Issing-Plan für Weltfinanzgipfel Merkel will Hedgefonds an die Leine nehmen

Kontrolle von Hedgefonds, ein internationales Kreditregister und eine Risiko-Weltkarte - die Arbeitsgruppe um den ehemaligen EZB-Chefvolkswirt Issing hat Kanzlerin Merkel eine Blaupause für die neue globale Finanzarchitektur geliefert. Deutschland geht damit auf Konfrontationskurs zu Frankreich und den USA.

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Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) kann am Freitag gut munitioniert zum Weltfinanzgipfel nach Washington reisen. Im Gepäck hat sie eine Expertise, die eine sechsköpfige Runde von Fachleuten unter dem Vorsitz von Otmar Issing, dem ehemaligen Chefvolkswirt der Europäischen Zentralbank (EZB) in nur zwei Wochen erstellt hat.

Kanzlerin Merkel, Wirtschaftsexperte Issing: Blitzvorschläge für den Gipfel
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Kanzlerin Merkel, Wirtschaftsexperte Issing: Blitzvorschläge für den Gipfel

Die Vorschläge laufen auf eine erheblich strengere Aufsicht über sämtliche Weltfinanzmärkte hinaus. Dabei streben die Experten keineswegs eine komplette Neuordnung der Aufsichtsstrukturen an. Vielmehr wollen sie die bestehenden Institutionen und Regelungen punktuell und graduell verbessern.

Neben Issing waren der ehemalige EU-Generaldirektor Klaus Regling, der Frankfurter Bankenprofessor Jan Pieter Krahnen sowie Finanzstaatssekretär Jörg Asmussen und der Wirtschaftsabteilungsleiter im Kanzleramt, Jens Weidmann, an der Ausarbeitung beteiligt. Mitglied war auch William White, Chefvolkswirt der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ).

Ihr Ansatz ist dennoch weitreichend. Alle Lücken, die sich im gegenwärtigen Aufsichtsregime aufgetan haben, sollen systematisch geschlossen werden. So müssten künftig alle für das Finanzsystem wichtigen Unternehmen der Regulierung, Kontrolle und Aufsicht unterworfen werden, fordert die Arbeitsgruppe. Das gleiche gelte für deren Produkte.

Die Absicht ist eine Kampfansage an die bislang weitgehend unkontrolliert arbeitende Hedgefonds-Industrie, aber auch an Steuer- und Regulierungsoasen, wie die Caymans oder die Kanalinseln.

Das Issing-Papier zählt die blinden Flecken explizit auf, die es zu beseitigen gelte. Genannt werden neben Hedgefonds auch fondsähnliche Abteilungen in Unternehmen wie Versicherungen. Doch auch Aktivitäten von Banken außerhalb deren Bilanz, sogenannten Zweckgesellschaften, sagen die Experten den Kampf an.

Des weiteren müsse der Handel mit Derivaten kontrolliert werden, aber auch Rating-Agenturen und Offshore-Zentren müssten der Aufsicht unterliegen. "Ziel muss es sein, ein Aufsichtssystem ohne Lücken zu erreichen", schreiben die Fachleute in ihrem Papier.

Sie plädierten dafür, das Risiko von Hedgefonds auch im Blick zu behalten, indem deren Kreditgeber schärfer beobachtet werden. Fachleute sprechen in diesem Zusammenhang von indirekter Kontrolle.

Für mehr Transparenz soll auch ein internationales Kreditregister sorgen. Darin werden alle Ausleihungen vermerkt, die eine kritische Größenordnung übersteigen.

Bislang gibt es solche Einrichtungen nur auf nationaler Ebene, in Deutschland etwa die Evidenzzentrale bei der Bundesbank. Eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit dieser Einrichtungen besteht nicht. Dabei wäre es nach Einschätzung der Issing-Truppe ein leichtes, die Erkenntnisse und Daten, die dort vorliegen, zu eine Gesamtschau zusammenzutragen. Das soll künftig geschehen.

In diesem Zusammenhang entwickeln Merkels Experten auch eine echte Innovation, die in der bisherigen Diskussion um eine Verbesserung der internationalen Finanzaufsicht noch nicht vorkam. Sie schlagen eine Risiko-Weltkarte vor. Dort sollen alle großen Finanzinstitutionen, also Banken, Versicherungen, Hedgefonds und alle wichtigen Finanzprodukte verzeichnet werden. Die Karte würde auf einen Blick deutlich machen, wo sich globale Risiken häufen.

Auch in der Frage, wie Managergehälter künftig risikobegrenzend ausgestaltet werden sollen, nehmen Issings Experten eine pragmatische Haltung ein. Sie plädieren dafür, dass sich die Gehälter von Bankmanagern künftig an langfristigen Zielen orientieren. Die bislang eher kurzfristig ausgerichteten Belohnungssysteme hätten dazu geführt, dass viele Manager, in der Hoffnung auf höhere Gewinnbeteiligungen, zu große Risiken eingingen.

Begrenzungen von Gehältern oder das Verbot von Bonuszahlungen lehnen die Experten ab. Stattdessen schlagen sie vor, auch Malusregelungen einzuführen, also Gehaltskürzungen bei schlechter Leistung. "Es ist nicht Sache des Staates, Gehaltsstrukturen zu diktieren, dennoch könnten Regulierungsbehörden dazu beitragen, Prinzipien für solide Bezahlung zu finden", heißt es in dem Papier.

Zahlreiche Verbesserungsvorschläge befassen sich mit der Arbeit der Rating-Agenturen. Ihnen wird eine erhebliche Mitschuld an der gegenwärtigen Misere zugeschrieben, weil sie für viele Finanzprodukte, die sich im Nahhinein als unsolide herausstellten, zu gute Bonitätsnoten vergaben. Ursache war ein klassischer Interessenkonflikt: Banken, die komplizierte Finanzprodukte anboten, bezahlten die Agenturen für deren Bewertung. Viele Rating-Experten schreckten davor zurück, dem Angebot ihrer Kunden ein schlechtes Zeugnis auszustellen.

Im einzelnen sehen die Vorschläge vor, dass künftig auch Rating-Agenturen von den Regulierungsbehörden beobachtet werden. Eine neue zentrale Aufsichtsbehörde soll in einem jährlichen Report Arbeit und Praktiken der Agenturen beurteilen. Die Maßnahme werde Qualität und Integrität der Risikoeinschätzungen erhöhen, hoffen die Experten. Darüber hinaus sollen die Gebühren der Rating-Agenturen abhängig sein von deren Erfolg beim Einschätzen von Risiken.

Issing und seine Experten schlagen aber auch strengere Auflagen für Anbieter komplizierter Finanzprodukte vor. Im Visier haben sie vor allem sogenannte Forderungsverbriefungen. Dabei schnüren Banken unterschiedliche Forderungen zu einem verkaufbaren Finanzprodukt zusammen. Zweck der Operation ist, Risiken handelbar zu machen.

Anbieter solcher Verbriefungen sollen künftig verpflichtet werden, besonders riskante Tranchen in den eigenen Büchern zu behalten. Bislang durften sie sich von allen Risiken frei machen.

Die Überlegungen sehen zudem vor, Banken eine generelle Mindestkapitalquote vorzuschreiben. Danach müssten alle Geschäfte mit wenigstens 5 Prozent Eigenkapital unterlegt sein. Ausleihungen an Hedgefonds sollen mit zusätzlichen Eigenmitteln unterfüttert werden.

Die Expertenrunde lehnt es ab, den Internationalen Währungsfonds (IWF) zu einem globalen Finanzmarktpolizisten auszubauen, wie es Frankreichs Staatspräsident Nicolas Sarkozy vorgeschlagen hat. Der Fonds habe nicht die Expertise, um als Standard-Setzer für Finanzmärkte zu agieren, heißt es in dem Papier. Dies sei bislang Sache der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) gewesen. Die Zusammenarbeit beider Institutionen sei aber zu stärken, fordern die Fachleute. Das gleiche gelte für das Forum für Finanzmarktstabilität (FSF), einen Arbeitskreis von Finanzministerien, Notenbanken und Bankaufsichtsbehörden ausgewählter Staaten.

Auch die nationalen Bankenaufsichten werden aufgefordert, besser als bisher miteinander zusammenzuarbeiten. Die Behörden verschiedener Länder sollen sich zu "Aufsichtskollegien" zusammentun, um grenzüberschreitend tätige Finanzinstitutionen zu überwachen.

Verbessert werden soll auch die Kooperation zwischen Notenbanken und internationalen Finanzinstitutionen wie dem IWF auf der einen, und den nationalen Aufsichtsbehörden auf der anderen Seite. Die einen analysieren bislang eher volkswirtschaftliche Daten, die anderen betriebswirtschaftliche Kennziffern von Finanzinstitutionen. Würden beide Ansätze zusammengeführt, könnte ein weltweites Frühwarnsystem entstehen.

Die Experten sind sich bewusst, dass es Länder gibt, die ihren Vorstellungen reserviert gegenüberstehen. Deswegen schlagen sie vor, dass die Staaten der EU bei der Umsetzung einer neuen Finanzarchitektur vorangehen.

Vor allem brauche die EU eine einheitliche Aufsichtsbehörde für die größten grenzüberschreitend tätigen Banken. Eine Reform der europäischen Aufsichtsstrukturen sei "erforderlich, um einen wirklich integrierten Finanzmarkt in der EU zu schaffen und um den Euro zu sichern".

Mit ihren Vorschlägen geht die Runde gleichermaßen auf Konfrontationskurs mit Franzosen wie Amerikanern. Sie setzen nicht auf eine komplette Neuordnung der Weltfinanzen, wie es Frankreichs Staatspräsident Sarkozy vorschwebt. Sie wollen aber auch nicht alles beim alten lassen, so wie es jedenfalls den Vertretern der bisherigen US-Regierung am liebsten wäre.

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