Umbau des Länderfinanzausgleichs: Schäubles Balanceakt

Mit der Aussicht auf Entlastung lockt Wolfgang Schäuble die Bundesländer zu Gesprächen über den Finanzausgleich. Doch die Vorschläge ändern wenig am Kompetenz-Wirrwarr - und geben dem Rest Europas ein schlechtes Beispiel.

Finanzminister Schäuble: Neuordnung der Bund-Länder-Finanzen

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Berlin - Staatsschulden, Sparkontrollen, Strukturreformen: All das waren in den vergangenen Jahren Schlagworte, die man vor allem aus Berichten über südeuropäische Pleitestaaten kannte. Doch künftig werden sie auch in Deutschland wieder für Diskussionen sorgen.

Denn bis Ende 2019 müssen Bund und Länder ihre Finanzbeziehungen neu ordnen. Dann läuft der Solidarpakt II aus, der ostdeutsche Bundesländer derzeit noch mit Milliarden stützt. Auch der Länderfinanzausgleich muss dann neu geregelt werden, der für annähernd gleiche Lebensverhältnisse in allen Regionen sorgen soll.

Der Zeitplan ist ambitioniert: Bereits Mitte Oktober soll eine Arbeitsgruppe aus Bund und Ländern Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) Vorschläge zur Verteilung der Finanzen zwischen Bund und Ländern (vertikaler Finanzausgleich) vorlegen. Bis Mitte Dezember sollen Pläne zur Verteilung zwischen den Ländern (horizontaler Ausgleich) folgen. Am Ende müsste der Beweis stehen, dass der deutsche Föderalismus "ein wichtiger Grund für die Leistungsfähigkeit Deutschlands" ist, wie es im Koalitionsvertrag heißt.

Doch die bisherigen Vorschläge zeigen, dass sich an einem Grundproblem der Bund-Länder-Beziehungen wenig ändern dürfte: Beide Seiten sind in Finanzdingen so eng miteinander verwoben, dass die jeweilige Verantwortung von außen schwer durchschaubar ist. Der Dschungel des deutschen Föderalismus, den Fachleute seit Jahrzehnten lichten wollen, bleibt bestehen.

So war die Grundidee der Schuldenbremse eigentlich, Bund wie Länder zu verantwortungsvollerem Haushalten zu bewegen. In normalen Zeiten darf der Bund sich ab 2016 nur noch um höchstens 0,35 Prozent der Wirtschaftskraft verschulden. Die Länder stimmten sogar zu, außerhalb von Krisenzeiten ganz auf neue Schulden zu verzichten, im Gegenzug bekamen sie vier Jahre mehr Zeit bis zum Start der Schuldenbremse.

Noch vor Einführung der Bremse hat das Bundesfinanzministerium von Wolfgang Schäuble (CDU) den Ländern nun aber einen Deal in Aussicht gestellt: Der Bund könnte den Ländern 0,15 Prozentpunkte seines Verschuldungsspielraums abgeben, im Gegenzug will er die Überwachung durch den sogenannten Finanzstabilitätsrat verschärfen.

Schrauben an der Vorzeigeregel

Zwar war ein totales Schuldenverbot von vornherein umstritten, die Sorge vor einer neuen Rezession in Europa verstärkt derzeit die Sympathien für eine Lockerung des Sparkurses. Doch die Schuldenbremse wurde nicht ohne Grund beschlossen, schließlich sind die Länderhaushalte zum Teil in dramatischer Schieflage. Deshalb sei es "nicht sinnvoll, den Ländern neue Anreize zur Verschuldung zu geben", kritisiert der finanzpolitische Sprecher der Grünen, Gerhard Schick. "Außerdem passt es nicht zu Schäubles Europapolitik." Denn im Kampf gegen die Eurokrise verabschiedeten auch Länder wie Spanien und Italien Schuldenbremsen, nicht zuletzt auf deutschen Druck. Denen müsste Deutschland bald erklären, warum es an seiner eigenen Regelung schon vor Inkrafttreten herumschraubt.

Fragen könnte auch ein anderer Vorstoß aufwerfen: Wie es im Finanzministerium heißt, will der Bund mit den Ländern über gemeinsame Staatsanleihen verhandeln. Das wäre vor allem für finanzschwache Länder attraktiv. Sie würden davon profitieren, dass der Bund deutlich geringere Zinsen zahlt als die meisten Länder. Der Grund: Investoren schätzen ihr Ausfallrisiko höher ein - genauso wie sie Kredite an südeuropäische Länder für riskanter halten als solche an Deutschland.

Innerhalb der EU hält die Bundesregierung diese Differenzierung auch für sinnvoll und lehnt deshalb Eurobonds ab. Solche gemeinsamen Anleihen verschlechterten die Finanzierungsbedingungen für starke Länder und verringerten bei schwächeren Ländern die Motivation zu solidem Haushalten. Dieselbe Argumentation funktioniert freilich auch innerhalb Deutschlands, das zeigte sich bei der bislang einzigen Auktion einer Bund-Länder-Anleihe im vergangenen Jahr. Das Papier wurde im Vergleich zu reinen Bundesanleihen mit einem deutlichen Zinsaufschlag versteigert, außerdem beteiligten sich nur zehn der 16 Bundesländer. Wohlhabendere Länder wie Bayern und Baden-Württemberg hatten frühzeitig erklärt, für sie lohne sich das Projekt nicht.

Auf die eigenen Vorteile werden beide Seiten auch beim Solidaritätszuschlag schauen. Bislang kommt der 5,5-prozentige Aufschlag auf Einkommen- und Körperschaftsteuer nur dem Bund zugute. Im Gegenzug erhalten die Länder jedoch sieben Prozentpunkte an der Umsatzsteuer. Nun könnte der Soli Teil eines Altschuldenfonds werden, mit dem die Länder von ihrer Zinslast befreit werden. Oder aber er wird Teil der normalen Einkommen- und Körperschaftsteuer, von der auch Länder und Kommunen profitieren. In jedem Fall will der Bund dann jedoch auch die Umsatzsteuer neu verhandeln.

Das Einzige, was offenbar nicht zur Debatte steht, ist eine simple Streichung des Soli. Dabei war die Abgabe einst mit den Kosten der deutschen Einheit sowie des ersten Irak-Kriegs begründet worden. Doch haben sich Bund und Länder einmal an Einnahmen gewöhnt, so verzichten sie nur noch ungern darauf. Die Wahrnehmung, dass auch der Soli auslaufen müsse, sei "etwas neu", hieß es am Montag aus Regierungskreisen.

Muss das Grundgesetz geändert werden?

Immerhin: Zu höheren Steuern soll die Neuordnung der Bund-Länder-Finanzen nicht führen. Doch insbesondere Bayern und Hessen wird Schäuble für eine schnelle Einigung ein gutes Angebot machen müssen. Gemeinsam mit Baden-Württemberg gehören sie im Länderfinanzausgleich zu den letzten Einzahlern und haben vor dem Bundesverfassungsgericht gegen die aus ihrer Sicht zu hohe Belastung geklagt.

Sollte Schäuble tatsächlich an eine grundsätzliche Regelung wie die Schuldenbremse gehen, so müsste unter Umständen auch der Bundestag beteiligt werden - schließlich ist der Schuldenstopp im Grundgesetz verankert. Bislang verliefen die Beratungen aus Sicht des Parlaments "sehr intransparent ab", kritisiert der finanzpolitische Sprecher der Linken, Axel Troost. Er vermutet, dass Schäuble die Länder am Ende mit Wohltaten für alle befriedet: "Ein Kompromiss könnte darauf hinauslaufen, dass einmalig alle Länder mehr bekommen - aber die strukturellen Probleme bleiben."