Globale Steuerpolitik Wo Deutschland plötzlich Entwicklungsland ist

Ausländische Konzerne verdienen bei uns Milliarden, von denen wir kaum etwas abbekommen: Diese Erfahrung von Entwicklungsländern machen neuerdings auch die Europäer mit US-Digitalkonzernen. Bilden sich nun neue Allianzen?
Finanzminister Olaf Scholz (vorne links) mit Amtskollegen beim IWF-Treffen in Washington

Finanzminister Olaf Scholz (vorne links) mit Amtskollegen beim IWF-Treffen in Washington

Foto: Jose Luis Magana / AP

Angola, Äthiopien, Botswana, Jordanien, Kolumbien, Nigeria und Senegal: Sie alle schickten Diplomaten, als die Linke kürzlich zu einem Fachgespräch in den Bundestag lud. Die Länder eint, dass sie derzeit mit Deutschland über Steuerabkommen verhandeln. Und Martin Hearson, Ökonom an der London School of Economics (LSE), machte ihnen Mut.

"Sie haben neue Verbündete", sagte Hearson in Richtung der Entwicklungs- und Schwellenländer. Diese sind es gewohnt, dass westliche Konzerne ihre Rohstoffvorkommen ausbeuten - oft, ohne dabei viel Geld im Land zu lassen. Nun aber befänden sich Deutschland, Frankreich oder Großbritannien in einer ähnlichen Lage, so Hearson. "Der Rohstoff sind Daten."

Der Ärger über Facebook, Google oder Amazon hat Bewegung in die internationale Steuerpolitik gebracht. Die US-Konzerne verdienen Milliarden, verteilen diese aber geschickt über die Welt. Dadurch liegen ihre Steuerquoten zum Teil im Nachkommabereich. Den Digitalriesen hilft dabei, dass ihre Geschäfte kaum noch an Fabriken, Läden oder Büros in einzelnen Ländern geknüpft sind.

Um dennoch etwas vom Kuchen abzubekommen, haben Frankreich und einige andere EU-Staaten inzwischen eigene Digitalsteuern angekündigt oder bereits beschlossen. Erhoben werden sie auf die Umsätze mit Nutzern, statt wie bisher üblich auf die Gewinne. "Jeder versteht, dass wir uns das Geld da holen wollen, wo es ist", sagte Frankreichs Finanzminister Bruno Le Maire. "Man kann jetzt nicht mehr mit dem Steuerrecht des 20. Jahrhunderts arbeiten."

Bruno Le Maire

Bruno Le Maire

Foto: Saul Loeb / AFP

Kämpfen die Europäer jetzt also für ein neues System, das Steuereinnahmen anders in der Welt verteilt? Le Maires Amtskollegen in Afrika, Asien oder Lateinamerika könnten bei seinen Worten jedenfalls aufhorchen. Denn bisher haben die EU-Länder selbst ziemlich effektiv verhindert, dass ihre Konzerne größere Summen im Ausland lassen.

Zu diesem Ergebnis kam Hearson nach einer Untersuchung von 519 Doppelbesteuerungsabkommen  im Auftrag der Linken-Fraktion im Europaparlament. Mit solchen Verträgen regeln Staaten, wann sie Geschäfte ausländischer Unternehmen auf ihrem Territorium besteuern dürfen. Wie viel Geld bleibt beispielsweise in Botswana, wenn ein westlicher Konzern dort Diamanten schürft? Das hängt unter anderem davon ab, wann das Land eigene Quellensteuern erheben darf. Oder nach wie vielen Monaten im Land ein Konzern eine eigene Betriebsstätte gründen muss.

Hearsons Ergebnis: Die EU-Mitglieder erlauben Entwicklungsländern eine geringere Besteuerung als diese sich untereinander gewähren oder mit anderen Industrieländern vereinbaren konnten. Die Deutschen scheinen dabei zu den härtesten Verhandlern zu gehören.

Laut einem von Hearson errechneten Index ließ Deutschland den Entwicklungsländern im Durchschnitt nur ein Drittel der möglichen Besteuerungsrechte. Im EU-Schnittt sind es 40 Prozent, Finnland gewährt sogar gut die Hälfte. "Doppelbesteuerungsabkommen sind in der deutschen Verhandlungspraxis geprägt vom Interesse, möglichst viel Steuersubstrat für Deutschland zu sichern", schrieb der Wissenschaftliche Dienst des Bundestags in einem Gutachten . "Entwicklungspolitische Aspekte sind in den Abkommen nur vereinzelt nachweisbar."

"Deutschland ist sehr residenzbasiert", sagt Hearson. Das heißt: Deutsche Unternehmen sollen ihre Gewinne vor allem dort versteuern, wo ihre Zentralen stehen. Eine Digitalsteuer würde dieses Prinzip aufweichen und wird in Berlin entsprechend skeptisch gesehen. Im Bundesfinanzministerium von Olaf Scholz (SPD) fürchtet man, dass Deutschlands exportstarke Unternehmen verstärkt im Ausland zur Kasse gebeten werden könnten - etwa für Autos, die sie in China verkaufen.

Die Orientierung an der Exportwirtschaft sei "tief eingeschrieben ins Finanzministerium", sagt Thomas Rixen, Politikwissenschaftler an der Universität Bamberg. "Abteilungsleiter und Referenten machen diese Politik. Die ändert sich bisher auch nicht, wenn die Parteifarben des Ministers wechseln."

Und so will Scholz im Gegensatz zu Franzosen oder Österreichern auch bislang keine nationale Digitalsteuer einführen. Auf EU-Ebene scheiterte sie wiederum an anderen Staaten: Länder wie Irland oder Schweden sind selbst Sitz von Digitalkonzernen, mit denen sie es sich nicht verderben wollen. Bleibt damit letztlich alles beim Alten, weil jedes Land auf seine eigenen Einnahmen schaut?

Ein exklusiver Club öffnet sich

Zumindest den Versuch eines Neuanfangs soll es geben: Bis Ende 2020 verhandeln 128 Staaten unter Leitung der in Paris ansässigen Industrieländerorganisation OECD über Steuerreformen für die zunehmend digitale Wirtschaft . Ein Vorschlag sind dabei weltweite Mindeststeuersätze, für die sich Scholz starkmacht.

OECD-Zentrale in Paris

OECD-Zentrale in Paris

Foto: © Charles Platiau / Reuters/ Reuters

Ein anderer Vorschlag würde dagegen die Rechte zur Besteuerung ausländischer Konzerne deutlich ausweiten. Demnach wären schon eine Website in der Landessprache oder Abrechnungen in der Landeswährung Indizien für eine "signifikante ökonomische Präsenz", die besteuert werden darf. Das Konzept stammt von den G24-Staaten, zu denen unter anderem Indien, Kolumbien und Ghana gehören.

"In der Digitalisierungsdiskussion nutzen Entwicklungsländer die Chance und organisieren sich", sagt Hearson. Früher hätten diese Staaten dagegen nur Einigungen übernehmen können, die zuvor innerhalb der Industrieländerorganisation OECD ausgehandelt wurden. "Historisch gesehen ist das ein sehr exklusiver Klub", sagt auch Thomas Rixen. "Mittlerweile sind alle Länder eingeladen, nach Paris zu kommen."

Der Politologe forscht schon länger zur Frage, wie ein gerechteres globales Steuersystem aussehen könnte. So schlägt Rixen eine Internationale Steuerorganisation (ITO)  vor. Sie könnte nach vereinbarten Formeln festlegen, welche Summen ein multinationaler Konzern in verschiedenen Ländern versteuern muss. Die jeweilige Höhe der Steuern bliebe weiter den einzelnen Staaten überlassen. Ähnlich wie heute schon bei der Welthandelsorganisation (WTO) könnten Schiedsgerichte aber entscheiden, ob ein Land mit besonders aggressiven Steuersenkungen unfairen Wettbewerb betreibt.

Die Zeiten für den Aufbau internationaler Organisationen waren freilich schon mal besser als unter einem US-Präsidenten Donald Trump,der bereits die WTO demontiert . Hearson sieht in der Debatte über Digitalsteuern aber zumindest einen ersten Schritt hin zu globaleren Ansätzen in der Besteuerung. Denn auch innerhalb der Industrieländer gebe es einen "Zusammenbruch des üblichen konsensbasierten, uniformen Ansatzes zur Unternehmensbesteuerung".

Vietnam lernte dazu

Zugleich beobachtete der Wissenschaftler ein wachsendes Selbstbewusstsein ärmerer Länder. So gestand ihm ein Unterhändler aus Vietnam, dass sein Land bei den ersten Verhandlungen über Doppelbesteuerungsabkommen noch zu wenig Erfahrung hatte. Mittlerweile ist Vietnam laut Hearson als "zäher und effektiver Verhandler" bekannt. Auch in anderen Ländern wachse das Bewusstsein dafür, dass Steuerabkommen in der Vergangenheit nicht mit ausreichender Sorgfalt verhandelt worden seien.

Dieser Meinung waren Mitte März auch Richter am kenianischen High Court. Justice Weldon Korir erklärte, ein Doppelbesteuerungsabkommen mit dem Steuerparadies Mauritius sei "nicht länger wirksam und ungültig geworden". Die Regierung habe bei der Verhandlung das Parlament nicht ausreichend beteiligt. Gegen das Abkommen geklagt hatte die in Nairobi ansässige Nichtregierungsorganisation Tax Justice Network Africa. Nach dem Erfolg forderte sie die kenianische Regierung auf, auch Abkommen mit Ländern wie den Niederlanden, Vereinigten Arabischen Emiraten oder China zu überprüfen.

Selbst wenn die Steuereinnahmen in naher Zukunft nicht völlig neu über die Welt verteilt werden: Für ihren Anteil daran könnten viele Länder künftig beherzter streiten.

Zusammengefasst: Die Debatte über die Besteuerung von US-Digitalkonzernen hat Bewegung in die internationale Steuerpolitik gebracht. Wie zuvor die Entwicklungsländer kritisieren nun auch Industriestaaten, dass sie ungenügend an Gewinnen ausländischer Unternehmen beteiligt werden. Damit wächst die Offenheit gegenüber neuen Konzepten, über die unter Leitung der OECD diskutiert werden soll.