CO2-Bepreisung Steuer oder Emissionshandel - was hilft dem Klima mehr?

Union und SPD streiten über die besten Klimaschutz-Maßnahmen: Im Fokus stehen der Handel mit Emissionsrechten und eine CO2-Steuer. Wie die beiden Konzepte funktionieren - und was sie überhaupt bringen.
Braunkohlekraftwerk in Nordrhein-Westfalen: Eine Tonne CO2 war billiger als eine Pizza

Braunkohlekraftwerk in Nordrhein-Westfalen: Eine Tonne CO2 war billiger als eine Pizza

Foto: Jochen Tack / imago images

In der Großen Koalition zeichnet sich ein Kompromiss bei der Klimapolitik ab: Union und SPD wollen einen hohen zweistelligen Milliardenbetrag - spekuliert wird über 40 Milliarden Euro - für mehr Klimaschutz ausgeben.

Wichtiger als diese bloße Summe ist aber die Systemfrage: Auf welche Methode will die Bundesregierung in Zukunft setzen, um den CO2-Ausstoß strukturell zu reduzieren?

Zwei Mechanismen waren dafür bislang im Gespräch: Der Emissionshandel, bei dem die Industrie Verschmutzungsrechte für den Ausstoß von CO2 kaufen müsste - und eine CO2-Steuer. Die Steuer war lange entschieden von der SPD favorisiert worden. Allerdings verdichten sich die Anzeichen, dass sich Union und SPD nun auf einen Ausbau des Emissionshandels einigen.

Worum geht es eigentlich?

Deutschland verpasst seine Klimaschutzziele: Bis 2020 sollte der CO2-Ausstoß eigentlich um 40 Prozent im Vergleich zu 1990 sinken, erreicht werden wohl nur gut 30 Prozent. Die öffentliche Debatte - Greta, heiße Sommer, Waldsterben - hat zudem den Druck erhöht, diesmal tatsächlich auf das Nichteinhalten der eigenen Vorgaben zu reagieren.

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Das Spannungsfeld, in dem sich die Politik derzeit bewegt, ist mit zwei Sätzen von William Nordhaus umrissen, dem Träger des Nobelpreises für Wirtschaft 2018: "Menschen benutzen zu viel dreckige Energie, weil sie nicht die tatsächlichen Kosten zahlen müssen, die sie damit verursachen", lautet der erste Nordhaus-Satz. Energie zu bepreisen sei nur leider "nicht ganz so attraktiv für Wähler", ist der zweite. Kurz gesagt: Verbrauch fossiler Energie soll teurer werden, aber ohne Bürger auf die Barrikaden oder in die Arme von Populisten zu jagen.

Klimapolitik war in den vergangenen Jahren meist Subventionspolitik: Die Politik hoffte, mit Förder-Milliarden innovative Technologien und den Ausbau erneuerbarer Energien zu fördern. Inzwischen ist auch in Teilen der Regierungsparteien angekommen: Das reicht nicht. Auch alle bisherigen Appelle an Wirtschaft und Verbraucher haben wenig gebracht. Die Aufgabenstellung lautet also: Wie kann die Politik die Rahmenbedingungen verbindlich so umbauen, dass Industrie und Privatleute massenhaft ihr Verhalten stärker am Klimaschutz ausrichten? Und zwar ohne ausufernde Bürokratie?

Eine große Mehrheit der Experten sagt: am besten über den Preis. Allerdings gibt es unterschiedliche Modelle, die Kosten für CO2-Ausstoß zu erhöhen. Die prominentesten sind der Emissionshandel und die CO2-Steuer.


Der Emissionshandel: Börse für Verschmutzungsrechte


Wer CO2 verursacht, schädigt die Allgemeinheit, indem er langfristige Schäden auf die Gemeinschaft abwälzt. Die Idee des Emissionshandels ist, einen Teil dieser langfristigen Schäden als direkte Kosten dem CO2-Verursacher aufzubürden. Konkret: Fabriken und Kraftwerke müssen sich erst Lizenzen kaufen, wenn sie CO2 freisetzen wollen, und zwar pro Tonne.

Diese Verschmutzungszertifikate sind wiederum handelbar: Wer mehr CO2-Zertifikate hat, als er braucht - zum Beispiel, weil er neue Technologien einsetzt - kann diese also verkaufen und zu Geld machen. Der Emissionshandel hat einen klaren Vorteil: Die ausgestoßene CO2-Menge lässt sich exakt steuern, über die Anzahl der Zertifikate, die von der Politik festgelegt wird.

Funktioniert das?

In der EU ist bereits seit 2005 ein System zum Emissionshandel in Betrieb, dessen primäres Ziel die Reduktion des CO2-Ausstoßes ist. Beteiligt sind alle 28 EU-Mitgliedstaaten sowie Norwegen, Island und Liechtenstein. Erfasst sind darin bislang 11.500 Fabriken und Kraftwerke. Die Emissionsreduktion soll erfolgen, indem zunächst eine Obergrenze für die pro Jahr ausgestoßene Treibhausgasmenge festgelegt wird.

Bis zu dieser Grenze werden Emissionsberechtigungen ausgegeben. Pro Tonne CO2, die Anlagen ausstoßen, müssen sie dann ein solches Zertifikat vorweisen. Erwerben können die Unternehmen diese Papiere unter anderem bei Auktionen oder im Handel mit anderen Industriebetreibern. Zuletzt hatte sich im Handel an der Börse ein Preis von etwa 26 Euro pro Tonne CO2 herausgebildet.

Vorschläge der Union sehen nun vor, dass Deutschland ein eigenes, nationales Emissionshandelssystem aufbaut, parallel zum EU-Emissionshandel. Der deutsche Emissionshandel soll Bereiche abdecken, die auf EU-Ebene bislang nicht erfasst sind, vor allem den Verkehr und den Gebäudebereich. Möglich wäre, dass beide Systeme dann in einigen Jahren zusammengeführt würden.

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Wo ist der Haken?

Der Emissionshandel ist mit Bürokratieaufwand verbunden. Zunächst muss erfasst werden, welche Anlagen und Betriebe tatsächlich wie viel CO2 ausgestoßen haben. Dann muss ein Apparat her, der Handel und Besitz der Zertifikate überwacht. Im Falle des EU-Systems sind das rund 300 Personen.

Auch dann ist nicht ausgemacht, dass sich an der Börse ein Preis einstellt, der dem Klima wirklich nützt. Ottmar Edenhofer vom Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung hat beispielsweise für einen Tonnenpreis im Emissionshandel von zunächst 35 bis 70 Euro plädiert, der dann bis 2030 auf 130 Euro steigen sollte. Davon ist der CO2-Preis im europäischen Emissionshandel weit entfernt. Von 2012 bis 2018 dümpelte er sogar um die fünf Euro. Eine Tonne CO2 kostete also weniger als eine Pizza.

Verantwortlich dafür ist die Politik - und deren Furcht, potenziellen Wählern und Unterstützern in der Wirtschaft weh zu tun. Als der europäische Emissionshandel im Jahr 2005 endlich eingeführt wurde, setzte die Politik zum Start nämlich die Menge der verfügbaren Emissionszertifikate so hoch an, dass der Preis der einzelnen Zertifikate an der Börse umgehend auf 0 Euro fiel: Es gab viel mehr Verschmutzungsrechte, als tatsächlich benötigt wurden. Damit entfiel natürlich auch jegliche Lenkungswirkung: Wieso sollten Kraftwerke und Fabriken sparsamer mit CO2-Emissionen umgehen, wenn ihnen die Lizenzen doch hinterhergeworfen wurden?


Die CO2-Steuer: Eine für alles


Sie ist der Liebling der meisten Ökonomen: die carbon tax, wie sie ihr Schöpfer genannt hat, der US-Ökonom Nordhaus. Die Idee dahinter ist simpel: Wenn der Verbrauch fossiler Energien teurer wird, dann haben Verbraucher einen finanziellen Anreiz, ihr Verhalten zu ändern. Busfahren lohnt sich dann in der Tendenz mehr als Autofahren - weil die Spritkosten steigen. Gebäude sanieren wird attraktiver - weil die Einsparungen der teurer gewordenen Energie noch stärker ins Gewicht fallen. Auf der anderen Seite werden auch alternative Antriebstechnologien und erneuerbare Energien wettbewerbsfähiger - weil auf sie keine CO2-Steuer anfällt.

Anders als der Emissionshandel gilt die CO2-Steuer auch als verhältnismäßig unbürokratisch umsetzbar. Das liegt daran, dass Absatz und Verbrauch fossiler Energieträger bereits heute weitgehend erfasst werden, weil sie schon jetzt mit gesonderten Steuern belastet werden, so wie Benzin mit der Mineralölsteuer. Eine einheitliche CO2-Abgabe könnte also auch den Flickenteppich der deutschen Energiesteuern ablösen.

Der größte Vorteil aus Sicht vieler Ökonomen: CO2 würde mit einem einheitlichen Preis über alle Wirtschaftsbereiche hinweg besteuert. Das würde einen Anreiz setzen, fossile Brennstoffe nur noch dort einzusetzen, wo sie auch noch den größten Nutzen bringen - und nicht dort, wo die Steuerlast die geringste ist.

Funktioniert das?

Mehrere Staaten haben bereits Systeme zu CO2-Besteuerung eingeführt, in Deutschlands direkter Nachbarschaft etwa die Schweiz. Der Abgabesatz lag 2008 anfänglich bei 12 Schweizer Franken pro Tonne, seitdem wurde er in vier Schritten auf zuletzt 96 Franken angehoben, umgerechnet sind das etwa 88 Euro. Untersuchungen kommen zu dem Schluss, dass die in der Schweiz "Lenkungsabgabe" genannte Steuer "spürbare Wirkung bei Haushalt und Wirtschaft" entwickelt hat.

Wo ist der Haken?

Genau genommen liegt das Problem weniger im Konstrukt selbst - als vielmehr in seiner Bezeichnung als Steuer. Die CO2-Steuer wird in der politischen Debatte fast automatisch gleichgesetzt mit einer stärkeren Belastung der Bürger. So hat auch die Union begründet, warum sie den Emissionshandel präferiert. Eine CO2-Steuer sei schließlich nichts anderes als "Steuererhöhungen auf Benzin, Diesel, Heizöl und Gas".

Dabei unterschlagen CDU und CSU allerdings regelmäßig: Die meisten Experten-Konzepte für eine CO2-Steuer wollen genau das verhindern. So sollen die Einnahmen am Ende des Jahres zurückgezahlt werden, in Form einer "Öko-Dividende" oder eines "Klimabonus" - und zwar unabhängig vom tatsächlichen Energieverbrauch. Das Ziel der CO2-Steuer ist schließlich eine Änderung des Verbraucherverhaltens, nicht höhere Staatseinnahmen. Das unterscheidet sie auch von der Ökosteuer.

Ein Beispiel: Wer als Verbraucher in einem Jahr viele Langstreckenflüge bucht und 800 Euro mehr an CO2-Steuer bezahlen müsste, würde am Ende des Jahres auch nur die Durchschnittssumme je Bürger von 120 Euro als Rückzahlung erhalten. Wer hingegen auf Langstreckenflüge verzichtet, bekäme trotzdem 120 Euro ausgezahlt.

Tatsächlich sind solche Rückzahlungssysteme mehr als eine wolkige Idee von Wirtschaftsprofessoren. Sie existieren bereits. In der Schweiz werden zwei Drittel der Einnahmen an die Bevölkerung ausgezahlt, ein Drittel fließt in Programme zum Energiesparen.

Was plant die Bundesregierung genau?

Noch wird um die Details gerungen. Eine explizite CO2-Steuer wird von der Union vehement blockiert und ist offenbar so gut wie vom Tisch. Auf der anderen Seite könnte ein Emissionshandelssystem wegen des enormen bürokratischen Aufwands wohl erst 2022 oder 2023 starten. Spekuliert wurde deshalb zuletzt über eine Art Mischmodell: Bis zum Start des nationalen Zertifikate-Handels in einigen Jahren könnte übergangsweise eine CO2-Steuer erhoben werden - auch wenn sie wegen der Befindlichkeiten der Union wohl nicht "Steuer" heißen dürfte. Klimaforscher Edenhofer spricht lieber von einem "Fixpreis" oder "Festpreis".

Ob der Emissionshandel wiederum überhaupt große Wirkung entfalten wird, ist angesichts der Äußerungen der Beteiligten fraglich. Die Union hat bereits angekündigt, niemandem wehtun zu wollen - und will nicht nur eine Untergrenze für die Emissionszertifikate festschreiben lassen, sondern auch einen Maximalpreis. Wie sie damit Deutschlands Klimaziel 2050 (mindestens 80 Prozent CO2-Reduktion) erreichen will, bleibt ihr Geheimnis.

Die CSU schlägt noch mehr öffentliche Pflöcke ein. "Was überhaupt nicht geht, ist rein auf eine Verteuerung von Energie zu setzen", gibt der Chef der CSU-Landtagsfraktion Thomas Kreuzer die Marschrichtung vor.

Womöglich hat er es nicht mitbekommen, aber: Genau das war ja die Idee.

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