
Das Papier beschreibt, was Schröder vorhatte: "Deutschland und Frankreich müssen - auch bei einer Überschreitung der 3-Prozent-Defizitgrenze - notwendige Wachstumsimpulse setzen können." Aus Rücksicht auf die Konjunktur sollte also kein Land sparen müssen, es sei denn, es wollte unbedingt.
In den Monaten danach wanderte das Thema ganz nach oben auf die europäische Tagesordnung. Doch die Angelegenheit nahm einen anderen Verlauf als geplant. Die EU-Kommission dachte nämlich eher an eine Verschärfung. Ihre Vorschläge liefen auf eine "restriktivere Handhabung" hinaus, alarmierte ein Beamter in einer Vorlage vom 23. Juni 2004 Kanzleramtschef Steinmeier. So sollten "Blaue Briefe" häufiger verschickt werden als bisher, Länder mit einem Schuldenstand von mehr als 60 Prozent der Wirtschaftsleistung sollten zu Etatüberschüssen verpflichtet werden.
"Damit würde sich auch der Konsolidierungsdruck auf Deutschland immens erhöhen", warnten die Beamten. "Wir können nur aus der Defensive kommen, wenn wir bis spätestens nach der Sommerpause eine eigene Konzeption vorlegen."
Doch einer spielte nicht so mit, wie er sollte: der Finanzminister. Der stand, wie eine weitere Vorlage von Ende August 2004 monierte, "einer weiteren Flexibilisierung kritisch gegenüber". Eichel wolle den Pakt "als Disziplinierungsinstrument gegenüber den Ressorts erhalten". Mit Verweis auf Brüssel hätte er seine Sparziele leichter bei den Kollegen durchsetzen können. Obwohl das Finanzministerium bremste, plädierte das Kanzleramt dafür, "dass wir die Debatte um die Reform aktiv vorantreiben müssen".
Die Gelegenheit war günstig, denn wichtige Widerständler waren gelähmt. Die Niederländer, die jede Flexibilisierung ablehnten, hatten die EU-Ratspräsidentschaft inne und waren deshalb "durch ihre Maklerrolle neutralisiert", bemerkten Schröders Beamte mit Genugtuung.
Am 25. Oktober des Jahres nahm Schröder seinen widerspenstigen Finanzminister ins Gebet. Eichel gebärde sich "eher sogar restriktiver als die Kommission", klagte Europa-Abteilungsleiter Silberberg in einem Vorbereitungsvermerk für Schröder und Steinmeier. Eichel sei "derzeit nicht zu weitergehenden Schritten bereit".
In dem Gespräch müsse es dem Kanzler darum gehen, "Einvernehmen mit Bundesminister Eichel herzustellen, dass Deutschland für eine Reform des Stabilitätspakts eintritt, die uns wirklich hilft", drängte Silberberg seinen Kanzler.
Wirkliche Erleichterungen seien "nur durch ein Herausrechnen von bestimmten Ausgaben möglich". Er legte nahe, das deutsche Defizit künstlich kleinzurechnen. So könnten Überweisungen aus Berlin an den EU-Haushalt ebenso defizitmildernd berücksichtigt werden wie wachstumsfördernde Ausgaben. Um Querschüsse aus dem Finanzministerium zu vermeiden, müssten sich Kanzleramt und Eichels Ressort künftig besser abstimmen, empfahl Silberberg.
Der neue Geist der Zusammenarbeit offenbarte sich schon zwei Tage später. Silberberg instruierte Eichels Staatssekretär Caio Koch-Weser, das Finanzministerium solle prüfen, wie die Ideen "politisch abgesichert, rechtlich verwirklicht und ökonomisch begründet werden können". Silberberg drückte aufs Tempo: "Ich muss den Bundeskanzler spätestens am 10. November mit den Ergebnissen Eurer Prüfung befassen."
Am 11. November nordete Schröder Eichel erneut ein. Laut Schröders Sprechzettel erinnerte der Kanzler seinen Finanzminister vorsorglich noch einmal daran, wer das Sagen hatte. Die Reform des Stabilitätspakts sei "letztendlich von den Staats- und Regierungschefs zu billigen".
Die Chance für eine umfassende Reform des Stabilitätspakts sei nur jetzt gegeben, machte Schröder Eichel laut Sprechzettel klar. In den kommenden Jahren biete sich eine solche Möglichkeit nicht mehr. Eichels "kleine Lösung" würde den "für Deutschland ungünstigen Stabilitätspakt auf Dauer zementieren".
Doch Eichel und seine Kollegen, darunter Luxemburgs Premierminister Jean-Claude Juncker als Chef der Euro-Gruppe, blieben unsichere Kantonisten. "Mehrheitlich neigen sie zu einer eher restriktiven Reform entsprechend den Vorstellungen der Kommission", mäkelten die Fachleute der Regierungszentrale in einer Vorlage für Steinmeier vor dem Finanzministertreffen am 17. und 18. Januar 2005. "Es besteht die Gefahr, dass sich die Finanzminister auf diesen Kurs festlegen." Inakzeptabel sei es, wenn "die Staats- und Regierungschefs das Ergebnis nur noch abnicken".
Das wollten Schröder und Steinmeier auf alle Fälle verhindern. Bis zum Europäischen Rat, der Versammlung der Staats- und Regierungschefs am 22. und 23. März 2005, sollten alle Reformoptionen auf dem Tisch bleiben. Die Beamten schlugen deshalb vor, Schröder solle Frankreichs Staatspräsident Chirac, den britischen Premier Blair und Spaniens Regierungschef José Luis Rodríguez Zapatero bitten, "entsprechend auf ihre Finanzminister und auf Premierminister Juncker einzuwirken".
Nicht alle Finanzminister ließen sich einschüchtern, wohl aber Eichel. Gehorsam warb er jetzt im Kreis der Kollegen für die Berliner Pläne. In der Wahl seiner Verbündeten war er nicht zimperlich. "Für Deutschland, dessen Positionen von Bundesminister Eichel energisch vertreten wurden, zeichnet sich eine Minderheitsposition ab", heißt es in einem weiteren Vermerk. Zusammen mit Frankreich, Italien und Griechenland stehe Deutschland gegen den Rest. Widerstand leisteten vor allem die sonst so treuen Verbündeten Niederlande und Österreich.
Beim Finanzministertreffen Anfang März spitzte sich die Auseinandersetzung zu. Eichel lief mit seinen Forderungen auf und verlegte sich mit Schützenhilfe der Verbündeten auf Drohungen. Unterstützt von Frankreich und Italien, machte er deutlich, "dass er nicht abschließen kann, da die deutschen Forderungen zur Reform des Defizitverfahrens so gut wie nicht berücksichtigt wurden", wie es in einem Vermerk für das Bundeskabinett heißt.
Die Zeit drängte, das Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs war für den 22. März vorgesehen. Zwei Tage zuvor kamen die Finanzminister noch einmal zu einem Sondertreffen zusammen. Angeführt von Deutschland, spielten die drei größten Euro-Staaten brachial ihre Macht aus. Die anderen kapitulierten. Schröder hatte endlich seinen Willen.
Die Einigung werde "allgemein als deutscher Erfolg gewertet, da Bundesminister Eichel einen Großteil unserer Forderungen durchsetzen konnte", jubelten die Kanzleramtsmitarbeiter in einer Gipfel-Vorlage für Schröder.
"Wir haben den Stabilitätsanker des Paktes verstärkt", rühmten sich Schröders Beamte, "in guten Zeiten wird mehr gespart, und die Nachhaltigkeit und Qualität der öffentlichen Finanzen wird stärker in den Vordergrund gerückt."
Ein Irrtum, wie sich herausstellte. Fünf Jahre später geriet Griechenland in Schieflage, die Euro-Krise begann. Zwei Jahre danach einigten sich die Euro-Staaten auf den Fiskalpakt, der die Aufweichungen von 2005 zurücknimmt und die Vorgaben noch schärfer fasst als früher.
Vor kurzem billigte der Bundestag das neue Vertragswerk mit Zweidrittelmehrheit. Auch der Abgeordnete Frank-Walter Steinmeier, mittlerweile SPD-Fraktionschef, stimmte zu.
Von Christian Reiermann und Klaus Wiegrefe

DER SPIEGEL 29/2012
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