Henrik Müller

EU-Gipfel Fordern, schimpfen, drohen

Henrik Müller
Eine Kolumne von Henrik Müller
Der Streit um den EU-Haushalt geht in dieser Woche in die entscheidende Runde. Ein unwürdiges Schauspiel. Ein Staatenbund von der Bedeutung der EU sollte anders funktionieren.
Die Minister der EU-Staaten verhandeln über den neuen Haushalt

Die Minister der EU-Staaten verhandeln über den neuen Haushalt

Foto: Sean Gallup/ Getty Images

Stellen Sie sich bitte für einen Moment folgendes Szenario vor: Im hitzigen Streit um den nächsten Bundeshaushalt verlangt der bayerische Ministerpräsident von seinen Kollegen in Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Bremen einschneidende Reformen und Einsparungen. Andernfalls werde München das Budget blockieren. Ähnlich, wenn auch leiser im Ton, äußern sich die Ministerpräsidenten Baden-Württembergs, Hessens und Hamburgs.

Selbstverständlich lassen die Antworten nicht lange auf sich warten. Wütend bis entsetzt reagieren die Regierungschefs in Düsseldorf und Magdeburg. Aus Bremen wird schweigende Verbitterung übermittelt. Falls der nächste Haushalt scheitern solle, so heißt es hinter vorgehaltener Hand, dann sei ein Auseinanderbrechen der Bundesrepublik nicht mehr auszuschließen. Eine historische Zäsur - danach wäre nichts mehr wie zuvor.

So geht es natürlich nicht zu in Deutschland. Glücklicherweise. Über den Bundeshaushalt entscheiden nicht die Ministerpräsidenten, sondern die Abgeordneten des Bundestags. In den Debatten geht es (meist) darum, für welche Zwecke Geld ausgegeben werden soll, nicht in welche Regionen genau es fließen wird. Niemand macht den Bundesländern konkrete Vorgaben, wie sie ihre Regierungsgeschäfte zu führen haben. Außerdem entscheidet der Bundestag nicht nur über die Ausgaben, sondern auch über die Einnahmen, also über die Höhe der Steuern und die geplante Schuldenaufnahme.

Schließlich ist Deutschland ein föderales Gemeinwesen; die Verfassung weist den verschiedenen staatlichen Ebenen jeweils abgegrenzte Aufgaben und Einnahmequellen zu. Leider ist das in der EU nicht der Fall - dort ähnelt die derzeitige Lage der eingangs beschriebenen Konfliktlage.

Dann geht doch, wie die Briten!

Die Regierungschefs der Mitgliedstaaten, nicht das Europäische Parlament, entscheiden über den Brüsseler Finanzrahmen. Ab Freitag werden sie sich zu einem Sondergipfel zusammensetzen, um über den nächsten Siebenjahresplan zu beraten. Nötig ist Einstimmigkeit. Sonst gibt es kein EU-Budget. Der Streit ist laut und manchmal unversöhnlich. Es wird geschimpft, gedroht und gefordert. Für die einen geht es um die Gier einiger laxer Reformverweigerer, für die anderen um die Existenz Europas.

Mark Rutte, der niederländische Ministerpräsident und informelle Vormann der "Sparsamen Vier" (Holland, Österreich, Schweden, Dänemark), fordert mitten in der schwersten Krise seit dem Zweiten Weltkrieg allerlei Zumutungen, darunter Rentenkürzungen und Arbeitsmarktliberalisierungen. Portugals Premier António Costa gibt zurück, die Holländer müssten sich überlegen, ob sie nicht lieber die EU verlassen wollten, so wie Großbritannien. Ein Dutchit? Frankreichs Präsident Emmanuel Macron raunte bereits vor einiger Zeit düster von der drohenden Auflösung der EU im populistischen Chaos eines Corona-zerrütteten Europas.

Um es klar zu sagen: Dies ist keine Art, ein Gebilde von der Bedeutung der EU zu führen. Wäre Deutschland so verfasst, die Bundesrepublik wäre vermutlich längst im Dauerstreit zerfallen.

Damit die Union den Herausforderungen im Innern und den Bedrohungen von außen halbwegs geeint begegnen kann, braucht sie eine föderale Struktur - mit einer möglichst klaren Verteilung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen zwischen der einzelstaatlichen und der Gemeinschaftsebene. Andernfalls wird sie weder die ökonomischen Verheerungen der Coronakrise bewältigen, noch den Zumutungen aus China, Russland und dem Amerika Donald Trumps wirkungsvoll begegnen können.

Fliehkräfte und andere Unannehmlichkeiten

Klar, es geht nicht nur ums Geld. Aber das Budget - und der Streit darum - ist ein Symptom für die schwache Konstitution Europas. Die Summe von 1,7 Billionen Euro, die jetzt zum Beschluss ansteht, mag gigantisch klingen. Aber pro Jahr sind es doch nur 240 Milliarden - oder 1,7 Prozent des gemeinsamen Bruttoinlandsprodukts (BIP) der 27 EU-Staaten. Zum Vergleich: In Deutschland hat der Bundeshaushalt (inklusive Sozialversicherungen) eine Größenordnung von mehr als 30 Prozent des nationalen BIP.

Selbst wenn der aufgestockte Haushalt durchkommt, ist keineswegs ausgemacht, dass das EU-Budget nicht künftig wieder schrumpft. Denn eine Dreiviertelbillion Euro sind als Wiederaufbaufonds vorgesehen für jene Gebiete, die besonders von der Pandemie betroffen sind - als ein einmaliges Instrument der Solidarität, nicht als Dauereinrichtung. Dieser Teil des Budgets soll durch die Aufnahme gemeinsamer Schulden finanziert werden.

Das übliche Minibudget jedoch genügt nicht, den Zentrifugalkräften entgegenzuwirken, die den wirtschaftlichen Kern Europas (etwa: Süd- und Westdeutschland, die Niederlande, Flandern, Ile-de-France) und den Rest Europas auseinandertreiben. Teile der EU fallen ökonomisch seit Jahren immer weiter zurück. Auf nationaler Ebene gelingt es kaum, solche Polarisierungseffekte abzumildern; ärmere und hoch verschuldete Staaten sind damit überfordert.

Ein europäisches Rückversicherungsprogramm  für die Arbeitslosenversicherungen der Mitgliedstaaten ist in Vorbereitung. Weitere Schritte der gemeinsamen Absicherung werden folgen müssen, um die Union politisch und wirtschaftlich zusammenzuhalten. Bereits in den vergangenen Jahren ist deutlich geworden, dass die EU weitere Aufgaben übernehmen soll: bei innerer und äußerer Sicherheit, beim Klimaschutz und bei der Energiesicherheit, in der Flüchtlingspolitik, bei der Schaffung eines digitalen Binnenmarkts, um nur einige Politikfelder zu nennen.

Wenn die EU-Ebene aber immer weitere Aufgaben übernehmen soll, dann braucht sie dafür mehr Geld - und eine stärkere demokratische Legitimation.

Europa als Nullsummenspiel

Eigentlich sollte Europa so aussehen: Jede staatliche beziehungsweise überstaatliche Ebene bekommt klar zugewiesene Aufgaben. Über die damit verbundenen Ausgaben und die erforderlichen Einnahmen entscheiden Parlamente.

Entsprechend sollte das EU-Budget im Europäischen Parlament verhandelt und beschlossen werden. Dafür sollten die Abgeordneten auf eigene Einnahmequellen zurückgreifen können: auf EU-weit erhobene Steuern - statt, wie heute, überwiegend auf Zuweisungen aus den Mitgliedstaaten, die sich an der jeweiligen nationalen Wirtschaftsleistung orientieren.

Es sei doch kein Wunder, schrieb vor einigen Jahren eine Expertengruppe um den früheren EU-Kommissar Mario Monti, dass das Ringen um den EU-Haushalt und damit auch um die EU insgesamt zu einem Nullsummenspiel verkommen sei. Jedes Mitgliedsland rechne für sich aus, wie viel es in die Gemeinschaftskasse einzahlt und wie viel es herausbekommt, in welchem Maße es also Nettozahler oder -empfänger ist. Dabei gehe völlig unter, welchen Mehrwert die EU und ihre Maßnahmen insgesamt schafften.

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In ihrem Bericht  machte die Monti-Gruppe konkrete Vorschläge, wie sich Europa finanziell auf eine stabilere Grundlage stellen ließe:

  • Die EU-Ebene solle größere Anteile an der Mehrwertsteuer erhalten, außerdem einen Anteil an einer harmonisierten Körperschaftsteuer.

  • Sie sollte Steuern auf Finanztransaktionen, den CO2-Ausstoß und den Energieverbrauch sowie Klimazölle auf emissionsintensiv produzierte Importe erheben dürfen.

  • Insgesamt sollte die Steuerlast nach dem Willen der Experten nicht steigen, wohl aber intelligenter zwischen der nationalen und der europäischen Ebene aufgeteilt werden.

Mit solchen eigenen Einnahmequellen ausgestattet, könnte die EU aus der kleinkrämerischen Logik der nationalen Zahler- und Empfängerpositionen herauskommen. Ausgabenprogramme könnten danach entworfen werden, was für die Union insgesamt notwendig ist, wo also der europäische "Mehrwert" am größten ist - und nicht danach, was sich eindeutig einzelnen Ländern zuordnen lässt wie die Mittel aus den Agrar- und die Regionalfonds.

Die Bürger hätten große Erwartungen an die EU, heißt es in dem Bericht, doch die beackere immer noch die alten Politikfelder. Diese "wachsende Lücke" sei auch eine Folge der seltsamen Art, wie bislang der Gemeinschaftshaushalt finanziert wird. Denn dadurch sei es "schwierig, die Herausforderungen, mit denen wir konfrontiert, anzugehen". Die EU bedürfe es einer Einnahmestruktur, die "einfacher, transparenter, gerechter und demokratischer" sei als die bisherige.

Mehr als drei Jahre ist es her, seit die Monti-Gruppe - zu der auch der deutsche Ökonom Clemens Fuest vom Ifo-Institut sowie Kristalina Georgiewa, die heutige Chefin des Internationalen Währungsfonds, gehörten - ihren Bericht vorlegte. Geschehen ist zwischenzeitlich fast nichts - bis die Coronakrise einen Grund dafür lieferte, neue Gemeinschaftsschulden zu machen. Auch das stellt für die EU eine budgetäre Revolution dar. Aber es ist längst noch kein Plan für eine nachhaltige Finanzausstattung.

Kein anderer großer Wirtschafts- und Währungsraum der Erde kommt ohne nennenswertes Zentralbudget aus - auch Europa nicht. Das Thema wird uns weiter begleiten.

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