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Artikel 39 / 115

Schulden Fahrrad auf Pump

Der Staat bezahlt immer mehr kurzlebige Investitionen mit gepumptem Geld. Das geht auf Kosten künftiger Generationen.
aus DER SPIEGEL 31/1994

Eine Menge Peterwagen kaufte der Hamburger Senat zwischen 1971 und 1989: 914 Stück für insgesamt 18,2 Millionen Mark. Die Autos sind inzwischen ausgemustert. Nur in den Büchern der Hansestadt führen sie als Geisterwagen ein ewiges Leben.

Jahr für Jahr muß die Stadt 1,3 Millionen Mark Zinsen für die verschrotteten Wagen zahlen. Sie wurden einst auf Pump gekauft - ebenso wie die 200 Peterwagen, die noch heute auf den Straßen der Hansestadt patrouillieren.

Tilgung ist für die Schuldenmacher im Bund und in den Ländern, in Städten und Gemeinden ein unbekanntes Wort. Da sind sich Bundesfinanzminister Theo Waigel (CSU) und Hamburgs Innensenator Werner Hackmann (SPD) einig: Werden alte Schulden fällig, zahlt der Staat mit neuen Krediten.

Die Praxis ist formal nicht wider das Gesetz. Sie hat bewirkt, daß der Schuldensockel aller staatlichen Ebenen ständig gewachsen ist - nach der Einheit besonders schnell. Auch in den nächsten Jahren ist diese Entwicklung wegen des unvermeidlichen West-Ost-Transfers nicht zu bremsen.

Die wachsende Zinslast droht die öffentlichen Haushalte zu strangulieren. Der Anteil der Zinsen an den gesamten Steuereinnahmen des Bundes klettert bis 1997 von jetzt schon zu hohen 14,1 Prozent auf immerhin 15,8 Prozent.

Obwohl die Schuldenbürde immer drückender wird, die Last den Spielraum für politisches Handeln in den nächsten Jahren drastisch beschneidet, denken die Regierungschefs in Bund und Ländern nicht über den Tag hinaus. Unbeeindruckt überdehnen sie die gesetzlichen Möglichkeiten, neue Schulden zu machen - zu Lasten ihrer Kinder und Enkel.

Doch es regt sich Widerstand. Die Landesrechnungshöfe, voran die von Hamburg und Schleswig-Holstein, versuchen den Griff zur Notbremse.

Bereits 1991 und 1993 rügte der Bundesrechnungshof, »daß die Schulden des Bundes bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise letztlich nicht getilgt werden«. Deshalb, so die Prüfer, müsse der Staat auch für solche Kredite Zinsen zahlen, »deren Gegenwert ganz oder teilweise schon nicht mehr vorhanden ist«. Ein solches Verfahren, urteilt Jan Meyer-Abich vom Hamburger Rechnungshof, sei »Raubbau an den Ressourcen der künftigen Generationen«.

Der Hamburger Rechnungshof hat in seinem jüngsten Bericht ermittelt, welcher Anteil der Investitionen in der Hansestadt in den Jahren von 1970 bis 1997 mit geliehenem Geld bezahlt wurde oder beschafft werden soll (siehe Grafik). Dieser Anteil stieg im Laufe der Zeit. Seit dem vergangenen Jahr und bis zum Abschluß der mittelfristigen Finanzplanung 1997 sollen sogar, so ist es eingeplant, die Investitionen vollständig über den Kapitalmarkt finanziert werden.

Die mit dem geliehenen Geld gekauften »Vermögenswerte«, also Behördenhäuser oder Straßen, Autos oder Computertomographen, haben die Senatskontrolleure dann, wie in der Privatwirtschaft üblich, Jahr für Jahr um den steuerlich zulässigen Abschreibungssatz als Maßstab des Wertverlustes vermindert. Bei einem Auto beträgt die Nutzungsdauer beispielsweise fünf Jahre, bei Computern rein rechnerisch sieben Jahre, obwohl sie technisch meist sogar noch schneller veralten.

Einer Zunahme der Schulden um mehr als 17 Milliarden Mark zwischen 1970 und 1992 stand am Stichtag nur noch ein tatsächlich vorhandenes Vermögen von 7 Milliarden gegenüber. Das aber heißt: Die heutigen Hamburger Steuerzahler müssen bei einem Zinssatz von sieben Prozent jährlich 700 Millionen Mark Zinsen für eine Schuld von 10 Milliarden Mark aufbringen, deren materieller Gegenwert kaum noch vorhanden ist.

Der »Werteverzehr bei staatlichen Investitionen« ist keine Hamburgensie. Der nordrheinwestfälische Rechnungshof errechnete 1990 eine Summe von zwei Milliarden, die verzinst werden muß, aber längst keinen Nutzen mehr stiftet.

Nun packen auch die schleswig-holsteinischen Rechnungsprüfer das heikle Thema an. Nach Ablauf mehrerer Jahre, mahnen sie die Ex-Finanzministerin und heutige Regierungschefin Heide Simonis, stünde den Krediten und den dafür anfallenden Zinsen durch die »Abnutzung der Investitionsgüter« kein vergleichbares Vermögen mehr gegenüber.

Auch den Schleswig-Holsteinern ist der kreditfinanzierte Fuhrpark besonders ärgerlich: »Das Land zahlt Zinsen für Kredite zur Finanzierung von Fahrzeugen, die nicht mehr vorhanden sind.«

Politiker sind stets versucht, unpopulärem Sparzwang auszuweichen und mit Leihgeld Stimmen zu fangen. Das war schon den Vätern des Grundgesetzes bekannt. In Artikel 115 erlaubten sie die Aufnahme von Schulden deshalb nur für ertragbringende, rentierliche Objekte.

Diese restriktive Fassung wurde 1969 gelockert. Wirtschaftsminister Karl Schiller brauchte mehr Spielraum für eine aktive Wachstumspolitik durch staatliche Ausgaben. Höchstgrenze der jährlichen staatlichen Kreditaufnahme in wirtschaftlich ausgeglichenen Zeiten ist seither die Summe der Investitionen.

Die Begründung für die neue Großzügigkeit leuchtet ein. Es wäre unfair, Kosten für Brücken, Straßen, Gleise, Schulen und Bäder allein den Steuerzahlern im Jahr des Baues aufzudrücken. Schließlich kommen diese Investitionen auch kommenden Generationen zugute.

Doch die Politiker mißbrauchten ihre neue Freiheit. Sie erklärten selbst kurzfristig an Wert verlierende Einkäufe zu Investitionen, wie zum Beispiel Dienstfahrräder oder PC. Vor allem aber: Sie tilgten die Schulden nicht wenigstens in Höhe des jährlichen Wertverlustes aus dem laufenden Steueraufkommen. Nur dann aber trägt jede Nutzergeneration ihren Anteil.

Auf Druck des Verfassungsgerichts regelte das Parlament 1990 endlich, was unter Investitionen zu verstehen ist. Doch statt die großzügige Auslegung dieses Begriffs einzugrenzen, legalisierte die Mehrheit die gängige Praxis schlicht per Gesetz.

So bleibt den Parlamenten viel Raum, ihren Investitionshaushalt aufzublasen und selbst zu bestimmen, wieviel Schulden sie machen können. Wenn eine Gemeinde sich zum Beispiel an einem Unternehmen beteiligt, erhöht diese Investition den Kreditrahmen. Verkauft die Gemeinde ihren Anteil kurze Zeit später wieder, kann sie mit dem Erlös Haushaltslöcher stopfen, ohne daß die aufgenommenen Schulden getilgt werden müßten.

Die meisten Länder rechnen Bundeszuschüsse zu gemeinsamen Investitionsvorhaben bei der Bestimmung ihrer Investitionsquote nicht einmal heraus. Das Ergebnis ist grotesk: Gibt Theo Waigel dem Saarland 50 Millionen Mark für den Bau einer Hochschule, ist das für den Bund eine Investition. Die wird mit geliehenem Geld bezahlt. Das Saarland legt noch 50 Millionen dazu, der Bau kostet also 100 Millionen.

Die Landesregierung darf sich nun in Höhe der Gesamtsumme verschulden. Einer Investition im Wert von 100 Millionen Mark stehen damit schon im Zeitpunkt ihrer Entstehung Schulden von 150 Millionen Mark gegenüber.

Völlig unterschiedlich ist in den Ländern geregelt, von welchem Wert an »bewegliche Sachen« als Investition zählen. In den Armenhäusern Saarland und Bremen gilt alles über 800 Mark als Investition, kann also auf Pump beschafft werden. In Hamburg liegt die Grenze bei 10 000 Mark. Sie gilt allerdings nicht für Fahrzeuge. Die sind, ob Fahrrad oder Rettungsboot, immer investiv.

Schwerwiegender als solche Manipulationen ist der Brauch, einmal auf Kredit erworbene städtische Busse oder Bäder nicht abzuschreiben. Für die nach kürzerer oder längerer Zeit unvermeidlich notwendig werdenden Ersatzbeschaffungen bilden die staatlichen Haushälter in aller Regel keine Rückstellungen. Ist Ersatz fällig, wird er über einen neuen Kredit bezahlt; der alte, nicht getilgte Kredit besteht weiter und muß auch bedient werden.

So frißt die jährlich größer werdende Zinslast einen immer größeren Teil der neuen Schulden auf. Zwischen 1970 und 1992 verstärkte Hamburg seine Kaufkraft durch neue Schulden um reichlich 17 Milliarden Mark. Der Stadtstaat zahlte im gleichen Zeitraum fast ebenso viele Zinsen.

Per Saldo reichten die Kreditzuflüsse von den Banken also gerade aus, um die Zinsüberweisungen an die Banken zu decken. Hermann Granzow, Präsident des Hamburger Rechnungshofes: »Solche Geschäfte kann sich nur der Staat leisten, und selbst er nicht auf Dauer.«

Die Hamburger Prüfer wollen ihren Finanzsenator drängen, im Bundesrat neue, strengere Schuldenregeln durchzusetzen. Das hatte der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzminister schon 1980 vorgeschlagen.

Um die Belastung künftiger Generationen mit Altschulden zu vermeiden, schrieben die Professoren, sollten nur noch die Nettoinvestitionen mit geliehenem Geld bezahlt werden dürfen. Der Ersatz abgenutzter Autos oder Straßen müsse aus den regulären, laufenden Staatseinnahmen bezahlt werden.

Mit einem solchen Vorstoß ist der Düsseldorfer Finanzminister Heinz Schleußer 1990 schon einmal gescheitert. Seine Kollegen möchten sich ihre Handlungsfreiheit nicht selbst kaputtmachen. Ihr scheinheiliges Argument: Auch ohne strengeres Gesetz sei niemand gehindert, weniger Schulden aufzunehmen als gesetzlich erlaubt.

Das ist die Theorie. Die Praxis sieht anders aus. In den mittelfristigen Plänen fast aller Gemeinden, Länder und des Bundes schöpfen die Kassenwarte ihre manipulierten Kreditspielräume voll aus.

Der Präsident des Düsseldorfer Rechnungshofes, Eberhard Munzert, weiß, warum eine breite Front der angeblich so sparwütigen Kassenwarte die Schuldenexplosion weniger fürchtet als den Verlust der auf kurze Sicht so nützlichen Kreditspielräume. »Der Staat«, sagt Munzert, »kann - anders als ein Unternehmen - nicht pleite gehen.«

Bund und Länder, so Munzert, hätten die »Abgabenhoheit«. Ehe sie Konkurs anmelden, erhöhen sie einfach die Steuern. Y

[Grafiktext]

__76_ Anteil d. durch Kredite finanzierten Investitionen in Hamburg

__77_ Anteil d. Zinsausgaben an d. Steuereinnahmen (1981-1997)

[GrafiktextEnde]

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