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SOZIALSTAAT Der Regulierer

Arbeitsminister Walter Riester ist zum Problemfall der rot-grünen Regierung geworden - weil seine gut gemeinten Reformen stets als bürokratische Ungeheuer enden, die dem Bürger das Leben erschweren. Auch die private Zusatzrente droht zum Opfer Riesterscher Ordnungswut zu werden.
aus DER SPIEGEL 45/2000

Als eine seiner hervorstechendsten Eigenschaften nennt Walter Riester seine Verlässlichkeit. Da wird ihm niemand widersprechen. Kein anderes Kabinettsmitglied ist sich in den vergangenen zwei Jahren so treu geblieben, jedes Imponiergehabe ist dem Arbeitsminister auch heute noch fremd.

Seine Stoppelfrisur lässt sich Riester nach wie vor von seiner Frau mit dem Elektroschneider richten, den Urlaub verbringt er am liebsten beim Heimwerken im Kärntener Ferienhaus, und eher würde er sich die Zunge abschneiden, als schlecht über einen Politikerkollegen zu reden. »Über Bande zu spielen, lehne ich ab.«

Solidität schätzt der Arbeitsminister auch in der Sache. Oberflächlichkeiten oder »Symbolpolitik«, wie er es nennt, sind ihm ein Graus. Anstatt mit Genossen ein Bier zu zischen, sitzt er häufig noch spät abends in seinem Amtszimmer und rechnet mit einem Taschenrechner die Vorlagen nach, die ihm seine Beamten hineingereicht haben. Keiner soll später sagen können, er wisse nicht, wovon er rede. »Die Menschen haben einen Anspruch darauf, dass man den Problemen auf den Grund geht.«

Keine Frage, Arbeitsminister Riester verkörpert einen Politikertypus, wie ihn die Deutschen eigentlich lieben - akribisch, aufrecht, bescheiden. Ein echter Sympathieträger, wenn da nur nicht die Gesetze wären, mit denen er den Sozialstaat an den Wandel der Gesellschaft anzupassen versucht, und die regelmäßig vor allem eines zur Konsequenz haben: das Leben der Bürger zu erschweren.

In diesen Tagen steht wieder so eins an, das »Altersvermögensaufbaugesetz«, und wenn ihm nicht noch jemand in letzter Sekunde in den Arm fällt, wird es enden wie beim 630-Mark-Gesetz oder bei seiner Verordnung zur Bekämpfung der Scheinselbständigkeit, die geradezu zum Synonym für rot-grüne Regelungswut wurden.

Diesmal geht es um die private Altersvorsorge, mit der die Arbeitnehmer nach den Plänen der Regierung künftig ihre Rente aufstocken sollen, ein zentrales Element der angekündigten Rentenreform. Die Idee ist einfach: Damit die Bundesbürger Gefallen an der neuen Vermögensanlage finden, die zur Sicherung des Ruhestands nach Einschätzung aller Fachleute unerlässlich ist, wird der Staat künftig entsprechende Sparbeiträge mit Zulagen und Steuervorteilen fördern - so ist es jedenfalls versprochen.

Doch Riester wäre nicht Riester, wenn er nicht auch dieses klare Konzept in seinem Gesetzentwurf mit so vielen Auflagen und Einschränkungen versehen hätte, dass kaum noch jemand beurteilen kann, ob ihm die angebotene Sparvariante mehr nutzt oder schadet. So hat der Arbeitsminister den Katalog der förderungswürdigen Kapitalanlagen so eng geschnitten, dass praktisch keiner der über 70 Millionen laufenden Versicherungsverträge, mit denen die Deutschen ja bereits privat fürs Alter vorsorgen, auf die Vorgaben passt.

Wer also künftig die Sparhilfe nutzen will, muss in jedem Fall eine neue Police abschließen - selbst wenn er bereits über mehrere Lebensversicherungen oder Investmentfonds verfügt. Besonders absurd: Die monatliche Sparprämie beträgt bei einem Normalverdiener am Anfang gerade mal 25 Mark, ein Betrag, der bei jedem Abschluss zunächst nicht mehr finanziert als die Provision der Versicherungsagenten, die sich bereits auf das erwartete Zusatzgeschäft von bis zu 30 Millionen Neuverträgen freuen. Kein Wunder, dass bei einer ersten Anhörung fast alle Experten den Gesetzesentwurf als »monströs« und »viel zu kompliziert« ablehnten.

Es ist schon eigenartig: Kaum ein Minister ist so fest davon überzeugt, dass ihm der Ehrentitel eines Reformers gebührt, kein anderer kann so beredt über die »notwendige Modernisie-

rung« des Sozialstaats sinnieren, darüber, dass man angesichts einer sich rasant verändernden Arbeitswelt »neue Regeln« brauche und überhaupt zu »einfachen, klaren, übersichtlicheren Gesetzen« kommen müsse. Doch es ist wie verhext: Wann immer sich Walter Riester einer Sache annimmt, wünschen sich die Betroffenen am Ende, er hätte es bleiben lassen.

Dabei ist es häufig nicht so sehr die Idee, die viele empört, es ist die Ausführung. Dass die alten Mitbestimmungsrechte in der Internet-Welt nicht mehr passen, dass die lebenslange Vollzeitbeschäftigung bei einem einzigen Arbeitgeber immer seltener wird, dass an einem zweiten Standbein für die Rente kein Weg vorbeiführt - all dies hat Riester wohl erkannt. Doch dann beginnt er zu prüfen und zu rechnen, lässt jeden Eventualfall bedenken und immer neue Missbrauchsszenarien durchspielen.

So passiert es, dass etwa ein Gesetz, das lediglich verhindern sollte, dass immer mehr Unternehmen reguläre Stellen in viele sozialversicherungsfreie Minijobs aufspalten, auf 36 Seiten anschwoll, mit 18 unterschiedlichen Fallgruppen, zu deren Erläuterung das Ministerium wiederum eine 50-seitige Broschüre braucht.

Die Folgen sind überall in der Wirtschaft ablesbar: War die Anstellung einer 630-Mark-Kraft früher eine Angelegenheit weniger Minuten, müssen die Personalabteilungen nun über die Lebensverhältnisse der Bewerber mehr wissen als über das Stammpersonal: ob sie im Hauptberuf selbständig sind, angestellt, pensioniert oder beamtet, wie viel sie auf der hohen Kante haben und was der Ehepartner so treibt. Mittlerweile berechnen Lohnbuchhaltungsfirmen für die Verwaltung eines Minijobs den gleichen Pauschalsatz wie für einen Vollzeitbeschäftigten.

Die Liste solcher Bürokratie-Ungeheuer ist lang, und es ist nicht einmal böser Wille, der Riester dazu bringt, immer neue Vorschriften zu ersinnen. Zu Recht kann er darauf verweisen, dass er nie eigenmächtig gehandelt habe.

So wie er der Erste ist, der pünktlich am Kabinettstisch sitzt, so eifrig ist er auch bemüht, es dem Kanzler und allen Ministerkollegen recht zu machen - und eben darin liegt sein Unvermögen. Riester ist zum Problemfall der rot-grünen Regierung geworden, nicht weil er sich einer Aufgabe verweigert, sondern weil er die ihm gestellten Aufträge immer hundertfünfzigprozentig zu erfüllen sucht. Im Ergebnis bewirkt er deshalb häufig das Gegenteil von dem, was eigentlich beabsichtigt war.

Beispiel Green Card: Gedacht war eine Regelung, die es Unternehmen erlauben sollte, ausländische Computerfachkräfte schnell und unkompliziert anzuheuern. Heraus kam ein Entwurf, der die Anwerbung an derart viele Bedingungen und Prüfverfahren knüpfte, dass jede Umschulung eines Chemielaboranten zum IT-Experten zeitsparender gewesen wäre. Gerhard Schröder zog schließlich die Notbremse und betraute das Kanzleramt mit der Detailarbeit (siehe Seite 70).

Beispiel befristete Arbeitsverträge: Ursprung des Gesetzes war die Überlegung, auch künftig zeitlich begrenzte Beschäftigung zu ermöglichen, ohne dass dies zu so genannten Kettenverträgen führt. Riester löste das Problem auf seine Weise und verordnete, dass eine Firma zwar jemanden innerhalb von zwei Jahren mehrmals befristet einstellen darf, dann aber nie wieder. Wer also beispielsweise als Student zur Aushilfe in einer Bank gejobbt hat, muss selbst zehn Jahre später ein Angebot, dort wieder zeitweise zu arbeiten, ablehnen.

Beispiel Teilzeit: Um den Arbeitsmarkt zu flexibilisieren und so mehr Jobs zu schaffen, sollte der Minister die Teilzeit fördern. Doch anstatt diese attraktiver zu machen, indem er hemmende Vorschriften beseitigte, verankerte Riester in seinem vor zwei Monaten vorgelegten Gesetz einfach einen allgemeinen Teilzeitanspruch für alle. Im Ergebnis wird dies dazu führen, dass die Unternehmen künftig schon bei der Einstellung solche Bewerber aussondern, die später häufig eine Teilzeitstelle wünschen - wie etwa Frauen mit Kindern.

Anders als die traditionellen Sozialpolitiker vom Schlage eines Rudolf Dreßler oder Norbert Blüm, die einfach den Wandel der Industriegesellschaft ausblendeten und den Sozialstaat deshalb auch nicht für modernisierungsbedürftig hielten, weiß Riester genau, dass Reformen unausweichlich sind. Nur heißt das bei ihm eben noch lange nicht, dass der Staat seinen Zugriff auf die Bürger lockern soll.

»Wir müssen die Regeln an die veränderte Wirklichkeit anpassen«, sagt der Minister und meint damit: Die Vorschriften müssen halt ausgefeilt und differenziert genug sein, damit sie den Ansprüchen einer hoch entwickelten Volkswirtschaft genügen. Dass gerade die Vielzahl von zum Teil einander widersprechenden Regeln den Einzelnen belastet, dass viele schlicht überfordert sind, sich im Dickicht immer neuer Steuer- und Sozialgesetze zurechtzufinden - diese Einsicht mag der Arbeitsminister zwar für sich reklamieren, sein Handeln bestimmt sie erkennbar nicht.

Aber vielleicht kann man auch nichts anderes erwarten von einem Mann, der fast sein ganzes Berufsleben einer Organisation gedient hat, zu deren Selbstverständnis es gehört, die Arbeitswirklichkeit Tausender von Betrieben in ein einziges Regelwerk zu pressen. 30 Jahre hat Riester in der Gewerkschaftsbürokratie verbracht, zunächst als Jugendsekretär und dann als Tarifexperte bei der IG Metall, und wenn er in dieser Zeit eines gelernt hat, dann, wie man für jedes Problem den entsprechenden Paragrafen findet. Schon zu Beginn seiner Gewerkschaftskarriere hatten die Flächentarifverträge einen solchen Grad von Unverständlichkeit erreicht, dass mancher Betriebsrat die Papiere ungelesen in seinem Aktenschrank verstaute, wie der Minister gern augenzwinkernd berichtet. Riesters Meisterstück, der Metall-Tarifvertrag von 1997 zur Altersteilzeit, erwies sich als so praxisfern, dass viele Betriebe ihn einfach ignorierten.

Dass der gelernte Fliesenleger dennoch lange Zeit als nachdenklicher Neuerer galt, als Querkopf und »phantasievoller Denker« ("Süddeutsche Zeitung"), verdankt er seiner Gabe, im richtigen Moment die richtigen Fragen zu stellen. Es ist ja nicht so, dass Riester nicht alle Stichworte des aktuellen Talkshow-Diskurses bedienen kann, vom »vernetzten Denken«, das heute vonnöten sei, bis zum »virtuellen Unternehmen«, das die Arbeitswelt revolutionieren werde. Nur bleibt es eben bei den Fragen, ganz nach dem Motto: Gut, dass wir mal darüber geredet haben.

Zweifellos würde Riester mancher Ärger erspart bleiben, wenn er wenigstens einer Behörde vorstände, die gewohnt ist, pragmatisch zu handeln. Doch unglückseligerweise ist das Arbeitsministerium der letzte Hort überzeugter Sozialingenieure, die seit Jahren darauf getrimmt sind, ihren Erfolg an der Höhe des Sozialetats und dem jährlichen Paragrafenausstoß zu bemessen. Dass diese Fachbeamtenschaft vor allem Einwände und Bedenken vorzutragen hat, wenn Gesetzesvereinfachungen anstehen, ist so gesehen nicht weiter verwunderlich.

Auf welch verhängnisvolle Weise sich Riesters Detailversessenheit mit der Ordnungsliebe seiner Beamten verbindet, zeigen nun auch die Vorschläge des Arbeitsministeriums zur Förderung von Betriebsrenten, die beim Aufbau einer privaten Altersvorsorge eine wichtige Rolle spielen. Wieder ist die Grundidee des Projekts einleuchtend: So sollen künftig auch all die privaten Rentenverträge einen staatlichen Zuschuss bekommen, die Unternehmen für ihre Mitarbeiter abschließen. Und wieder macht ein unscheinbarer Passus im Gesetzentwurf die gute Absicht zunichte.

Denn anders als bei den heutigen Betriebsrenten sollen die Firmen bei den neuen Verträgen nach dem Riester-Modell Sozialbeiträge abführen. Das nützt zwar den staatlichen Rentenkassen, die Riester über diesen Umweg auch noch stärken will, lässt aber das Interesse der Arbeitgeber an einer Ausweitung der Betriebsrenten schlagartig schwinden. Damit nicht genug: Gerade die populärste Form der Betriebsrente, die so genannte Pensionsrückstellung, will Riester mit Verweis auf steuerrechtliche Probleme gar nicht fördern.

Dass der Arbeitsminister sehenden Auges dabei ist, ausgerechnet bei der wichtigen Rentenreform einen neuen Gesetzgebungsunfall zu verursachen, haben mittlerweile auch die Spitzen der Koalition gemerkt. Um das Schlimmste zu verhüten, lässt Finanzminister Hans Eichel nun in seinem Hause zumindest die Frage klären, welche weiteren Anlageformen bei der privaten Altersvorsorge zugelassen werden könnten. So arbeiten die Beamten im Finanzministerium derzeit an einem Gegenentwurf, der auch bereits abgeschlossene Lebensversicherungen als förderungswürdig gelten lässt. Zudem soll der Katalog der zugelassenen Kapitalanlagen möglicherweise erweitert werden.

Bei einer Intervention könnte sich Eichel ebenfalls auf einen Auftrag seines Vorgesetzten berufen. Schon vor Wochen soll Schröder mit Blick auf die Rentenentwürfe aus dem Arbeitsministerium gewarnt haben: »Wenn wir nicht aufpassen, vermasseln die uns auch noch diese Reform.«

JAN FLEISCHHAUER, MICHAEL SAUGA

* Bei Demonstration gegen Rentenkürzungen in Berlin.

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