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Europäischer Stabilitätsmechanismus: Zu Besuch beim Rettungsschirm

Foto: Rainer Langer

Besuch beim Rettungsfonds ESM Wo Europa noch gut funktioniert

Von der Migration bis zum Brexit - der Zusammenhalt der EU wirkt immer brüchiger. In Luxemburg aber organisiert der Eurorettungsfonds seit Jahren Solidarität in Milliardenhöhe. Jetzt soll er noch mächtiger werden. Ein Besuch.

Kalin Anev Janse fühlt Europa regelmäßig den Puls. Im Büro, wo der Generalsekretär des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) am Morgen als erstes das Bloomberg-Terminal einschaltet und die Kurse von Staatsanleihen prüft. Und bei jährlich 100 bis 150 Treffen mit Investoren in aller Welt. Das Interesse sei groß, berichtet der Niederländer. "Bei diesen Treffen, ob in Asien oder USA, sprechen die Investoren manchmal sogar positiver über Europa als die Europäer selbst."

ESM-Generalsekretär Janse

ESM-Generalsekretär Janse

Foto: Rainer Langer

An erfreulichen Äußerungen über Europa herrscht derzeit nicht gerade Überfluss. Der Streit über die gemeinsame Migrationspolitik spaltet sowohl die EU als auch die deutsche Regierung. Mit dem Brexit verliert die Union eines ihrer wichtigsten Mitglieder. Und US-Präsident Donald Trump zielt mit seinen Strafzöllen auch auf europäische Unternehmen. Dass Europa in dieser instabilen Lage zumindest über einen Stabilitätsmechanismus verfügt, klingt beruhigend.

Dabei ist der ESM selbst Produkt einer Krise. Er wurde als Rettungsschirm für Eurostaaten gegründet, die sich nicht mehr allein finanzieren konnten. Wenn Generalsekretär Janse heute von globaler Begeisterung für die Währungsunion berichtet, so ist das auch Marketing für ein Produkt, das noch vor wenigen Jahren massive Imageprobleme hatte. Damals verging kaum ein Tag, an dem nicht irgendein Experte den kurz bevorstehenden Tod des Euro verkündete.

Dass er ausblieb, liegt entscheidend am ESM. Auch deshalb könnte der EU-Gipfel am Donnerstag und Freitag einen Ausbau des Rettungsschirms hin zu einem Europäischen Währungsfonds einleiten - sofern das Treffen nicht komplett im Asylstreit untergeht. Den Ausbau kann man kritisch sehen, ebenso wie die bislang vom ESM mitverantworteten Rettungsprogramme. Eines aber lässt sich schwer bestreiten: Der ESM zeigt, dass es für die Europäer tatsächlich Vorteile hat, wenn sie zusammenhalten.

I. "Wir mussten Europa retten"

Es gibt viel Glas und offene Türen, auf bunten Filzmöbeln treffen sich Mitarbeiter zu formlosen Besprechungen: Die Räume, durch die Kalin Anev Janse jeden Tag läuft, erinnern entfernt an ein Start-up. Als solches sieht man sich hier gerne. Schließlich gibt es den ESM erst seit fünf, den Vorgänger EFSF erst seit acht Jahren. Mit derzeit 175 Mitarbeitern ist man zudem ein Winzling im Vergleich zu anderen Institutionen. Janse gehörte zu den ersten. "Wir waren in einem alten Gebäude mit braunen Teppichen, das lange leer gestanden hatte", erinnert er sich. "Aber das war uns egal, wir mussten Europa retten."

Die turbulenten Anfangstage sind vorbei, mittlerweile sitzt der ESM in einem modernen Bürobau im Luxemburger Finanzviertel Kirchberg. Janse führt dort ins Allerheiligste, den Handelsraum. An drei sternförmig angeordneten Tischreihen wird das Kerngeschäft des ESM betrieben: Geld leihen.

ESM-Gebäude in Luxemburg

ESM-Gebäude in Luxemburg

Foto: Rainer Langer

Adrian Käser, ein Schweizer, studiert gerade zusammen mit einem Praktikanten, wie sich die Kurse am sogenannten langen Ende entwickeln, bei Anleihen mit mehrjährigen Laufzeiten. Mit solchen Papieren wollen sich ESM und EFSF in den kommenden Monaten 13 Milliarden Euro leihen. Im Handelsraum müssen sie deshalb wissen, wie groß derzeit das Interesse an ist.

Das Interesse an Staatsanleihen aus Griechenland, Irland, Portugal oder Zypern war vor ein paar Jahren schlagartig gegen null gefallen. Investoren wurden angesichts von teuren Bankenrettungen und hohen Staatsschulden misstrauisch und wollten nur noch gegen enorme Zinsen zugreifen. Staatspleiten und Euro-Kollaps schienen möglich.

Damals entstand das an sich simple Geschäftsmodell des ESM: Über ihn leiht sich die Eurozone gemeinsam Geld, das dann an einzelne Mitglieder in Not weitergereicht wird. Der ESM bekommt die Kredite deutlich günstiger, weil die Länder gemeinsam für ihn bürgen. Allein Griechenland spart dadurch nach ESM-Berechnungen jährlich rund zwölf Milliarden Euro an Zinsen. Insgesamt haben ESM und EFSF bislang 273 Milliarden ausgeschüttet, 380 Milliarden stehen noch zur Verfügung.

Grafiken: So funktioniert der ESM
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Würde ein Kraftakt wie der Rettungsschirm noch einmal gelingen? Derzeit sind viele EU-Länder eher auf Abschottungskurs, was auch ESM-Mitarbeiter sorgt. Der heute 35 Jahre alte Generalsekretär Janse kam als Kind mit seinen Eltern aus Bulgarien in die Niederlande. Beim ersten Urlaub in der Heimat dauerte allein der Grenzübertritt von Rumänien nach Bulgarien 24 Stunden, wobei die Zöllner unter anderem Janses Guinnessbuch der Rekorde konfiszierten. "Ich war acht und ich habe geweint", sagt Janse. "Das ist keine 30 Jahre her." Es klingt nach einer Warnung.

II. Zuckerbrot und Peitsche

Hilft der ESM, Europas Spaltung zu stoppen? Es gibt deutsche Politiker, die das Gegenteil glauben. Einen von ihnen kann man Mitte Mai am Rande des FDP-Parteitags treffen. Auch hier ist Migration jetzt das große Thema, gerade hat Parteichef Christian Lindner ein Szenario zu Ausländern beim Bäcker geschildert, das noch für Aufregung sorgen wird.

Für Frank Schäffler zählen andere Themen, er ist Finanzpolitiker. Als solcher initiierte er 2011 einen Mitgliederentscheid, der die damalige Regierungspartei auf ein Nein zum ESM verpflichten sollte. Schäffler scheiterte, die FDP trug die Eurorettung weiter mit. Aus dem Protest dagegen entstand gut ein Jahr später eine neue Partei: die AfD.

ESM-Kritiker Schäffler

ESM-Kritiker Schäffler

Foto: imago/Metodi Popow

Mittlerweile haben fast alle Krisenländer den Rettungsschirm verlassen und können sich wieder selbst finanzieren. Selbst für die Griechen soll es im August endlich so weit sein. Wäre es da wirklich besser gewesen, ihr Land pleitegehen zu lassen?

"Ja, klar", sagt Schäffler. "Jetzt haben wir nur irgendwelche Gläubiger auf der Welt gerettet, mit denen wir gar nichts zu tun haben." Es ist ein Argument, das auch Linke gegen den ESM vorbringen: Seine Milliarden seien nicht der Bevölkerung zugekommen, sondern Investoren, bei denen sich die Regierungen verschuldet hatten. Dass darunter große Banken aus Frankreich und Deutschland waren, hat die schnelle Gründung der Rettungsschirme zweifellos befördert.

Was den Eurorettern noch mehr Kritik eingebracht hat, sind die Bedingungen ihrer Darlehen. Als Gegenleistung mussten sich Länder zu umfangreichen Spar- und Reformprogrammen verpflichten. Besonders in Griechenland wurden diese von vielen als gnadenloses Spardiktat wahrgenommen.

"Ich war nie dafür, dass man auf Zuckerbrot und Peitsche macht", sagt Schäffler. Man solle sich nur mal vorstellen, die Amerikaner oder ein anderes Land würden dem Bundestag Vorschriften machen. "Früher oder später gäbe es wahrscheinlich in Deutschland Volksaufstände."

Erreicht solche Kritik den ESM? Die besondere Kompetenz des Rettungsschirms liegt in seiner Nähe zu den Finanzmärkten. "Wir haben sehr viel mehr Kontakt mit dem Markt als andere Institutionen", sagt Chefökonom Rolf Strauch. Die soziale Lage eines Landes aber lässt sich allein aus Zinskurven oder Investorengesprächen nicht ablesen.

ESM-Chefökonom Strauch

ESM-Chefökonom Strauch

Foto: Rainer Langer

Immerhin: Ansätze von Selbstkritik gibt es. "Jedes Programm beinhaltet die Möglichkeit, zu lernen", sagt Strauch. "Dafür gab es eine Evaluierung des ESM, an der Umsetzung der Empfehlungen arbeiten wir jetzt."

Auf Rat der externen Experten hat sich der Rettungsschirm unter anderem vorgenommen, klarere Prioritäten in Programmen zu setzen und "neue Wege der Konsensfindung in Reformverhandlungen zu untersuchen". In der nächsten Krise könnte man also mehr mit den Betroffenen vor Ort reden.

III. Regeln sind nicht alles

Weiterentwickeln wird sich der ESM in jedem Fall. Geht es nach Deutschland und Frankreich, so wird schon beim EU-Gipfel sein Ausbau auf den Weg gebracht. Künftig soll der Rettungsschirm zusammen mit EU-Kommission und Europäischer Zentralbank eine stärkere Rolle beim Entwurf und der Überwachung von Hilfsprogrammen spielen. Damit dürfte er endgültig den Internationalen Währungsfonds (IWF) ersetzen, mit dem sich die Europäer in der Griechenlandkrise überworfen haben. Mittelfristig könnte der ESM auch neue Töpfe mit Hilfsgeldern verwalten, etwa gegen sogenannte asymmetrische Schocks in einzelnen Eurostaaten.

In Deutschland lassen die Pläne schon wieder Alarmglocken klingen. "Das ist eine Einfallstür für willkürliche Hilfen", sagt FDP-Mann Schäffler. Den Ausbau des ESM sieht er als Selbstzweck. "Diese Institutionen neigen dazu, immer mehr Macht zu bekommen. Die wollen bei Verhandlungen nicht am Katzentisch sitzen."

Flaggen der Euroländer im ESM-Foyer

Flaggen der Euroländer im ESM-Foyer

Foto: Rainer Langer

Der Mann, dessen Macht bei einem ESM-Ausbau am meisten wachsen würde, nimmt solche Vorwürfe gelassen auf. "Alle Mitarbeiter sind gut beschäftigt", sagt ESM-Chef Klaus Regling, als er am Montagabend verspätet von einem Termin in München ins Büro kommt. "Wir suchen hier nicht verzweifelt nach neuer Arbeit."

Regling ist ein verschmitzter Ironiker, wirkt auf den ersten Blick aber wie der Prototyp des deutschen Beamten: etwas bieder, sehr zuverlässig. Dieser Eindruck konnte nicht schaden, als nach einem Chef für den neuen Rettungsfonds gesucht wurde. Regling hatte zuvor unter anderem im Bundesfinanzministerium gearbeitet, von wo er eine Vorliebe für schöne Organigramme mit klaren Aufgabenverteilungen mitbrachte. Dass ein ordentlicher Deutscher über die Rettungsmilliarden wacht, war auch ein Signal an das Land, das mit knapp 30 Prozent den größten Anteil des ESM-Kapitals eingezahlt hat.

Doch auch Deutsche können Regeln brechen, das weiß Regling aus eigener Erfahrung. Als im Jahr 2002 ausgerechnet Deutschland und Frankreich mit ihrer Verletzung der Defizithürden die Aufweichung des EU-Stabilitätspakts einleiteten, schrieb Regling als Mitarbeiter der EU-Kommission die blauen Briefe. Beim damaligen Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) fiel Regling deshalb in Ungnade, aufhalten konnte er die Regelverletzung nicht.

ESM-Chef Regling

ESM-Chef Regling

Foto: Rainer Langer

Inzwischen hat sich die Rollenverteilung umgekehrt: Während Deutschland seit Jahren seine schwarze Null hochhält, zeigte sich die EU-Kommission gegenüber Regelverletzungen flexibel. "Weil es Frankreich ist", begründete Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker einmal seine Nachsicht gegenüber Regelverstößen in Paris. Aus Ärger über solche Entscheidungen der Kommission wollte Ex-Finanzminister Wolfgang Schäuble sie mit einem Ausbau des ESM entmachten.

Wenn der ESM nun tatsächlich wichtiger wird, könnten aber auch die Begehrlichkeiten gegenüber seinen Mitteln wachsen. Komplett zurückgezahlt sind seine bisherigen Hilfskredite zudem erst in Jahrzehnten. Die Gelder würden "sozusagen in der Familie vergeben", beruhigt Regling. Was aber, wenn es wieder einen Familienkrach gibt, wie im Jahr 2015, als Griechenland einen Schuldenschnitt erzwingen wollte? Oder wenn der ESM zum Instrument für neue Transfers wird?

Regling könnte auf diese Fragen einfach den deutschen Beamten geben. Tatsächlich verweist er zunächst auf die Möglichkeit neuer Regeln, die man notfalls ja vorm Europäischen Gerichtshof einklagen könne. "Der steht hier in Sichtweite."

"Aber wenn man immer nur Angst hat, dass Regeln nicht eingehalten werden", fährt der ESM-Chef fort, "dann braucht man sich auf nichts mehr einigen. Dann muss jeder allein wirtschaften, und das ist keine effiziente Antwort auf die Herausforderungen der Welt." Und dann noch mal deutlicher und mit Blick auf die aktuelle Lage des Kontinents: "Wenn man immer Angst hat, dass ein Land später mal was anderes sagt, als es heute unterschreibt, dann bricht alles zusammen, auch in Europa."

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