Müllers Memo Der Mythos der Hartz-Reformen

Nur eiserner Reformwille hat Deutschland wirtschaftlich zurück auf die Erfolgsspur gebracht - so die Legende. Unter Ökonomen gelten die Hartz-Gesetze als eine Art Wundermittel. Zu Unrecht, wie ein Blick auf die nackten Fakten zeigt.
Anti-Hartz-Demo im Jahr 2004: Kein Wundermittel

Anti-Hartz-Demo im Jahr 2004: Kein Wundermittel

Foto: dpa/dpaweb

Nichts ging mehr: Die Arbeitslosigkeit war hoch, der Staatshaushalt angespannt, Hoffnungslosigkeit bestimmte den Zeitgeist. Das war die triste Lage damals, Anfang der Nullerjahre. Deshalb suchte der Kanzler Hilfe bei Freunden. Gerhard Schröder beauftragte den damaligen Personalvorstand des Volkswagen-Konzerns, Peter Hartz, mit einer Kommission, um Reformvorschläge zu entwickeln. Zwischen 2003 und 2005 wurden die Vorhaben dann in Gesetze gegossen. Sie bildeten den Kern der Agenda 2010, des größten zusammenhängenden Reformpakets in der Geschichte der Bundesrepublik.

Für die Beschäftigten bedeuteten die Hartz-Reformen zunächst eine Menge Zumutungen. Doch bereits im Jahr nach Vollendung des Hartz-Werkes setzte die Trendwende am Arbeitsmarkt ein. Die Arbeitslosigkeit ging zurück, die Beschäftigung stieg. Das deutsche Jobwunder begann. Eine zeitliche Koinzidenz, die einen direkten Wirkungszusammenhang nahelegt.

Doch bis heute sind diese Gesetze umstritten: Während bürgerliche Parteien und der Mainstream der Ökonomen sie für den entscheidenden Befreiungsschlag halten - und als Blaupause für andere Länder empfehlen -, betonen Parteien links der Mitte und die Gewerkschaften inzwischen die negativen Seiten.

Ich halte beide Positionen für maßlos übertrieben: Weder haben allein die Hartz-Gesetze Deutschland auf den Wachstumspfad zurückgebracht. Noch sind sie wirkungslos, wie heute gelegentlich behauptet wird. Denn neben den Arbeitsmarktreformen waren noch mächtige andere Faktoren am Werk.

1. Deutschland wertete ab, und das war auch gut so

Als die Währungsunion 1999 begann, hatte die Bundesrepublik eine schlechte Startposition. Die Eingliederung des Arbeitsmarktes Ost in die westdeutschen Systeme hatte für eine Kostenexplosion gesorgt, die Sozialversicherungsbeiträge waren stark gestiegen und hatten Arbeit massiv verteuert. Dazu kam der Wechselkurs: Die Mark ging mit reichlich hohem Kurs im Euro auf. Teure Arbeit, teure Währung - Ende der Neunzigerjahre war Deutschlands preisliche Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den 37 wichtigsten Handelspartnern so schlecht wie seit Jahrzehnten nicht mehr, wie das Forschungsinstitut Kiel Economics berechnet hat.

Doch dann stiegen seit Anfang der Nullerjahre die Löhne in Deutschland kaum noch; angesichts hoher Arbeitslosigkeit ließen sich die Beschäftigten auf Lohnzurückhaltung ein. Im Rahmen betrieblicher "Bündnisse für Arbeit" wurden die Arbeitszeiten flexibilisiert und die Lohnstückkosten gesenkt - Jahre bevor die Hartz-Gesetze wirksam wurden.

Während die Bundesbürger den Gürtel enger schnallten, erlebte der Rest der EU einen kreditgetriebenen Boom - der deutsche Export in die Nachbarländer florierte. Mehr noch: Kosten und Preise dort stiegen deutlich schneller als in Deutschland. Auch der Wechselkurs des Euro half: Gegenüber anderen Währungen verlor das Europa-Geld spürbar an Wert, insbesondere gegenüber dem Dollar.

Ein sich selbst verstärkender Effekt setzte ein - nach dem Prinzip: Wenn's läuft, läuft's. Allmählich sinkende Arbeitslosenzahlen entspannten gegen Ende der Nullerjahre die Finanzlage der Sozialversicherungen, sodass Beitragssatzsenkungen möglich wurden. Dadurch gingen die Arbeitskosten weiter zurück - was die Beschäftigungslage abermals verbesserte. Ein Jobprogramm sondergleichen.

2. Die Blüte des fernen Ostens

Der Preisvorteil allein genügt nicht, um das deutsche Jobwunder zu erklären. Auch ein historischer Zufall kam zu Hilfe. In den Nullerjahren beschleunigte sich das Wachstum in den Schwellenländern. Insbesondere China industrialisierte sich rasch. Fabriken, Maschinen, Fertigungstechnologien, Zugtrassen, Telefonnetze, Flughäfen, Straßen - China investierte über viele Jahre fast die Hälfte seines Sozialprodukts. Und Deutschlands Industrie stand als Lieferant und Partner bereit.

Plötzlich waren wieder traditionelle deutsche Stärken gefragt. Als der Boom an Breite gewonnen hatte und eine neue Schicht von chinesischen Wohlhabenden und Reichen Gefallen an westlichen Statussymbolen fand, waren es wieder deutsche Unternehmen, die auch diesen Bedarf befriedigten.

Der verzögerte deutsche Wandel hin zur Dienstleistungsgesellschaft (ein inzwischen aus der Mode gekommenes Schlagwort der Neunzigerjahre) erwies sich nun als Vorteil - überraschend und ohne dass es jemand geplant hätte. Was anderswo als veraltete Wirtschaftsstruktur galt, gab es in Deutschland noch. Im Jahr 2003 arbeiteten noch knapp acht Millionen Menschen in der deutschen Industrie, gut ein Fünftel der Beschäftigten. Zehn Jahre später war die Beschäftigtenzahl in diesem Sektor noch genauso hoch. Zusätzlich waren 1,5 Millionen zusätzliche Stellen im Sektor unternehmensnaher Dienstleistungen entstanden. Bemerkenswert, denn zwischenzeitlich war die größte Krise seit dem Zweiten Weltkrieg über die Wirtschaft hinweggerollt. Keine andere reife Volkswirtschaft hat derart vom Nachfrageschub aus den Schwellenländern profitiert.

3. Nach den Babyboomern kam der Pillenknick

Die hohe Arbeitslosigkeit, die seit den frühen Achtzigerjahren Deutschland plagte, hatte auch demografische Ursachen. Die geburtenstarken Jahrgänge des Babybooms drängten auf den Arbeitsmarkt. Die Frauenerwerbstätigkeit nahm zu. Und als sich 1990 der Eiserne Vorhang hob, stieg die Zuwanderung drastisch an. Kurz: Immer mehr Menschen suchten Arbeit. Und es gelang nicht, sie alle unterzubringen.

Doch in den Nullerjahren kehrten sich diese demografischen Trends um. Die jüngeren Jahrgänge der nach dem "Pillenknick" Geborenen sind deutlich kleiner, entsprechend weniger Einheimische drängen auf den Arbeitsmarkt. Auch die Zuwanderung aus dem Ausland nahm zeitweise drastisch ab: Mitte der Nullerjahre kam es sogar zu einer Auswanderungswelle. Insgesamt stieg zwischen 1996 und 2006 das Potenzial an Erwerbspersonen noch um knapp zwei Millionen. In den Jahren danach stagnierte es knapp unter 45 Millionen - auch das trug zur Entspannung am Arbeitsmarkt bei.

4. Die Psychologie der Reformen

Entscheidend ist letztlich, wie Menschen reagieren, wenn sich die äußeren Bedingungen verändern. Niemand kann das mit befriedigender Genauigkeit prognostizieren. Insofern sind die gesamtwirtschaftlichen Wirkungen von Reformen unvorhersehbar, gerade wenn sie von einem Land aufs andere übertragen werden sollen. Die Hartz-Gesetze als global gültige Blaupause zu behandeln, ist deshalb nur bedingt empfehlenswert.

In Deutschland dürfte Hartz IV den größten psychologischen Effekt gehabt haben. Was damals regierungsoffiziell mit der technisch klingenden Formel "Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe" bemäntelt wurde, hat den sozialstaatlichen Gesellschaftsvertrag in entscheidenden Punkten verändert: Bis dahin konnten sich Arbeitnehmer darauf verlassen, nach einem Jobverlust nicht gerade komfortable, aber doch beträchtliche Unterstützung zu erhalten. Diese relative Sicherheit verschwand mit Hartz IV.

Das Gesetz war eine Drohung an die Mittelschichten: Bei längerer Arbeitslosigkeit würden sie auf Subsistenzniveau abstürzen. Mit dem Nebeneffekt, dass sich nun jede und jeder selbst darum bemühen muss, dauerhaft beschäftigt zu bleiben und sich entsprechend vorbeugend zu verhalten: sich weiterzubilden, Flexibilität und Mobilität an den Tag zu legen, im Zweifel auch Lohneinbußen hinzunehmen.

Die Bürger akzeptieren solch einschneidende Reformen auf Dauer nur, wenn sie darin Chancen erkennen - wenn ihre Beschäftigungschancen steigen und wenn sich insgesamt eine Kehrtwende zum Besseren abzeichnet.

In Deutschland war das der Fall - weil andere Faktoren unterstützend wirkten. Und das hat nicht nur mit Tüchtigkeit zu tun, sondern schlicht und einfach auch mit Glück.

Die wichtigsten Wirtschaftstermine der Woche

Montag

Berlin - Gute Zeiten, schlechte Zeiten - In Berlin beraten die Spitzen der Parteien über die Landtagswahlergebnisse.

Washington - The Lay of the Land - Amerikas Statistiker liefern neue Zahlen zur Industrieproduktion.

Dienstag

Paris - Vive la différence - Frankreichs Premier stellt sich samt neuer Regierung einer Vertrauensabstimmung im Parlament. Danach soll die neue Équipe beherzt ans Reformieren gehen.

Mannheim - Konjunkturtest - Das Forschungsinstitut ZEW veröffentlicht neue Stimmungsindikatoren für Deutschland und für Euro-Land.

Frankfurt - Uber alle - Das Landgericht Frankfurt verhandelt im Streit zwischen Deutschlands Taxi-Lobby und dem Mitfahrservice Uber.

Mittwoch

Washington - Börsenschocker (I) - Die amerikanische Notenbank Fed befindet darüber, ob sie angesichts der verbesserten Lage nicht schneller als vorhergesehen den Dollar verteuern soll.

Berlin - Der Gasmann kommt - Scheich Tamim Bin Hamad Al Thani, Emir der kleinen Gassupermacht Katar, Großaktionär in Deutschland und Schlüsselfigur der mittelöstlichen Unruheregion, besucht Berlin.

Donnerstag

Edinburgh/London - Börsenschocker (II) - Die Schotten stimmen über eine Abspaltung von Großbritannien ab. Die Welt zittert: Zerfallen jetzt auch andere Staaten?

Frankfurt - Dicke Bertha 2.0 - Die Europäische Zentralbank startet mit ihrer angekündigten Liquiditätsausweitung: Damit die Banken wieder mehr Geld verleihen, kommt der erste zweckgebundene Langzeitkredit ("TLTRO") auf den Markt.

Samstag

Cairns - Globalsteuerung - In Australien treffen sich die Finanzminister und Notenbank-Chefs der G20-Staaten.

Berlin - Volles Rohr? - Neue Gesprächsrunde zum russisch-ukrainischen Gasstreit.

In einer Reihe von Artikeln stellt Henrik Müller einige Thesen seines neuen Buchs "Wirtschaftsirrtümer" vor. Vergangenen Sonntag erschien die erste Folge "Wir machen uns was vor".

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