Henrik Müller

Wettbewerb der Systeme No time for Losers

Henrik Müller
Eine Kolumne von Henrik Müller
Eine Kolumne von Henrik Müller
China führt, die USA ziehen nach, Europa ist noch gar nicht losgelaufen: Andere Wirtschaftsräume sind längst dabei, den Corona-Einbruch aufzuholen, doch Europa durchleidet den nächsten Shutdown.
Foto: CESARE ABBATE / EPA

Wenn sich die Spitzen des globalen Finanzestablishments ab Montag zur Frühjahrstagung von Internationalem Währungsfonds (IWF) und Weltbank treffen, steht eine Zwischenbilanz der Krisenreaktion an. Aus europäischer Sicht ist das Ergebnis, gelinde gesagt, ernüchternd. Wir sind zu langsam, zu träge, zu zaghaft. Das gilt für die Pandemiebekämpfung genauso wie für die wirtschaftspolitische Antwort auf die tiefste Rezession seit Generationen.

Europas Schneckentempo ist keine Petitesse. Ob die Impfungen ein paar Monate früher oder später kommen, ob die Wirtschaft ein paar Quartale früher oder später anspringt, ob Kinder weitere Monate zu Hause lernen müssen, ob Stützungszahlungen für Selbstständige und Firmen zu spät und dann auch nur tröpfchenweise ausgezahlt werden – all das bedeutet einen riesigen Unterschied für die Gesundheit und die Entfaltungsmöglichkeiten von vielen Millionen Bürgern.

Auch die Außenwirkung ist desaströs: Europas Pandemieparalyse wirft uns im Wettbewerb der Systeme zurück. Die Anziehungskraft des europäischen Gesellschaftsmodells – jener eigentlich großartigen Kombination aus Freiheit, Sicherheit und Wohlstand – leidet. Der Verlust an Softpower dürfte der EU künftig auf anderen Politikfeldern schaden, von der Menschenrechts- bis zur Klimapolitik.

China verkauft sich als unbedingt handlungsfähig. Die USA geben sich unendlich flexibel. Und Europa? Prüft, hadert und zögert.

Die aktuellen Wirtschaftszahlen sind, so gesehen, Ausdruck der Kräfteverhältnisse im globalen Systemwettbewerb. Die chinesische Volkswirtschaft wird dieses Jahr um annähernd zehn Prozent wachsen, die US-amerikanische immerhin um sieben Prozent, prognostiziert das Kieler Institut für Weltwirtschaft . Die Eurozone schafft nicht mal fünf Prozent – obwohl der Rückgang der Wirtschaftsleistung 2020 bei uns doppelt so stark war wie in den USA und China sogar ein knappes Plus schaffte. (Achten Sie am Dienstag auf die neuen IWF-Prognosen, Freitag auf Zahlen vom deutschen Export.)

Europa sollte sich mit dieser schwachen Leistung nicht zufriedengeben, gerade wenn wir unser Gesellschaftsmodell für prinzipiell überlegen halten. Was also läuft falsch? Was müsste sich ändern?

Wo Europa stark ist

In der Coronakrise wiederholt sich, was schon in der Eurokrise zu beobachten war: Die EU ist nicht in der Lage, rasch auf unerwartete Entwicklungen zu reagieren. Dadurch ziehen sich Krisen in die Länge, entwickeln sich mancherorts zu chronischen Leiden, etwa in Italien. Die Finanzkrise verlängerte sich zur Eurokrise. Nun droht eine ähnliche Entwicklung in Folge der Pandemie.

Es wäre zu einfach, einzelnen Politikern die Schuld zu geben. Auch starke Persönlichkeiten können letztlich nur so wirkmächtig sein, wie der institutionelle Rahmen, in dem sie agieren, sie sein lässt.

Krisenmanagement erfordert eine zeitweise Zentralisierung von Staatsmacht. Die USA führen es derzeit vor. Unter Präsident Joe Biden hat Washington die Zügel beim Ausrollen des Corona-Impfprogramms in die Hand genommen – mit durchschlagendem Erfolg. Selbst der irrlichternde Donald Trump war in der Lage, eine zentrale Taskforce zur Beschleunigung der Impfstoffentwicklung und -beschaffung (»Operation Warp Speed«) einzurichten und mit reichlich Geld auszustatten. Die Konjunktur stabilisiert Washington mit gigantischen zentralen Ausgabenprogrammen, die sich auf 20 Prozent der Wirtschaftsleistung belaufen – womöglich viel zu viel, aber immerhin ein starkes Zeichen des Willens, die Pandemie und ihre Folgen rasch hinter sich zu lassen.

In der EU hingegen ist die Staatsmacht zersplittert. Die EU-Kommission, gewissermaßen die Regierung Europas, hat weder die verfassungsmäßigen Kompetenzen noch die personelle und finanzielle Ausstattung für rasche Krisenreaktionen. Nur in den seit Langem zentralisierten Kernbereichen Außenhandel, Wettbewerb und Währung kann sie kraftvoll aufspielen. Auf anderen Politikfeldern sind lange und aufwendige Abstimmungsprozesse zwischen den Mitgliedstaaten und den europäischen Institutionen erforderlich. Das zeigt sich bei der Pandemiebekämpfung genauso wie beim 750-Milliarden-Euro-Corona-Fonds. Mit viel Verve und großer Rhetorik gestartet, verheddert sich Europa im Klein-Klein.

Um Gelder aus dem Corona-Fonds abrufen zu können, müssen sich die Mitgliedstaaten in Brüssel detaillierte Programme genehmigen lassen, die allen möglichen Politikzielen (Klimaschutz, Digitalisierung und einigem mehr) dienen sollen. Das dauert. Es wird Jahre brauchen, bis die gemeinsam finanzierten Gelder tatsächlich ausgegeben sein werden. Eine rasche Krisenreaktion sieht anders aus.

Die Einschläge kommen näher, und sie werden häufiger

In ruhigen Zeiten mag die langwierige Suche nach breiten Kompromissen Vorteile haben: Argumente lassen sich abwägen, Interessen ausgleichen. Akute Krisen aber erfordern rasches Handeln. Auf solche Unsicherheitsschocks reagieren zu können, ist eine der Kernaufgaben des Staates – und der EU.

In einer Untersuchung unseres Forschungszentrums DoCMA  haben wir kürzlich herausgearbeitet, dass sich für die vergangenen 20 Jahre sieben große Unsicherheitsschocks messbar nachweisen lassen: die Terroranschläge vom 11. September 2001, der Irakkrieg, die Finanz- und die Eurokrise, das Brexit-Referendum und die Wahl Donald Trumps zum US-Präsidenten, schließlich die Coronapandemie. Die Frequenz, in der überraschende Entwicklungen auftreten, scheint zuzunehmen, ebenso die Wucht der Einschläge.

Drei Arten von Unsicherheitsschocks lassen sich unterscheiden: rein ökonomische Ereignisse, originär politische Entwicklungen und solche, die außerhalb von Wirtschaft und Politik ihren Ursprung haben. Die EU kann damit unterschiedlich gut umgehen. Die wirtschaftspolitischen Unsicherheitsschocks Brexit und Trump, hierzulande stark beachtet und heiß diskutiert, spielten sich primär auf einem Feld ab, in dem die EU ihre Kräfte zentralisiert hat: der Handelspolitik. Sie war deshalb in der Lage, eine mächtige, glaubwürdige Position gegenüber den USA und Großbritannien zu verfechten. Gerade deshalb hielten sich die negativen wirtschaftlichen Auswirkungen in Grenzen. Ohne diese zentralisierten Kompetenzen wäre die EU ein leichtes Opfer protektionistischer Übergriffe gewesen.

Ähnliches galt für die Finanzkrise von 2008: Die Europäische Zentralbank (EZB) war bereit und in der Lage, die Verspannungen an den Finanzmärkten so weit zu lösen, dass sich ein Systemzusammenbruch verhindern ließ. Die vergemeinschaftete Geld- und Währungspolitik funktionierte. Das änderte sich, als ab 2010 die Zahlungsfähigkeit ganzer Eurostaaten auf der Kippe stand. Denn die Finanzpolitik war allein Sache der Mitgliedstaaten, die lediglich durch Kommission und Rat überwacht werden.

Ob und wie die Eurozone die Insolvenz von Staaten verhindern könnte, war lange umstritten, gerade in Deutschland. Die Folge war eine jahrelange Kreditklemme in den Euro-Südstaaten: Weil die Banken dort kaum noch Geld verliehen, konnten Unternehmen Investitionen schlecht finanzieren. Nur zögerlich bauten die Mitgliedstaaten ihre Institutionen aus: schufen den Euro-Rettungsschirm ESM, ließen schließlich zu, dass die EZB in großem Stil Anleihen aufkaufte, um die Finanzierungsbedingungen zu verbessern. Erst seit Kurzem, ein Jahrzehnt nach dem Höhepunkt der Eurokrise, ist die sogenannte Bankenunion komplett, inklusive Finanzierungsinstrumenten für die Abwicklung von maroden Banken.

So quälend langsam dieser Prozess war, man kann seine Wirkung kaum überschätzen: Ohne den Ausbau der gemeinschaftlichen Krisenreaktionsinstrumente hätte die Corona-Krise längst eine neue Eurokrise ausgelöst. Ohne die Erfahrung einer Kreditklemme gäbe es jetzt keinen Corona-Fonds. Dass einige der gemeinsamen Instrumente bislang eine schwache demokratische Legitimation auf Gemeinschaftsebene haben – weshalb das Bundesverfassungsgericht kürzlich erst mal die deutsche Ratifizierung des Corona-Fonds gestoppt hat –, ist ein Problem. Schwache Legitimation versucht die EU durch möglichst breiten Konsens auszugleichen. Eben das macht Europa langsam.

Die Pandemie hat die EU auf einem Politikfeld getroffen, auf dem die einzelnen Mitgliedstaaten das Sagen haben: der Gesundheitspolitik. Entsprechend schwach ist die EU-Kommission dort personell und finanziell ausgestattet. Dass sich Präsidentin Ursula von der Leyen dennoch zutraute, die Impfstoffakquise für knapp eine halbe Milliarde EU-Bürger zu übernehmen, hat sich als Selbstüberschätzung herausgestellt. Für die Zukunft lässt das Böses erahnen.

Wir Problemfälle

Es ist nur eine Frage der Zeit, dann werden weitere Unsicherheitsschocks auf Europa einwirken. Ich spekuliere mal: eine Serie von Cyberattacken, die unsere Informationsnetze lahmlegen; ein extremer Dürresommer, der die Wasserversorgung in Teilen des Kontinents zusammenbrechen lässt; eine konzertierte Provokation durch Wladimir Putin und Recep Tayyip Erdogan, die Europas Widerstandskraft testen, indem sie parallel die russischen Gaslieferungen drosseln und die türkischen Grenzen für Flüchtlinge öffnen. Vieles ist denkbar.

Die Großtrends Digitalisierung, Klimawandel und politischer Systemwettbewerb lassen sich zu einem beunruhigenden Panorama an Bedrohungsszenarien verbinden. Die EU ist darauf schlecht vorbereitet. Dass die USA unter Biden nicht nur Partner, sondern auch strategischer Rivale bleiben, erhöht den Druck.

Bei der Frühjahrstagung von IWF und Weltbank dürfte die Eurozone abermals als Problemfall dastehen. Die Corona-Krise habe alte Herausforderungen verstärkt und neue geschaffen, schrieb der IWF in einer Analyse über die Eurozone  von vorigem Herbst. Dann folgt eine Aufzählung diverser Probleme, die Europa seit Langem plagen, darunter schwaches Produktivitätswachstum, die langsame Digitalisierung, die Alterung der Gesellschaften, zunehmende Ungleichheit. Dazu kämen nun weitere Probleme, nicht zuletzt die immer höheren Schulden. »Es ist unerlässlich«, urteilte der IWF, »all diese Herausforderungen anzugehen«, sodass eine wirtschaftliche Erholung möglich sei und die »Narben« der Krise verheilen könnten. Mal sehen, wie das Urteil dieses Mal ausfällt.

Die wichtigsten Wirtschaftsereignisse der bevorstehenden Woche

Washington – It's all about the money – Beginn des Frühjahrstreffens von Internationalem Währungsfonds (IWF) und Weltbank (bis Sonntag), dieses Mal überwiegend online.