Milliardenstreit mit Brüssel Warum Apple gesiegt hat

Die EU-Kommission verdonnerte Apple dazu, 14,3 Milliarden Euro Steuern in Irland nachzuzahlen. Doch die Argumentation war lückenhaft, wie ein Gerichtsurteil zeigt.
Eine Analyse von Stefan Schultz
Apple-Chef Tim Cook (2018)

Apple-Chef Tim Cook (2018)

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AFP

Es ist eine heftige Niederlage für Margrethe Vestager. Die EU-Wettbewerbskommissarin wollte das Unternehmen Apple dazu bringen, 13,1 Milliarden Euro an Steuern plus 1,2 Milliarden Euro an Zinsen an den EU-Mitgliedstaat Irland nachzuzahlen. Geld, das der iKonzern aus Sicht der Kommission unrechtmäßig zurückgehalten hatte. Doch das EU-Gericht in Luxemburg (EuG), immerhin die zweithöchste Instanz des Staatenbundes, wies ihre Forderung ab.

Das Gericht machte ziemlich deutlich, dass es die Argumentation von Vestager und ihren KollegInnen für wenig überzeugend hielt. Die Darstellung der EU-Kommission habe nicht dem "erforderlichen legalen Standard" entsprochen, heißt es in der Urteilsbegründung.

Der Rechtsstreit mit Apple ist nur der Schauprozess eines größeren, systemischen Konflikts: Die EU-Kommission will ein Modell des Steuersparens eindämmen, mit dem sich wenige Konzerne und Staaten auf Kosten der Allgemeinheit bereichern. Doch das erweist sich, wie sich nun zeigt, als ziemlich schwierig.

Bekämpft werden sollen sogenannte tax rulings: Steuerdeals, mit denen Staaten bestimmten Großkonzernen steuerliche Sonderkonditionen einräumen, um sich als Standort attraktiver zu machen. Siedelt sich ein Konzern in einem Land an, gewinnt dieses oft Arbeitsplätze, Fachkräfte, Steuereinnahmen und internationales Ansehen hinzu.

Bedenklicher Wettlauf

Solange es zulässig ist, handeln Staaten und Firmen solche Steuerdeals aus - was aus ihrer Sicht auch nachvollziehbar ist. Aus Sicht der Europäischen Union aber und mit Blick auf einen längeren Zeithorizont setzen tax rulings einen schädlichen Prozess in Gang: einen Wettkampf des Steuerdumpings, bei dem sich einzelne EU-Staaten mit immer günstigeren Sonderkonditionen für Großkonzerne unterbieten. Dem Wirtschaftsraum EU entgehen dadurch letztlich viele Milliarden Euro an Steuereinnahmen.

Global und noch langfristiger betrachtet, scheinen tax rulings mindestens ebenso bedenklich. Denn sie schaffen letztlich Strukturen, die wenige Großkonzerne gegenüber Millionen von kleinen Unternehmen im internationalen Wettbewerb begünstigen: Schließlich haben die Großen und Starken dank Steuervergünstigungen mehr Kapital zur Verfügung, um ihre Produkte zu verbessern, zu vertreiben und zu bewerben.

Margrethe Vestager

Margrethe Vestager

Foto: Patrick Seeger/ picture alliance/dpa

Die EU-Kommission kämpft gegen Dutzende solcher  tax rulings . Sie hat sich unter anderem mit McDonalds angelegt, mit Starbucks, mit Amazon. Manchmal hat sie gewonnen, manchmal verloren, manche Entscheidungen stehen noch aus. Der Rechtsstreit mit Apple aber ist das größte und symbolträchtigste Verfahren im Kampf gegen fragwürdige Steuerdeals.

EU-Kommissarin Vestager gab sich nach ihrer Niederlage kämpferisch. Man werde auch weiter gegen aggressive Steueroptimierung vorgehen, sagte sie. Das Urteil des EuG werde man genau prüfen. Experten erwarten, dass die EU-Kommission ihren Rechtsstreit mit Apple vor dem Europäischen Gerichtshof fortführt, der höchsten und letzten Instanz des Staatenbundes.

Dafür aber bräuchte sie wohl bessere Argumente.

Brüssels riskante Rechtskonstruktion

Das Hauptproblem ist: Die EU-Kommission hat im Kampf gegen tax rulings eigentlich keine rechtliche Handhabe. Steuerpolitik ist Ländersache. Jeder EU-Mitgliedstaat regelt die Rahmenbedingungen für Unternehmen und Bürger selbst. Die Folge: EU-Länder wie Irland, Luxemburg oder Litauen locken große Konzerne mit niedrigen Steuern an - und profitieren gleichzeitig vom gemeinsamen europäischen Wirtschaftsraum.

Nachhaltig auflösen ließe sich dieser Konstruktionsfehler nur, wenn die EU ihren Mitgliedsländern die Hoheit über das Steuerrecht ein Stück weit entzöge und EU-weit einheitliche Mindeststandards schaffen würde. Einem solch tiefen strukturellen Eingriff ins EU-Recht müssten aber alle 27 Mitgliedsländer zustimmen, und das scheint derzeit kaum realistisch.

Um überhaupt irgendwie gegen Steuerdumping vorzugehen, nutzt die Kommission daher einen juristischen Kniff. Sie wertet viele tax rulings als Staatsbeihilfen für Firmen. Wenn ein Land mit einem einzigen Unternehmen die Modalitäten von dessen Steuerzahlungen aushandelt, werden andere Unternehmen benachteiligt, argumentiert die EU-Kommission. Es wurde der Job von Wettbewerbskommissarin Vestager, solch vermeintliche Verletzungen des Beihilferechts nachzuweisen. Zum Beispiel bei Apple.

Apples perfektionistische Steuervermeidung

Der iKonzern hat - in der für ihn so typischen Detailliebe - ein äußerst ausgeklügeltes System der Steueroptimierung entwickelt. Er schuf eine Firmentochter dritten Grades, die Apple Sales International (ASI), und siedelte sie im irischen Cork an.

Zentrale Aufgabe der ASI ist es, chinesischen Produzenten fertige Apple-Produkte abzukaufen, also iPhones, iPads, iPods, iMacs und andere Apple-Waren. ASI verkauft die Produkte mit einem deutlichen Preisaufschlag an allerlei andere Apple-Tochterfirmen weiter - die sie dann ihrerseits in Europa, Afrika, Asien und Nahost an Endkunden verkaufen.

Scheinbar ist ASI also das Drehkreuz von Apples Auslandsvertriebsnetz. Doch in Wahrheit spielt die Tochter nur auf dem Papier diese Rolle. Apples Waren werden ja nicht erst umständlich aus den chinesischen Fabriken nach Irland geschickt - und von dort weiter in die verschiedenen Verkaufsregionen. Die Ware landet in den allermeisten Fällen direkt beim jeweiligen Landesvertrieb.

Der virtuelle Umweg über Irland diente lange dazu, Steuern zu sparen. Auf dem Papier machte die ASI seit den Neunzigerjahren dreistellige Milliardengewinne, führte diese aber lange nicht ab. Denn die ASI wurde in Irland gegründet, aber von den USA aus gemanagt. Laut US-Recht muss sich eine Firma in jenem Land beim Fiskus melden, in dem sie gegründet wurde. Laut irischem Steuerrecht indes muss eine Firma sich in jenem Land beim Fiskus melden, in dem sie gemanagt wird. Auf die ASI traf beides nicht zu. Daher fiel sie lange durchs Raster. Die irische Regierung tolerierte das.

Hintergrund

Falls Sie noch genauer wissen wollen, wie Apples System der Steueroptimierung funktionierte, lesen Sie diesen Artikel von 2013.

Anfang 2018 kündigte Apple plötzlich an, seine gewaltigen Auslandsgewinne von damals rund 252 Milliarden Dollar in die USA zu überführen und sie im Laufe der kommenden Jahre dort zu versteuern. Nach US-Recht ist das legal. Demnach müssen US-Unternehmen auf Auslandsgewinne erst Steuern zahlen, wenn sie das Geld in die USA überweisen.

Lange galt dafür ein Steuersatz von 35 Prozent, plus etwa 5 Prozent für den jeweiligen Teilstaat. US-Präsident Donald Trump senkte den Steuersatz jedoch auf 15,5 Prozent für Bargeld und auf 8 Prozent für weniger liquide Werte. Das internationale Steuerdumping erreichte damit einen neuen Höhepunkt. Der US-Fiskus indes freute sich über zusätzliche Milliarden, Trump über eine fiskalpolitische Erfolgsstory, und Apple war fein raus: Statt bis zu 100 Milliarden Dollar muss der Konzern nur noch rund 38 Milliarden Dollar an Steuern in den USA nachzahlen.

Die Vorwürfe der EU-Kommission waren aus Sicht des Unternehmens nach dieser Ankündigung hinfällig. Die Gewinne der ASI und einer weiteren irischen Tochterfirma würden in den USA versteuert, argumentierte ein Apple-Anwalt im September 2019 vor dem EuG. Ohnehin seien die großen Apple-Produkte ja alle in Amerika entworfen und entwickelt worden. Ein Großteil der Wertschöpfung werde also ohnehin in den USA generiert. Ergo seien die USA Apples primäres Steuerland.

In Irland betreibe Apple nur ein wenig Logistik und Vertrieb, erläuterte der Anwalt sinngemäß weiter. Warum sein Konzern dann überhaupt ein kompliziertes Konstrukt mit einer Unter-unter-unter-Firma gebaut hatte, sagte er nicht.

Vestager und ihre EU-Wettbewerbshüter waren dennoch angeschmiert. Sie konnten nicht widerlegen, dass ein Großteil von Apples intellektuellem Eigentum in den USA entsteht und dass der Konzern dabei ist, dort seine Auslandsgewinne zu versteuern. Ihnen blieb nur eine etwas konstruiert wirkende Argumentation.

Die irische Steuerbehörde habe nie eine Analyse durchgeführt, welche Geschäfte Apple in Irland wirklich getätigt habe, erklärte die EU-Kommission nun. Entsprechend habe es nie eine Entscheidungsgrundlage dafür gegeben, welcher Anteil der Gewinne wo hätte versteuert werden müssen. Obendrein hätten die irischen Töchter Apples Innovationen zum Teil mitfinanziert.

Dem EuG war diese Argumentation zu dünn. Es gab Apple recht. Vor dem EuGH dürfte die EU-Kommission ebenfalls überzeugendere Argumente brauchen. Noch vorteilhafter wäre es freilich, wenn sich Brüssel auf geeignete Gesetze stützen könnte.

Apples vorläufiger Freispruch demonstriere, wie sehr der EU ein angemessenes System zur Unternehmensbesteuerung fehle, sagte Steuerexpertin Tove Ryding von der Nichtregierungsorganisation Eurodad der Nachrichtenagentur AFP.

Angriff durch die Hintertür

Genau hier versucht Brüssel nun parallel zum Rechtsstreit mit Apple anzusetzen. Nur wenige Stunden nach der Niederlage vor Gericht, taktisch geschickt getimt, stellte die EU-Kommission ein umfassendes Maßnahmenpaket vor, das Europas Steuersystem einfacher, effizienter und robuster gegen tax rulings machen soll. Es soll bis 2024 umgesetzt werden.

Das Kernstück im Kampf gegen Konzerne wie Apple und Mitgliedstaaten wie Irland haben die EU-Bürokraten in einem PDF  mit dem Titel "Aktionsplan für faire und simple Besteuerung" versteckt. Man werde erforschen, wie Artikel 116 des EU-Vertrags  für mehr Steuergerechtigkeit genutzt werden könne, heißt es darin.

Besagter Artikel befähigt Brüssel, Wettbewerbsverzerrungen des europäischen Binnenmarktes zu beseitigen. Im Klartext heißt das: Die Kommission kann Mitgliedstaaten auffordern, ihre Gesetze zu ändern. Tut ein Staat dies nicht, kann er letztlich per Gerichtsurteil dazu gezwungen werden.

In Brüssel glaube man, dass allzu vorteilhafte nationale Steuergesetze eine Wettbewerbsverzerrung darstellten, berichtet die "Financial Times"  unter Berufung auf Insider aus der EU-Kommission. Sprich: Statt nur gegen einzelne Steuerdeals scheint man künftig auch gegen die Gesetzestexte von Staaten kämpfen zu wollen.

Die Nutzung von Artikel 116 hätte noch einen weiteren Vorteil: Anders als bei einem gemeinsamen EU-Steuergesetz bräuchte man dafür nur eine qualifizierte Mehrheit. 55 Prozent der Mitgliedstaaten, also 15 von 27 Ländern, müssten für den Vorschlag stimmen. Und diese Länder müssten zusammen mindestens 65 Prozent der Gesamtbevölkerung der EU ausmachen.

Aktenzeichen: T-778/16 und T-892/16