25.02.2013

VERTEIDIGUNGFortschritt im Schneckentempo

Die Nato-Mitglieder haben sich im vergangenen Jahr verpflichtet, die umfassende Reform des Bündnisses voranzutreiben. Eine vertrauliche Analyse des Auswärtigen Amts belegt, dass seither so gut wie nichts geschehen ist. Schuld sind vor allem die Europäer.
Wenn Anders Fogh Rasmussen morgens in sein Büro in einer Barackensiedlung im Brüsseler Stadtteil Schaerbeek fährt, blickt er sehnsüchtig auf die gegenüberliegende Straßenseite. Dort, wo die Kräne einer Großbaustelle in den Himmel ragen, soll irgendwann für über eine Milliarde Euro auf 250 000 Quadratmetern die neue Nato-Zentrale entstehen.
An sich hätte der Generalsekretär des westlichen Verteidigungsbündnisses dort längst sein neues Arbeitszimmer beziehen sollen. Doch die gewaltige Konstruktion aus Glas und Stahl wird einfach nicht fertig.
Die Verzögerungen des Brüsseler Neubaus gehören allerdings noch zu den
geringsten Problemen des früheren dänischen Ministerpräsidenten. Rasmussen hat die undankbare Aufgabe, einen weit schwierigeren Umbau zu gestalten. Über zwei Jahrzehnte nach Ende des Kalten Kriegs hat die Nato immer noch nicht definiert, welche Rolle sie in einer veränderten Welt spielen will.
Das Ziel, "die Russen draußen, die Amerikaner drinnen und die Deutschen unten zu halten", wie es der erste Nato-Generalsekretär Lord Ismay formulierte, ist spätestens mit dem Fall der Berliner Mauer obsolet geworden. Doch mit der Neuausrichtung ihrer Organisation tun sich die Mitglieder schwer. Vor allem die Europäer.
In einer bislang nicht gekannten Deutlichkeit belegt eine vertrauliche Analyse des Berliner Auswärtigen Amts nun, wie wenige der Programme bislang umgesetzt worden sind, die das Bündnis auf einem Gipfel in Chicago im vergangenen Jahr angekündigt hatte: "In Kernbereichen konnte kein Konsens erzielt werden", heißt es in dem Papier.
Detailliert listet das Papier die Probleme auf, die das Bündnis bewältigen muss, von der mangelnden Zusammenarbeit bei der Raketenabwehr bis zum fehlenden Geld für eine wirkungsvolle Sicherheitspolitik. Das Fazit: Der Fortschritt vollziehe sich "im Schneckentempo".
Die Schwerfälligkeit der Allianz steht in keinem Verhältnis zu der Geschwindigkeit, mit der sich die globalen Machtverhältnisse ändern. Die Amerikaner wenden sich den aufstrebenden asiatischen Ländern zu, die auch militärisch immer stärker werden.
Washington wird zunehmend unwillig, einen wachsenden Anteil an der Verteidigung Europas und dessen Interessen zu übernehmen. "Die Lastenverteilung zwischen den USA und dem Rest der Allianz ist immer unausgewogener geworden", schrieb Rasmussen vor zwei Wochen in einem internen Brief an die Nato-Botschafter. "Wenn sich das fortsetzt, könnte es die Unterstützung für die Allianz in den Vereinigten Staaten schwächen."
Die Europäer aber schaffen es nicht, dem großen Verbündeten einen größeren Teil der Last abzunehmen. Ohne amerikanische Hilfe hätte der internationale Einsatz in Libyen vor zwei Jahren bereits nach wenigen Tagen abgebrochen werden müssen. Geändert hat sich seitdem wenig.
Dabei hatten die Staats- und Regierungschefs des Bündnisses im vergangenen Mai in Chicago große Ziele verkündet. Die Nato werde enger mit der EU kooperieren, hieß es im Abschlusskommuniqué. Die einzelnen Mitgliedsländer versprachen, ihre Rüstungsprojekte aus Kostengründen besser aufeinander abzustimmen. Die Europäer gelobten, ihre militärischen Fähigkeiten zu verbessern. Es werde nichts weniger als eine "neues Zeitalter der Zusammenarbeit" geben, hieß es.
Leere Versprechungen. Bei einem Treffen am vergangenen Donnerstag in Brüssel wollten die Nato-Verteidigungsminister zentrale Aufträge des Gipfels in Chicago auf den Weg bringen. Doch dann konnten sie sich noch nicht einmal auf die grundlegenden Arbeitsdokumente einigen. Der Umsetzungsbericht zum "Chicago-Verteidigungs-Paket" wurde auf Eis gelegt. "Dies ist als signifikanter Rückschlag für ,Chicago' zu werten", urteilte ein deutscher Diplomat.
In Berlin macht man andere für die Entwicklung verantwortlich. Vor allem die "offensichtlich unvereinbaren Positionen einiger Nationen" mit dem Mainstream der Nato-Partner verhindere Fortschritte in zentralen Bereichen, heißt es in der vertraulichen Analyse des Auswärtigen Amts. Gemeint sind Frankreich und die Türkei. Dabei geht es um weit mehr als nur um Differenzen in Einzelfragen: "Über allem schwebt die unausgesprochene Frage: ,Quo vadis, Nato?'"
Der eigene Anteil am Stillstand wird in der deutschen Analyse verschwiegen. Dort heißt es lediglich verklausuliert, die Umsetzung der Beschlüsse von Chicago werde auch durch die "Frage des gesicherten Zugangs zu (noch zu schaffenden) multinationalen Fähigkeiten" erschwert. Die komplizierte Formulierung spielt auf die Skepsis der Partner an, ob man sich im Ernstfall auf die Deutschen verlassen könne.
Grundsätzlich sind sich die europäischen Nato-Mitglieder einig, dass sie wegen des Geldmangels viel enger kooperieren müssten, auch in der Rüstungspolitik. Nicht jedes Land muss Panzer, Kampfjets oder U-Boote besitzen. Militärische Fähigkeiten sollen zusammengelegt und geteilt werden ("pooling and sharing"). Im Ernstfall würde dann ein Bündnispartner den anderen mit den Waffen helfen, die der nicht selbst besitzt.
Das Konzept setzt aber voraus, dass im Ernstfall auch tatsächlich geholfen wird. Das Verhalten Berlins beim Nato-Einsatz in Libyen hat daran Zweifel geweckt. Die Deutschen zogen ihre Soldaten aus den Awacs-Überwachungsflugzeugen ab und beorderten die deutschen Kriegsschiffe zurück, damit sie sich nicht an der Durchsetzung des Waffenembargos beteiligten. Das ständige Beharren von Außenminister Guido Westerwelle auf eine deutsche "Kultur der militärischen Zurückhaltung" hat die Skepsis von Partnern wie Großbritannien und Frankreich noch verstärkt.
Die Regierungen in London und Paris stört zudem, dass der Bundestag jedem Einsatz zustimmen muss. Sie glauben, das deutsche Handeln sei dadurch unberechenbar. Verteidigungsminister Thomas de Maizière hat selbst in den eigenen Reihen bislang keine Mehrheit für seinen Vorschlag gefunden, die Zustimmungsregeln zu ändern.
Es sind aber nicht die Deutschen allein, die eine gemeinsame Rüstungs- und Verteidigungspolitik erschweren. Bei der geplanten Raketenabwehr machen die Franzosen Probleme. Die Regierung in Paris wolle "vor dem Hintergrund stark betonter nationaler Souveränität" keinen Konsens, heißt es in der Analyse des Auswärtigen Amts. Im Zweifel ist für Paris der Nationalstaat wichtiger als gemeinsame Verteidigungsbemühungen.
Das gilt auch für die Türkei. Ein zentrales Problem sei die Weigerung der Türken, "das Thema ,Partner' ... konstruktiv mitzutragen", schreibt das Auswärtige Amt. Die Klage der Diplomaten bezieht sich auf die starre Haltung Ankaras, das nicht mit dem Nato-Partner Israel zusammenarbeiten will und wegen des Zypern-Konflikts auch eine Kooperation mit der Europäischen Union blockiert.
Der türkische Vertreter verhinderte deshalb in der vergangenen Woche in letzter Minute eine Einigung über zentrale Dokumente der Nato-Projekte. "Die fundamentalen Differenzen machen eine Einigung zum jetzigen Zeitpunkt unmöglich", teilte die türkische Nato-Botschaft in Brüssel den Verbündeten mit.
Ein weiterer zentraler Streitpunkt ist das Geld. Die Anforderungen an die Allianz sind mit Einsätzen wie in Afghanistan gewachsen, aber die meisten Regierungen geben wegen der Wirtschaftskrise weniger Geld für Verteidigung aus. Nach einer internen Aufstellung Rasmussens stieg der amerikanische Anteil am Nato-Budget in den vergangenen zehn Jahren von 63 auf 72 Prozent. Es ist eine Entwicklung, die die Amerikaner schon lange beklagen.
"Erstes Feedback verdeutlicht, dass alle Nationen erhebliche Probleme bei der Übernahme der angedachten Lasten haben", heißt es in der Analyse des Auswärtigen Amts. In den meisten europäischen Hauptstädten hofft man, Washington werde seine Verbündeten im Ernstfall schon nicht hängenlassen.
Doch die Amerikaner machten ihren Partnern in der vergangenen Woche intern klar, dass sich der US-Präsident die europäische Haltung nicht länger bieten lassen will. So soll auf Drängen Washingtons im Juni ein Sondergipfel der Nato stattfinden. Barack Obama will, dass die deutsche Kanzlerin, Frankreichs Präsident François Hollande, der Brite David Cameron und die anderen europäischen Führer dort öffentlich bekennen, wer von ihnen welche Mehrkosten übernimmt.
Die meisten Europäer denken allerdings nicht daran, mehr Geld für ihre Verteidigung einzuplanen. Stattdessen hoffen sie darauf, dass sich durch den für 2014 geplanten Abzug aus Afghanistan Geld sparen lässt. Rasmussen fordert in seinem Mahnbrief, dass diese "Friedens-Dividende" im Verteidigungsetat verbleibt: "Die Verbündeten sollten sich politisch verpflichten, die Verteidigungsetats wieder zu erhöhen, sobald ihre Wirtschaft wieder an Fahrt gewinnt." Es ist sehr unwahrscheinlich, dass das tatsächlich geschieht.
Es gibt eigentlich kaum eine wichtige Frage, bei der sich die Partner nicht gegenseitig blockieren würden. So gibt es auch keine Bewegung bei einem der Vorzeigeprojekte, dem geplanten Raketenabwehrschirm. Der Streit geht um die Frage, wie Nicht-Nato-Staaten in das Projekt eingebunden werden sollen. Die Front verläuft zwischen den USA, der Türkei und den baltischen Staaten, die vor allem operationelle Fragen diskutieren wollen.
Andere Länder, allen voran Deutschland, Frankreich und Italien, fordern einen politischen Ansatz und wollen Russland mit einbinden, das die Raketenabwehrpläne kritisch sieht. "Die Fortschritte im Bereich Raketenabwehr als einem der Flaggschiffe von Chicago sind enttäuschend", heißt es in der deutschen Bewertung.
Bis in den Deutschen Bundestag reicht mittlerweile die Kritik an der Schlagkraft des Bündnisses. Quer durch die Parteien zweifeln Abgeordnete daran, dass die Nato für zukünftige Herausforderungen vorbereitet ist. "Jeder strickt sein Ding, ohne Rücksicht auf die anderen", sagt der SPD-Verteidigungspolitiker Rainer Arnold. Auch sein Kollege Omid Nouripour ist wenig optimistisch. "Die USA ziehen sich aus der Nato zurück", sagt der Grünen-Politiker, "für die ist die Pazifik-Region relevanter." Die Europäer hingegen würden das entstehende Machtvakuum nicht ausfüllen.
Es deutet nichts darauf hin, dass sich die Verbündeten in absehbarer Zeit auf die nötigen Reformen verständigen können. Wenn Rasmussen 2014 aus dem Amt scheidet, wird seine Bilanz zwar mager aussehen. Er kann die Schuld daran jedoch mit einigem Recht auf die Blockade der Mitgliedstaaten abwälzen.
Einen Karriereknick muss der Däne nicht fürchten, längst hat er die nächste Etappe vor Augen. Mit Interesse hat er vernommen, dass die europäischen Liberalen ihn zum Spitzenkandidaten für die Europawahl 2014 ausrufen wollen.
(*) US-Präsident Barack Obama und Nato-Generalsekretär Anders Fogh Rasmussen im Mai 2012.
Von Matthias Gebauer, Ralf Neukirch, Gordon Repinski und Christoph Schult

DER SPIEGEL 9/2013
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