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Beamte Die Angst beim Mikado

aus DER SPIEGEL 5/1995

Er hat sich mir eingeprägt, dieser Morgen des 13. Dezember 1990. Oberste Etage des Bundesverkehrsministeriums. Die Bonner Rheinaue zu Füßen, das Siebengebirge im Hintergrund. Der Bundesminister Dr. Friedrich Zimmermann vor der Bundesflagge in seinem Dienstzimmer nimmt mir den Eid ab, »den Nutzen des deutschen Volkes zu mehren und Schaden von ihm zu wenden«.

Dann Entgegennahme der in Leder gebundenen Urkunde - Unterschrift: Bundespräsident Richard von Weizsäcker - mit der Bestellung in das öffentlich-rechtliche Amtsverhältnis als »Vorsitzer des Vorstandes der Deutschen Bundesbahn«. Nun war ich also Behördenchef; allerdings mit dem Ziel, die Behörde so schnell als möglich abzuschaffen. Denn ich wollte ja »den Nutzen des deutschen Volkes mehren«; und das ging bei der Bahn ausweislich der vergangenen Jahrzehnte in der Behördenstruktur nicht.

Im Gegenteil. Der Staat - nicht nur der Bund, auch Länder und Kommunen - muß als Unternehmer versagen, wenn er seine Unternehmen mit den Fesseln des Öffentlichen Dienst- und des Haushaltsrechts knebelt, wenn er dieses auf Mißtrauen und Kontrolle ausgelegte Instrumentarium anwendet. Denn danach gilt: Wenn alles sauber testiert, im Regelwerk korrekt abgewickelt, vom Rechnungshof geprüft ist und alle handelnden Personen formal entlastet sind, dann interessiert der wirtschaftliche und unternehmerische Erfolg kaum mehr.

Ein Beispiel aus meinen Anfangsmonaten bei der Bahn in Sachen Haushaltsrecht: Ich diskutiere mit meinen Fachleuten eine Neubaustrecke; Kosten rund acht Milliarden Mark. Ich frage, warum eine vorhandene Alternative mit etwas längerer, aber durchaus noch passabler Reisezeit nicht geprüft werde, die immerhin drei Milliarden Mark kostengünstiger ist. Der entgeisterte Kommentar des verantwortlichen Mannes: »Herr Dürr, wollen Sie die drei Milliarden der Straße in den Rachen werfen?«

Der Mann hatte die Mechanismen des Haushaltsrechts verinnerlicht. Geld, das nicht ausgegeben wird, bekommen erstens andere, und zweitens wird der Haushaltsansatz im nächsten Jahr entsprechend gekürzt. Da mußte ich mit dem Versuch scheitern, gemäß meinem Eid »den Nutzen des deutschen Volkes zu mehren und Schaden von ihm zu wenden«; was im konkreten Fall hieß, mit dem Geld des Steuerzahlers sparsam und effizient zugleich umzugehen.

Dutzende solcher Beispiele kommen mir in den Sinn, wenn ich die gegenwärtige Debatte um den »schlanken Staat« verfolge. Natürlich, »schlank« oder neudeutsch »lean« klingt gut, ein Schönheitsideal suggerierend. Wohl auch deshalb gibt es unendlich viele Detailvorschläge zum Thema, Gesamthaftes kaum. Denn zu komplex, miteinander verwoben, sich gegenseitig abstützend ist der Staatsapparat. Wer redet, gewinnt, zumindest öffentlich; wer handelt, dem droht der Zorn der organisierten Interessen: Die Angst des Mikadospielers vor dem Ziehen des schwarzen Stäbchens.

Es ist bei diesem Thema wie immer bei komplexen Problemen: Der Diagnose müssen die Grundsatzentscheidungen folgen, dann können die Einzelheiten geklärt werden. Das umgekehrte Verfahren anzuwenden hieße, den scheuklappenbewehrten Besitzstandswahrern die Ablehnungsgründe frei Haus zu liefern. Denn anhand von vorgeblich kaum lösbaren Einzelheiten wird alsbald der »Beweis« für die Undurchführbarkeit grundlegender Veränderungen erbracht.

Die zu treffende Grundsatzentscheidung beim »schlanken Staat« lautet: Soll der Staat als Unternehmer auftreten oder nicht, kann er als Unternehmer im Sinne der Marktwirtschaft erfolgreich sein oder nicht?

Keine Frage, unsere Gesellschaft funktioniert ohne staatlich organisierte Leistungen nicht. Die riesigen Probleme bei der Sanierung Ostdeutschlands haben gezeigt, von welch elementarer Bedeutung eine gewisse staatliche Infrastruktur ist. Deshalb kann schlanker Staat nicht bedeuten, jede Behörde wie eine wachstumsorientierte Garagen-GmbH der Turnschuhgeneration zu organisieren.

Aber es gibt keine klare Trennung zwischen klassischen Staatsaufgaben und wirtschaftlicher Betätigung des Staates. Klassische Aufgaben sind beispielsweise Justiz, Polizei, Bundesgrenzschutz, Finanzverwaltung, Bundeswehr oder Auswärtiges Amt. Zöge sich der Staat auf derartige Kerngebiete zurück, würde nicht jeder Vorschlag zur Verschlankung mit Weh- und Wutgeschrei beantwortet.

Wäre diese Grundsatzentscheidung getroffen, dann würde auch die ausgeuferte Diskussion um das Berufsbeamtentum versachlicht. Dann würden Beamte ausschließlich gemäß dem Paragraphen 4 Bundesbeamtengesetz eingesetzt, nämlich »nur zur Wahrnehmung hoheitsrechtlicher Aufgaben oder solcher Aufgaben, die aus Gründen der Sicherung des Staates oder des öffentlichen Lebens nicht ausschließlich Personen übertragen werden dürfen, die in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis stehen«. Das Wörtchen »nur« zeigt, daß der Gesetzgeber eine restriktive Anwendung wollte.

Eine solche Grundsatzentscheidung hätte zur Folge, daß der staatliche Wildwuchs erheblich beschnitten werden könnte. Die Deutsche Bundesbahn etwa hatte Ende 1993 rund 130 000 Beamte beschäftigt. Als im Zuge der Bahnreform unternehmerische Aufgaben getrennt wurden, blieben nur rund 1000 Beamte für hoheitliche Aufgaben übrig.

Die Fragen seien erlaubt: Durfte nach dem Bundesbeamtengesetz eigentlich ein Fahrkartenverkäufer, ein Schaffner, ein Lokführer oder ein Fahrdienstleiter überhaupt Beamter werden? Vielleicht wurden manche Beamte, obwohl sie nur den Berufswunsch Eisenbahner hatten?

Der Staat muß sich auf seine hoheitlichen Aufgaben konzentrieren; Aktivitäten mit wirtschaftlichen Zielsetzungen gehören nicht in das Öffentliche Dienst- und das Haushaltsrecht. Diese Feststellung hat nichts mit »kapitalistischer Ideologie« zu tun. Sie hat aber sehr viel zu tun mit dem Auftrag des zitierten Eides. Denn den Nutzen zu mehren und Schaden abzuwenden verlangt als erstes, sich für die effizienteste Lösung einer Aufgabe zu entscheiden.

Das Öffentliche Dienstrecht ist aber extrem rationalisierungsfeindlich, weil der Stellenkegel für die Zementierung der überkommenen Strukturen sorgt. Eine der Wirtschaft vergleichbare leistungsgerechte Bezahlung ist unmöglich; Karrieren werden - überspitzt formuliert - ersessen. Bei der Bundesbahn mußte ich mir oftmals die Genehmigung von drei Bundesministerien einholen, um Vergütungen oder Belohnungen für besondere Leistungen zahlen zu dürfen.

Der in den vergangenen Wochen aufgekommene Vorschlag, das bestehende System einfach mit Leistungsanreizen anzureichern, führt allerdings nicht weiter. Denn diese Prämien wären bald stillschweigend geduldeter Einkommensbestandteil. In die Personalkosten der öffentlichen Haushalte würde lediglich ein zusätzlicher Treibsatz eingebaut.

Der Vorschlag ist auch deshalb untauglich, weil er geflissentlich die Kehrseite der Medaille ausblendet, die Mittel der Disziplinierung bei Fehlverhalten. Nein, das Besoldungssystem im Öffentlichen Dienst muß grundsätzlich und ergebnisorientiert reformiert werden.

Der zweite Knackpunkt beim Thema Verschlankung des Staates ist das Haushaltsrecht. Es widerspricht mit seiner Kameralistik fundamental einer wirtschaftlichen Unternehmensführung. Es kennt keinerlei unternehmerische Erfordernisse.

Haushaltspläne sind und sollen Ausdruck des politischen Willens von Parlament und Regierung sein. Das Budgetrecht ist das vornehmste Recht des Parlaments; vielleicht könnte man sogar sagen, ein zentraler Pfeiler des demokratischen und sozialen Rechtsstaats. Daran darf nicht gerüttelt werden. Aber muß deshalb der sogenannte Vollzug des Haushalts derart starr, unflexibel und ineffizient sein, wie beispielsweise alle Jahre wieder beim »Dezember-Fieber« sichtbar?

Gerade die für unsere Volkswirtschaft so extrem wichtigen Infrastrukturinvestitionen sind langfristige Projekte, die nicht nach Jahresscheiben beurteilt und eingeleitet werden können. Auch der Staat braucht für seine Projekte eine unternehmerisch angelegte Investitionsplanung, er braucht Rückstellungen und Risikovorsorge.

Das Haushaltsrecht ist auf Kontrollfähigkeit aufgebaut. Das Mißtrauen, das den Handelnden entgegengebracht wird, ist riesengroß, alles muß prüffähig und »rechnungshoffest« sein. Nicht die Ergebnisse zählen, etwa daß die Einnahmen größer sind als die Ausgaben, sondern wichtig ist, daß die Vorschriften eingehalten wurden.

Und die haben es in sich! Es gibt unüberschaubar viele Aufsichts-, Einwirkungs-, Genehmigungs- und Einspruchsrechte aller erdenklichen Bundes-, Landes- und jetzt auch Europagremien und -behörden. Dieses Netzwerk bewirkt das Gegenteil dessen, was der Bürger sich unter einer wirksamen Bürokratie vorstellt.

Sollte trotzdem mal ein Staatsdiener vom Mut zu raschem, effizientem und kreativem Handeln am Rande der Zulässigkeit des Vorschriftendickichts befallen werden, dann begibt er sich in Gefahr. Denn zu solchem positiven Handeln gehört eine kalkulierbare Portion Risikobereitschaft, dem Akteur müßte eine Fehlertoleranz zugestanden werden.

Dazu sind die Kontrolleure des Staates aber nach dem Haushaltsrecht nicht befugt. Wer einmal in die Mühlen der Rechtfertigungsschriften, der drohenden Regreßansprüche und Veruntreuungsparagraphen geraten ist, der wird bei künftigen Entscheidungen wieder den Pfad der »haushaltsrechtlichen Tugend« gehen - auch wenn es wirtschaftlich widersinnig ist.

Niemand möge kommen und sagen, das sei bewußte Schwarzmalerei oder moderne Bürokratenverfolgung. Meine Kritik richtet sich ohnehin nicht gegen den einzelnen, sondern gegen das Regelwerk. Nicht die Menschen im Staatsapparat tragen die Schuld an der Ineffizienz, das Regelwerk zwingt sie dazu. Ich arbeite bei der Bahn mit kompetenten früheren Staatsdienern zusammen.

Auf diesem geschilderten Nährboden gedeihen dann allerdings die exotischsten Blüten. Ein Beispiel: Die Bahnreform wird den Staatshaushalt und damit die Steuerzahler bereits in den ersten zehn Jahren um rund 100 Milliarden Mark entlasten. Eine unstrittige Zahl. Trotzdem warnte der Bundesrechnungshof vor dem Vorhaben. Wenn die Bahnreform Erfolg habe, dann sei davon auszugehen, daß die Deutsche Bahn AG weniger Leute beschäftige. Dadurch aber entstünden dem Staat Lohnsteuerausfälle. Des weiteren sei zu befürchten, daß die AG preiswerter einkaufe, wodurch wiederum Steuerausfälle bei den Lieferanten entstünden. Noch irgendwelche Fragen zum Haushaltsrecht und seinen Konsequenzen, zum Unternehmer »Vater Staat«?

Alle wollen öffentlich den schlanken Staat, so liest man. Wirklich alle? Und wollen sie ihn jetzt oder erst, wenn sie in Pension sind? Man sollte da nicht so sicher sein. Um so wichtiger ist es, anzufangen. Denn die angemahnten Grundsatzentscheidungen wird es nur geben, wenn eine psychologische Bresche in die Beharrungsmentalität des Staatsapparates geschlagen wird.

Diese Bresche muß die Politik schlagen. Minister, Staatssekretäre oder Teile von Bürokratien einzusparen bringt finanziell nicht viel in die Kasse, hilft aber vielleicht bei der Psychologie. Tatsächlich geht es um wesentlich mehr als um ein paar Stellen an der Spitze. Es geht um einen langfristigen Prozeß.

Wenn man es mit dem schlanken Staat ernst meint, dann müssen die Entscheidungen jetzt getroffen werden: Die hoheitlichen und wirtschaftlichen Aufgaben müssen getrennt werden. Und sei es nur, um zu erreichen, daß die wirtschaftlichen Aktivitäten vom Regelwerk des Öffentlichen Dienst- und des Haushaltsrecht befreit werden.

Gleichzeitig muß in allen nichthoheitlichen Bereichen die Beamtenlaufbahn geschlossen werden. Es dürfen keine neuen Beamten hinzukommen. Denn die Korrektur der exzessiven Verbeamtung der Vergangenheit ist eine Aufgabe von Jahrzehnten. Bei der Bundesbahn wurden die letzten Beamten 1992 als Bundesbahnassistenten eingestellt. Diese 50 Menschen werden, unterstellt man ein durchschnittliches Pensionsalter, im Jahre 2034 ausscheiden.

Wo immer möglich, müssen Staatsunternehmen verkauft werden. Mit den Erlösen sollten allerdings die Finanzminister nicht nur Haushaltslöcher stopfen. Die Hälfte beispielsweise könnte in Rückstellungsfonds für die Pensionsverpflichtungen fließen. Da es solche Rückstellungen bisher nicht gibt, gefährden die künftigen Pensionsverpflichtungen die investive Tätigkeit des Staates.

Die Politiker und die Gesellschaft müssen heute die Kraft zu diesem langfristig angelegten Umstrukturierungs- und Sanierungsprogramm aufbringen. Sowenig wie es einem Unternehmen auf Dauer bekommt, wenn immer nur auf die nächste Quartalsbilanz gestarrt wird, sowenig wird es unserem Land auf Dauer bekommen, wenn Wahltermine und die jeweils aktuelle Meinungsumfrage zum Maßstab politischer Entscheidungen werden.

Es wird den nächsten Generationen wohl kaum zu erklären sein, die Sanierung des Staatsapparats sei am Apparat gescheitert. Warum ich ein solches Ergebnis nicht für ausgeschlossen halte? Als ich mit anderen um die Bahnreform rang, als wir unsere Argumente wieder und wieder auf den Tisch legten, kommentierten kundige Thebaner irgendwann resignierend: »Das ist wirtschaftlich alles wohl richtig, aber politisch nicht durchsetzbar.«

Da es dann zum Schluß doch hinreichend viele Menschen gab, vor allem auch in der Politik, denen es mit dem Versprechen, »den Nutzen des deutschen Volkes zu mehren und Schaden von ihm abzuwenden« Ernst war, wurde die Bahnreform im Dezember 1993 im Bundestag und im Bundesrat verabschiedet.

Das Ringen um die Bahnreform, das Engagement der Mitstreiter und das Ergebnis haben sich mir ebenso eingeprägt wie die Szene im Dezember 1990 vor der Deutschlandfahne. Diese Erfahrung stimmt mich optimistisch, daß der Staatsapparat schlank wird, daß einer das schwarze Stäbchen zieht. Y
*VITA-KASTEN-1 *ÜBERSCHRIFT:

Heinz Dürr *

will den Staatsbetrieb Bahn in ein marktwirtschaftlich funktionierendes Unternehmen verwandeln. Für die Umwandlung in eine Aktiengesellschaft Ende 1993 hatte er sich seit seinem Amtsantritt unermüdlich engagiert. Bekannt wurde Dürr, Mehrheitseigner des gleichnamigen Stuttgarter Herstellers von Lackieranlagen, als Verhandlungsführer der baden-württembergischen Metallarbeitgeber in spektakulären Tarifkämpfen der siebziger Jahre. 1980 trat er an die Spitze des schwer angeschlagenen AEG-Konzerns, der 1985 von Daimler-Benz übernommen wurde. Überraschend akzeptierte Dürr 1990 das Angebot von Bundeskanzler Helmut Kohl, Chef der chronisch defizitären Bahn-Bürokratie zu werden.

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Wichtige Firmen in Bundesbesitz; Angaben: jeweils letzter Stand

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Heinz Dürr
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